[Sunafil] Precedente vinculante: fijan supuestos de improcedencia del recurso de revisión [Resolución de Sala Plena 003-2022-Sunafil/TFL]

Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los
siguientes supuestos:

i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones;

ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o

iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.

Sumilla: Se declara IMPROCEDENTE el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCTORA REY ARTURO E.I.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la presente resolución, referidos a la interposición del recurso de revisión que no se sustentan en la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral.

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL SALA PLENA

Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 318-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE: CONSTRUCTORA REY ARTURO E.I.R.L.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA: RELACIONES LABORALES
LABOR INSPECTIVA

Lima, 25 de julio de 2022

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCTORA REY ARTURO E.I.R.L., (en adelante, la impugnante) en contra de la Resolución de Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de diciembre de 2021, (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador; y,

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 602-2021-SUNAFIL/ IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1]. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 339 -2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 09 de julio de 2021 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por sustituir a los trabajadores en el registro de sus horas de ingreso y salida, y por emplear a adolescentes en una actividad prohibida por su naturaleza, y; una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 326-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 03 de agosto de 2021, notificado a la impugnante, el 05 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 359-2021-SUNAFIL/IRECAJ/SIAI, de fecha 26 de agosto de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.

Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 459-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 04 de octubre de 2021, notificada el 07 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 37,029.67[2], por haber incurrido en las siguientes infracciones:

– Una infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no haber acreditado dentro del plazo el pago de la bonificación por movilidad, del régimen laboral especial de construcción civil a favor del trabajador Villanueva Lopez Luis Gilberto, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 145.20.

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber sustituido a los trabajadores en el registro de sus horas de ingreso y salida del registro de control de asistencia., tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 2,292.00.

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber empleado a los adolescentes de iniciales C.E.J.A. (16 años) y O.H.M.J (16 años), en una actividad prohibida por su naturaleza, tipificada en el numeral 25.7 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 220,000.00.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento notificada el 01 de julio de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,100.00.

1.4 Con fecha 26 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 459-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:

i. Es totalmente falso que los menores de edad estaban realizando actividades de alto riesgo, puesto que, no se considera la Carta N° 0016-2021-C.R.A.EIRL/G.G., las declaraciones juradas y las autorizaciones respectivas, además, del último documento anexado en nuestro descargo frente al Informe Final de Instrucción N° 359-2021-SUNAFIL/
IRE-CAJ/SIAI, el cual consiste en una declaración jurada realizada por los adolescentes, ante el Juez de Paz de Namora, donde se establece que ninguno de los 2 adolescentes laboraron como peones de construcción, es decir no se encontraban realizando actividades de alto riesgo (Construcción Civil); sin embargo, en la Resolución materia de impugnación no se hace referencia. En ese sentido, se ha vulnerado el debido procedimiento.

ii. Se ha establecido como norma vulnerada el artículo 58 del Código de los Niños y Adolescentes y el artículo 1 del Decreto Supremo N° 003-2010-MINDES; cuando lo correcto debió ser los artículos 50, 52, 54 y 56 del Código de los Niños y Adolescentes, vulnerándose el debido procedimiento, sustentada en una deficiente motivación al momento de sustentar la norma vulnerada. En ese sentido el acta de infracción N° 339-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, el documento de Imputación de Cargos N° 326-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, el documento de Informe Final de Instrucción N° 359-2021-SUNAFIL- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, y la Resolución de Sub Intendencia N° 459-2021-SUNAFIL/IREC-CAJ/SIRE, no satisfacen un estándar de idoneidad respecto de la norma vulnerada y que dio paso al procedimiento sancionador materia de análisis, revelándose una motivación insuficiente sobre los hechos detallados en el acta, y la norma vulnerada.

iii. Debemos citar la Resolución N°216-2021-SUNAFIL/TFL Primera Sala, del Tribunal de Fiscalización Laboral, que establece en el numeral 6.23, lo siguiente: “Fundamento 4 de la sentencia recaída en el expediente N° 04123-2011-PA/TCLIMA, debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”. Asimismo, “La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.

Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto, y que no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 03 de diciembre de 2021[3], la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la resolución de primera instancia, por considerar los siguientes puntos:

i. En cuanto a la documentación presentada por la inspeccionada (Declaración Jurada de los menores de edad ante el Juez de Paz), para el presente caso, es irrelevante debido a que la conducta infractora que se le imputa a la apelante contraviene lo dispuesto en el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 003-2010-MINDES.

ii. Debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 29 de octubre de 2021, el Tribunal de Fiscalización Laboral emitió los precedentes administrativos de observancia obligatoria, siendo pertinente para el presente caso el literal “a”, de la mencionada resolución.

iii. En el presente procedimiento, la materia en controversia no versa sobre aspectos meramente formales, en el sentido que los menores de edad según lo declarado por la propia inspeccionada en las altas del Т-Registro se desempeñaban como “peones”, cuya categoría de trabajadores se encuentra enmarcada en el Régimen laboral de Construcción Civil (oficial, Operario y “Peón”), determinándose que los menores de edad realizaban trabajo peligroso y prohibido, de conformidad con lo establecido en el artículo 58 de la Ley N° 27337, Código de los Niños y Adolescentes, concordante con lo dispuesto en el numeral A2 del Anexo denominado “Relación de Trabajos Peligrosos y Actividades Peligrosas o Nocivas para la Salud integral y la Moral de las y los adolescentes”, aprobado por Decreto
Supremo N° 003-2010-MIMDES.

iv. No podría señalarse que el Informe Final de Instrucción y la resolución venida en grado, no se encuentran debidamente motivados o que se encuentran viciados de nulidad, puesto que, se encuentran motivados conforme a ley y se concluye que la inspeccionada ha incurrido en la conducta infractora de ocupar a los menores de iniciales C.E.J.A. y O.H.M.J (16 años) en un trabajo prohibido por las normas de la materia.

v. La resolución venida en grado de apelación, tampoco ha vulnerado el principio de legalidad ni el principio del debido procedimiento administrativo u otro alegado por la inspeccionada, toda vez que, el acta de infracción cumple con el contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT, concordante con el artículo 54 del RLGIT; por otro lado, se advierte que la autoridad de primera instancia ha emitido su pronunciamiento tomando en cuenta los hechos constatados en la etapa inspectiva, y los medios probatorios y/o argumentos presentados por la inspeccionada en el presente procedimiento sancionador.

1.6 Con fecha 28 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.

1.7 La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 784-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 30 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el
artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[8] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias[9].

3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCTORA REY ARTURO E.I.R.L.

4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCTORA REY ARTURO E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 37,029.67 por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.7 y 25.19 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 07 de diciembre de 2021.

4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante ha sido presentado dentro del plazo legal, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCTORA REY ARTURO E.I.R.L.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 28 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando principalmente, los siguientes argumentos:

i. Se evidencia que se ha emitido una orden de inspección para realizar un OPERATIVO DE FORMALIZACIÓN Y OTROS. Y, posteriormente, se emite la Orden Concreta de Inspección N° 0602-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 07 de junio del 2021, teniendo como asunto de actuaciones inspectivas: VERIFICACIÓN DE LAS NORMAS SOCIOLABORALES

ii. Por lo tanto, el inspector comisionado, a la recepción de la nueva orden de inspección, contaba con elementos suficientes a fin de poder solicitar la ampliación oportuna de dicha orden; sin embargo, no notificó a la inspeccionada, con la ampliación de materias solicitada.

iii. En ese sentido, se evidencia que mediante requerimiento de información de fecha 07 de junio de 2021, contravino lo previsto en la Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, de fecha 03 de febrero de 2020, que aprueba la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, en el numeral 7.7.3 que establece: “En aplicación del principio de razonabilidad, así como de los criterios de necesidad, congruencia y verdad material, la documentación que se requiera al sujeto inspeccionado debe estar vinculada con la verificación de las materias objeto de la orden de inspección; salvo en la ejecución de las actuaciones inspectivas de oficio por vulneraciones al ordenamiento sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo no previstas en la orden de inspección original, supuesto en el cual, el inspector puede solicitar información referida a estos nuevos hechos”, concordante con el numeral 7.7,4 establece que: “Sin tratarse de una lista cerrada y dependiendo de las materias a inspeccionar, el inspector comisionado puede requerir la siguiente información (…)”. Cabe señalar, que la observación se establece en mérito a que el inspector comisionado contaba desde el inicio de las actuaciones, con elementos suficientes para la determinación de la ampliación de las materias a inspeccionar.

[Continúa…]

Descargue la resolución aquí