Sumario: 1. Premisa. 2. El problema. 3. ¿Qué han dicho el Indecopi y la SBS? 4. Reflexiones finales.
1. Premisa
En el marco de la protección al consumidor, uno de los sectores más denunciados es el financiero, lo que hace particularmente importante conocer los criterios establecidos en torno a la atención de los reclamos que se presentan ante las entidades financieras y cómo es que la jurisprudencia administrativa evalúa la facultad excepcional de los bancos para extender el plazo para brindar respuesta a los reclamos presentados por consumidores.
2. El problema
Para tener claro el panorama, a continuación detallaremos la normativa pertinente:
A. El Código de Protección y Defensa del Consumidor indica en su artículo 88.1 lo siguiente:
«Las entidades del sistema financiero y de seguros, en todas sus oficinas en la República, deben resolver los reclamos dentro del plazo establecido en la normativa correspondiente, sin perjuicio del derecho del consumidor de recurrir directamente ante la Autoridad de Consumo».
B. La normativa correspondiente a la que se refiere el texto citado es la Circular N° G-184-2015, Circular de Atención al Usuario, indica en su artículo 9.1 y 9.2 lo siguiente:
«9.1 (…) Los reclamos deben ser resueltos en un plazo no mayor a treinta (30) días de haber sido presentados, con excepción de los reclamos presentados contra las AFP y el producto microseguros, que se rigen por las normas sobre la materia.
9.2 Las empresas deben cumplir con comunicar la respuesta a los reclamos y requerimientos dentro de los plazos establecidos en el numeral 9.1 anterior. Dichos plazos pueden extenderse, excepcionalmente, siempre que la naturaleza del reclamo o requerimiento lo justifique. En estos casos, el sustento de la extensión del plazo debe estar a disposición de la Superintendencia. Dicha ampliación debe ser comunicada al usuario dentro del mencionado plazo, explicándole las razones de la demora, además de precisarle el plazo estimado de respuesta».
De la lectura de dicha normativa surge la duda respecto a cómo debe entenderse esta posibilidad excepcional de extender el plazo para la atención de los reclamos y cuáles son las condiciones necesarias para que se realice dicha ampliación. Se entiende que de no existir una justificación adecuada la respuesta se considera extemporánea y se impone una sanción al proveedor denunciado. Adicionalmente, de la revisión de la normativa pareciera indicarse que, en atención a la naturaleza excepcional de esta facultad, estaría restringida a una sola ampliación. Posición que de hecho hasta hace muy poco era el criterio dominante en sede administrativa.
3. ¿Qué han dicho el Indecopi y la SBS?
Sobre este tema, mediante Resolución Final 241-2019/CC1, del 6 de febrero de 2019, la Comisión de Protección al Consumidor 1 (CC1) da cuenta de lo señalado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) que, mediante Oficio 29112-2018-SBS del 17 de agosto de 2017 precisó la manera en que debe interpretarse el artículo 9.2° de la Circular de Atención al Usuario, señalando lo siguiente:
«(…) El numeral 9.2 de la Circular establece que los plazos de comunicación de respuesta a los reclamos y requerimientos puede extenderse, en forma excepcional, siempre que la naturaleza del reclamo o requerimientos lo justifique. Se precisa adicionalmente que esta ampliación debe ser comunicada al usuario dentro del plazo de atención de reclamos y requerimientos, explicando las razones de la demora y precisando el plazo estimado de respuesta.
Al respecto, debe indicarse que la normativa actual permite la ampliación de plazos de atención de reclamos y no establece que esta ampliación pueda ser por única vez; no obstante, esta facultad de las empresas debe cumplir con las condiciones dispuestas en la Circular señaladas en el párrafo anterior, lo cual implica que la decisión de ampliar el plazo de atención de un reclamo debe contar con una justificación objetiva y razonable; y ser comunicada al usuario informando el plazo estimado de respuesta. La excepcionalidad en la aplicación de la ampliación está relacionada a la necesidad de contar con los elementos suficientes para analizar el reclamo y a la justificación que tenga la empresa para realizarla». (Subrayado añadido).
La interpretación realizada por la SBS es por demás curiosa, la afirmación de que no se establece de forma expresa que la ampliación es por única vez, parece reducir las posibilidades interpretativas a la literalidad del texto normativo y no a una lectura sistemática o razonada de la misma. Siendo además que dicha interpretación vacía de contenido a la excepcionalidad que la normativa exige. ¿Sigue siendo excepcional algo que puede hacerse más de una vez? No parece guardar sentido dicha afirmación. No se toma en consideración tampoco que esa posibilidad de ampliar cuantas veces lo considere necesario la entidad financiera aumenta la asimetría que existe entre las posiciones de las partes de la relación de consumo. De ello nada se menciona por la SBS, ni por el Indecopi.
Si bien la solicitud de informe técnico se realiza en atención al artículo 89 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, debido a que es la interpretación de una normativa emitida por la SBS, no se señala, en dicho artículo, que esta resulte opinión vinculante para el Indecopi. Podría haber sido una oportunidad para establecer los alcances del mencionado artículo y hasta que punto resulta vinculante una opinión que, como la que se comenta, no resulta satisfactoria y más bien genera perjuicios a los destinatarios de la regulación.
Sin perjuicio de lo señalado, en atención a dicha interpretación de la SBS, la CC1, se ve obligada a cambiar su criterio previamente establecido respecto a que solo podía ampliarse por una sola vez el plazo de respuesta a los reclamos de los consumidores, indicando lo siguiente:
«En ese contexto, se ha podido verificar que las entidades financieras cuentan con la facultad de ampliar el plazo de atención de reclamos y/o requerimientos, sin que se estipule que pudiese pedirse por única vez. Adicionalmente, para ejercer esta facultad se debe cumplir con las condiciones establecidas en la Circular, es decir, que la decisión cuente con una justificación objetiva y razonable, la cual será comunicada al usuario dentro del plazo de atención de reclamo o requerimiento, informando a su vez el plazo estimado de respuesta.
Conforme lo señalado, la ampliación excepcional de plazo está ligada a la necesidad que tiene el proveedor de recopilar los elementos suficientes que permitan analizar el reclamo y/o requerimiento interpuesto por el consumidor, siempre que cumpla con informar una justificación objetiva y razonable que motivó dicha decisión.
Siendo así, en caso el proveedor cumpla con las condiciones necesarias para decidir la ampliación del plazo de respuesta de reclamos y/o requerimientos, la Comisión analizará si el proveedor respondió dentro de dicho plazo; y, posteriormente, evaluará si la respuesta fue oportuna, completa, clara y se pronunció sobre lo reclamado o solicitado por el usuario.
Caso contrario, cuando el proveedor no cumpla las mencionadas condiciones, la Comisión deberá verificar si la respuesta del reclamo y/o requerimiento se realizó dentro del plazo legal establecido o fue adecuada, sin considerar plazo ampliatorio alguno». (Subrayado añadido).
Si bien la CC1 recoge en buena cuenta lo señalado por la SBS, no queda claro cuáles serían los cánones o criterios para la determinación de esta «justificación objetiva y razonable» que permitiría la ampliación excepcional del plazo. Esto en el caso que se analizó en la mencionada resolución no fue evaluado expresamente ya que se dio por suficiente la razón expuesta por la entidad financiera.
4. Reflexiones finales
Desde nuestra perspectiva esta «justificación objetiva y razonable» debería esta dada por la complejidad del caso, la dificultad en encontrar la documentación solicitada, si la operación fue presencial o virtual, el número de operaciones cuestionadas, la antigüedad de los hechos, entre otros. Pero ello no quedará claro hasta que la autoridad administrativa emita un pronunciamiento zanjando la cuestión al respecto. Esto se hace necesario para atemperar la posibilidad de ampliar más de una vez el plazo para brindar respuesta a los reclamos de los usuarios.
En definitiva, puede apreciarse que bajo el esquema actual las entidades financieras parecieran tener carta libre para ampliar indefinidamente el plazo con el que cuentan para responder a los reclamos de los consumidores. Esta circunstancia amerita ciertamente una revisión de la materia y, desde nuestra perspectiva, una mirada que devuelva el sentido a la excepcionalidad de dicha posibilidad, reestableciendo el criterio anteriormente sostenido por el Indecopi respecto a la posibilidad de ampliar por única vez el plazo para brindar respuesta a los reclamos.
