En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 6 de mayo de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini (con fundamento de voto), Ramos Núñez, Sardón de Taboada (con fundamento de voto) y Espinosa-Saldaña Barrera (con fundamento de voto) han declarado IMPROCEDENTE la demanda interpuesta por el Colegio de Enfermeros del Perú contra el Decreto de Urgencia 014-2020.
Pleno. Sentencia 587/2021
Caso de la negociación colectiva en el Sector Público II
Expediente 00004-2020-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 6 de mayo de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini (con fundamento de voto), Ramos Núñez, Sardón de Taboada (con fundamento de voto) y Espinosa-Saldaña Barrera (con fundamento de voto) han emitido la siguiente sentencia que resuelve:
Declarar IMPROCEDENTE la demanda interpuesta por el Colegio de Enfermeros del Perú contra el Decreto de Urgencia 014-2020.
El magistrado Ferrero Costa, con voto en fecha posterior, coincidió con el sentido de la sentencia y emitió un fundamento de voto.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente 00004-2020-PI/TC
6 de mayo de 2021
Caso de la negociación colectiva en el Sector Público II
Colegio de Enfermeros del Perú c. Poder Ejecutivo
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia 014-2020, que regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el Sector Público.
En Lima, a los 6 días del mes de mayo de 2021, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (Presidenta), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, que se agregan. Se deja constancia de que el magistrado Ferrero Costa votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 4 de marzo de 2020, el Colegio de Enfermeros del Perú, a través de su decana, interpone demanda de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones del Decreto de Urgencia 014-2020, que “regula disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el Sector Público”.
Por su parte, con fecha 7 de diciembre de 2020, el procurador público especializado en materia constitucional, en representación del Poder Ejecutivo, contesta la demanda contradiciéndola y solicitando que se declare infundada en todos sus extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
– El Colegio de Enfermeros del Perú cuestiona el Decreto de Urgencia 014-2020 por considerar que es una norma inválida toda vez que, a su criterio, ha sido emitida por un poder del Estado que no cuenta con las competencias para ello. En ese sentido, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la norma impugnada.
– Sin perjuicio de ello, solicita como pretensión subordinada que se declare la inconstitucionalidad parcial de los artículos 4, 5, 6, 7, de la Segunda Disposición Complementaria Final, y de la Primera, Segunda y Tercera Disposiciones Complementarias Transitorias por razones de fondo, toda vez que considera que vulneran diversos principios y normas constitucionales.
– En cuanto al presunto vicio de inconstitucionalidad por la forma, el colegio demandante señala que el Tribunal Constitucional, a través de la Sentencia 00003-2013-PI/TC, 00004-2013-PI/TC y 00023-2013-PI/TC (acumulados), advirtió que nuestro ordenamiento no contaba con una normativa integral que regulara adecuadamente la negociación colectiva en el sector público, y exhortó al Poder Legislativo a legislar sobre la materia, durante el periodo legislativo 2016-2017.
– Según lo indicado por el demandante, dicha omisión legislativa fue calificada en dicha sentencia como un incumplimiento de las obligaciones internacionales que el Estado peruano había asumido al ratificar los Convenios 98 y 151 de la OIT, y que también constituye una violación por omisión de la Constitución, razón por cual este Tribunal declaró en la referida sentencia que existía una situación de hecho inconstitucional, derivada de la inacción legislativa.
– En atención a la sentencia antes mencionada, el demandante sostiene que el Tribunal Constitucional fue claro al encomendar dicho rol, única y exclusivamente al Congreso de la República, dadas las facultades otorgadas por la Constitución y la naturaleza propia de su composición.
– De otra parte, el recurrente alega que un tema como el de la negociación colectiva solo puede ser regulado, a nivel legal, por el Congreso de la República, cuya estructura permite la discusión y generación de consensos necesarios para alcanzar una regulación equilibrada que concilie el derecho de los trabajadores y el interés público de los ciudadanos.
– Por tal motivo, el colegio accionante considera que la competencia para emitir esta regulación solo correspondía al Congreso de la República, por lo que el Poder Ejecutivo no podía valerse de la facultad de legislar mediante decretos de urgencia durante el interregno parlamentario -facultad reconocida en el segundo párrafo del artículo 135 de nuestra Constitución-, para arrogarse una atribución que el propio Tribunal Constitucional consideró que correspondía exclusivamente al Congreso.
– En cuanto a los presuntos vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el demandante precisa que las diversas disposiciones cuestionadas del Decreto de Urgencia 014-2020 vulneran el derecho fundamental a la negociación colectiva, así como los principios que rigen sobre ella, tales como el principio de negociación colectiva libre y voluntaria, la libertad de determinar el nivel de negociación, el principio de autonomía de las partes, el principio de buena fe en la negociación colectiva y el principio de no injerencia estatal dentro de la negociación colectiva.
– Añade que dichas disposiciones también transgreden los principios de legalidad y de tipicidad, los mismos que han sido ampliamente desarrollados por el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia.
– En ese sentido, el demandante asevera que la norma cuestionada es inconstitucional puesto que limita el derecho a la negociación colectiva de forma ilegítima, dado que mediante ella se establecen prohibiciones permanentes y temporales para la presentación de los pliegos de reclamos en el sector público.
– Esto sería así toda vez que, según el demandante, el artículo 5.1 del cuestionado decreto establece que no pueden presentarse pliegos en el año anterior al de la realización de elecciones. Por otro lado, la Tercera Disposición Complementaria Transitoria de la misma norma impugnada dispone que durante el año fiscal 2020, solo podrán presentar pliegos de reclamos las organizaciones sindicales que no tengan o no hayan iniciado alguna negociación colectiva que incluya condiciones económicas durante los años 2016, 2017, 2018 y 2019.
– Con relación a dichas prohibiciones, el accionante sostiene que en la exposición de motivos no se explican las razones que justificarían esta restricción absoluta del ejercicio a la negociación colectiva, y que es sumamente grave esta omisión, dado que el mismo Tribunal Constitucional ha establecido que la restricción a la negociación colectiva solo podrá ser válida en tanto obedezca a motivos razonables y proporcionales.
– El demandante también afirma que los artículos 4 y 5 del cuestionado decreto son inconstitucionales por establecer un régimen de negociación colectiva bajo niveles predeterminados legalmente, disponiendo de tal forma que las organizaciones de trabajadores presenten un solo pliego de acuerdo al nivel que corresponda.
– Al respecto, manifiesta que en reiteradas oportunidades los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) han reconocido que uno de los principios esenciales de la negociación colectiva es la libertad para determinar el nivel de negociación, el que, de acuerdo con el principio de negociación colectiva libre y voluntaria, deberá depender esencialmente de la voluntad de las partes y no de una imposición legislativa.
– En la misma línea, el recurrente alega que el Tribunal Constitucional en el caso Sindicato Único de Trabajadores Marítimos y Portuarios del Puerto del Callao (SUTRAMPORPC) (Sentencia 3561-2009-AA/TC), ha dejado en claro que el primer párrafo del artículo 45 del Decreto Supremo 010-2003-TR resultaba materialmente inconstitucional por contravenir la libertad para decidir el nivel de negociación y por lesionar el derecho a la negociación colectiva, dado que ninguna ley pueda fijar imperativamente el nivel de negociación.
– De igual modo, el colegio demandante aduce que los artículos 5 y 6 de la norma objeto de control son inconstitucionales en tanto disponen la nulidad de los convenios colectivos y laudos arbitrales que contravengan el Informe Económico Financiero del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En este caso, el demandante sostiene que el Poder Ejecutivo ha otorgado al MEF la facultad de delimitar el monto máximo bajo el cual todas las entidades públicas podrán negociar, lo que genera una serie de consecuencias negativas para los funcionarios y autoridades que contravengan lo establecido en dicho informe.
– De ese modo, según el demandante, se estaría vaciando de contenido el derecho a la negociación colectiva, dado que será el MEF quien determinará unilateralmente las condiciones de trabajo.
– Asimismo, el recurrente indica que el artículo 5 del cuestionado decreto también es inconstitucional porque establece que los convenios colectivos no tienen carácter acumulativo, es decir que una vez concluida la vigencia del mismo, las partes deberán renegociar todos los acuerdos celebrados previamente.
– Sobre el punto anterior, el demandante advierte que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha establecido que una disposición jurídica que modifica unilateralmente el contenido de los convenios colectivos firmados, o que exige su renegociación, es contraria a los principios de la negociación colectiva, así como al principio de los derechos adquiridos por las partes.
– A su vez, asevera que el hecho de privar a las partes de poder determinar qué cláusulas del convenio colectivo serán permanentes y cuáles serán temporales o transitorias, incide ilegítimamente en el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, en tanto restringe de forma arbitraria la facultad de decidir sobre la temporalidad de sus cláusulas.
– Adicionalmente, el colegio accionante alega que el artículo 5 de la norma objeto de control transgrede también el principio de autonomía de las partes, toda vez que establece que en el caso de empresas públicas y de EsSalud, el convenio colectivo deberá ser aprobado por su respectivo directorio. Agrega que no basta con que estas hayan adoptado libremente un acuerdo, sino que el mismo deberá ser ratificado o aprobado posteriormente por un directorio cuya designación depende, en muchos casos, de las autoridades políticas del Gobierno.
– El demandante también expone que la Primera Disposición Complementaria Transitoria del decreto cuestionado es inconstitucional por afectar el principio de buena fe en la negociación colectiva, toda vez que mediante ella se autoriza a las entidades públicas y al MEF a revisar los convenios colectivos o laudos arbitrales que ya han quedado firmes, permitiendo que estos puedan ser inaplicados total o parcialmente.
– En otro extremo de la demanda, el recurrente manifiesta que la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia 014-2020 es inconstitucional en tanto reconoce a Servir y a un órgano del MEF la facultad de interpretar las disposiciones de dicha norma y de su reglamento. En esta línea, sostiene que se estaría permitiendo una injerencia estatal indebida dentro de los procesos y resultados de la negociación, toda vez que la autoridad pública estaría actuando como juez y parte.
– Asimismo, el Colegio de Enfermeros del Perú alega que el artículo 7 del decreto cuestionado es inconstitucional por prever la exclusión de los árbitros del Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas e impedir que estos vuelvan a participar en arbitrajes sobre esta materia en el sector público, para el caso de que no cumplan con lo establecido en el Informe Económico Financiero del MEF.
– El demandante también cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 7 del decreto impugnado por cuanto indica que esta norma impide recurrir al arbitraje en el caso de los niveles centralizado y centralizado especial. En efecto, enfatiza que es una decisión arbitraria e irrazonable que solo un grupo de trabajadores, los que trabajan en entidades de nivel descentralizado, cuenten con esta vía, a diferencia de los demás trabajadores, quienes tienen limitada ilegalmente la posibilidad de recurrir a dicho mecanismo de solución pacífica de controversias, lo que resulta más gravoso cuando se constata que en el decreto impugnado no se ha previsto otro mecanismo similar (ni mediación ni conciliación), con lo cual se vulnera el artículo 28 de la Constitución.
– De igual modo, el demandante sostiene que la Segunda Disposición Complementaria Transitoria también transgrede el principio de no injerencia estatal dentro de la negociación colectiva, así como el principio de negociación libre y voluntaria, toda vez que dispone que Servir designe directamente al presidente del tribunal, sin tener que recurrir a un sorteo.
– Por los fundamentos anteriormente expuestos, el Colegio de Enfermeros del Perú solicita que este Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia 014-2020, por razones de forma y de fondo.
[Continúa…]
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