Sumario: 1. Introducción, 2. Las reformas constitucionales, 3. Funciones de la Comisión de Constitución y Reglamento, 4. La práctica parlamentaria, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Los artículos 93, 99, 117, 161 y 201 de la Constitución han sido modificados en el Pleno del Congreso de la República el 5 de julio del presente. Esto ha generado una discusión en el país sobre el procedimiento correcto que debe seguir una reforma constitucional para su aprobación en la máxima instancia del parlamento.
Al respecto, es necesario analizar los diferentes aspectos que implica una reforma constitucional en especial desde la práctica parlamentaria con la finalidad de responder la siguiente interrogante: ¿se puede aprobar en el Pleno del Congreso un texto sustitutorio que no se debatió en la Comisión de Constitución y Reglamento?
Para responder a la interrogante planteada, es necesario describir que implica una reforma constitucional, como está regulada en nuestra carta magna, así como que función cumple la Comisión de Constitución y Reglamento, asimismo la implicancia de la práctica parlamentaria en las reformas constitucionales.
2. Las reformas constitucionales
En la constitución de 1979, la reforma constitucional se encontraba regulada en el artículo 306, que señalaba lo siguiente:
Toda reforma constitucional debe ser aprobada en una primera legislatura ordinaria y ratificada en otra primera legislatura ordinaria consecutiva.
El proyecto correspondiente no es susceptible de observación por el Poder Ejecutivo.
La aprobación y la ratificación requieren la mayoría de los votos del número legal de miembros de cada una de las Cámaras.
La iniciativa corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los Senadores y Diputados; a la Corte Suprema, por acuerdo de Sala Plena, en materia Judicial; y a cincuenta mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones.
Podemos apreciar un solo procedimiento para la reforma constitucional, el cual debía ser aprobada en una primera legislatura ordinaria y ratificada en otra primera legislatura ordinaria consecutiva, no contemplaba el referéndum, como sí lo hace la Constitución de 1993.
Ahora bien, el artículo 206 de la Constitución Política de la Republica señala:
Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum.
Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el presidente de la República.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral.
Se puede apreciar que la reforma constitucional, tiene tres procedimientos a seguir: La primera, cuando un proyecto de modificación puede ser aprobado por el Congreso por mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificada mediante referéndum.
La segunda, cuando se realiza la aprobación en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios del número legal en ambos casos, con lo que se obvia el referéndum.
La tercera, cuando se dispone expresa e inequívocamente que el referéndum “puede omitirse” y no señala que “debe omitirse”, se genera un procedimiento adicional, donde el Congreso pueda someter a referéndum un proyecto de reforma, aunque haya sido aprobado en dos legislaturas ordinarias sucesivas.
Por otro lado, el artículo 206 no hace una distinción de los diversos tipos de reforma, por lo que incluye la reforma parcial y la reforma total de la constitución.
3. Funciones de la Comisión de Constitución y Reglamento
La Comisión de Constitución y Reglamento es una comisión ordinaria según el artículo 34 del Reglamento del Congreso de la República señala:
Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administración Pública. Asimismo, les compete el estudio y dictamen de los proyectos de ley y la absolución de consultas, en los asuntos que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia. (…)
Como se puede apreciar, la comisión tiene como competencia el estudio y dictamen de los proyectos de ley, así como la absolución de consultas en temas de su especialidad.
La norma citada señala que las comisiones ordinarias son grupo de trabajo especializado, donde los protagonistas son los parlamentarios en el estudio y dictamen de proyectos de ley por competencia legislativa, de acuerdo a su especialidad, en este caso las reformas constitucionales le corresponden a la Comisión de Constitución y Reglamento.
En ese sentido, uno de los temas pendiente del Congreso disuelto, que trasladó al actual Congreso complementario es la eliminación de la inmunidad parlamentaria, veamos cual fue la ruta de este proyecto de reforma constitucional en el parlamento.
De la consulta de proyectos de ley[1] del Congreso de la República, se puede apreciar que para este Congreso complementario todo empezó con la presentación del Proyecto de Ley 4855/2020-CR con fecha 17 de marzo de 2020 por el Rennan Espinoza Rosales del grupo parlamentario Somos Perú.
Luego, los diferentes grupos parlamentarios presentaron los proyectos de ley 4860, 4882, 4939, 5066, 5155, 5243, 5254, 5310, 5319, 5330, 5348, 5476, 5477 y 5566/2020-CR, por el que se propone la eliminación de la inmunidad parlamentaria, con lo que empezaron las exposiciones en la Comisión de Constitución y Reglamento.
El primer texto sustitutorio de la Comisión de Constitución y Reglamento, que presentó se expuso el 16 de junio del presente, de conformidad con el literal b del Artículo 70 del Reglamento del Congreso de la República.
Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria de los congresistas por actos delictivos cometidos antes de su elección, y establece el silencio parlamentario positivo
Artículo único: Modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú Modificase el artículo 93 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente texto:
Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por:
1) Delito flagrante, caso en el cual el juez actúa de acuerdo a sus atribuciones.
2) Sentencia condenatoria emitida por juez competente, por delitos cometidos con anterioridad a su elección.
En ambos casos, la decisión jurisdiccional debe ser comunicada al Congreso de la República.
La inmunidad de proceso y de arresto no alcanzan a delitos cometidos o por los que se les hubiera investigado o procesado con fecha anterior a su elección.
El Congreso tiene 30 días hábiles para resolver el pedido de levantamiento de inmunidad parlamentaria de proceso y 10 días hábiles, para el de arresto.
De no resolverse en los plazos previstos, se entenderá que el pedido ha sido autorizado.
Como podemos ver del texto sustitutorio, entre los aspectos presentados se encontraba el silencio parlamentario positivo en los casos que el Congreso levantara la inmunidad parlamentaria en el plazo concedido, pero es un texto distinto a lo debatido en la comisión no contemplaba los artículos 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política del Perú aprobada en primera votación el 05 de julio del presente.
Ahora, veamos el segundo texto sustitutorio que el presidente de la comisión afirmó durante su exposición que es un dictamen consensuado, prolijo producto del debate amplio en la comisión, ante el Pleno del Congreso del 03 de julio del presente, siendo el siguiente texto:
Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria
Artículo único: Modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú Modificase el artículo 93 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente texto:
Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas pro delito comunes cometidos durante su mandato son de competencia exclusiva del Corte Suprema de Justicia.
Luego de un largo debate, a horas 05:52 del 4 de julio del presente el Pleno del Congreso aprueba, por 82 votos, la reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria, quedando pendiente la ratificación mediante referéndum, en cumplimiento al artículo 206 de la Constitución, el siguiente texto sustitutorio:
Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria
Artículo único: Modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú Modificase el artículo 93 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente texto:
Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten ni por las acciones legislativas, de representación, de fiscalización, de control político u otras inherentes a la labor parlamentaria; que realice en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas por delitos comunes cometidos durante su mandato parlamentario son de competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia
Mediante oficios 019-2020-2021/GCS-CR, 044-2020-2021/GP-APP-CR y 025-2020-2021/RSER-CR, el congresista Costa Santolaya, Grupo parlamentario Alianza para el Progreso y el Grupo parlamentario Somos Perú respectivamente solicitaron reconsideración de la votación sobre la inmunidad parlamentaria.
En atención a ello, se convoca al pleno del 05 julio del presente, en el cual se debatió ampliamente la eliminación de la inmunidad parlamentaria. Luego del rol de oradores el presidente de la comisión Omar Chehade incorpora al dictamen los artículos 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política del Perú, pese que había 2 dictámenes en minoría.
Finalmente el tercer texto sustitutorio, se apruebe con 110 votos la reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria y reduce otras prerrogativas alcanza al presidente de la república, ministros de estado y otras altas autoridades. Siendo el siguiente texto sustitutorio:
Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria y reduce otras prerrogativas
Artículo único. – Modificación de los artículos 93, 99, 117 161 y 201 de la Constitución Política del Perú
Modificanse los artículos 93, 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente texto:
Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten ni por las acciones legislativas, de representación, de fiscalización, de control político u otras inherentes a la labor parlamentaria; que realicen en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas por delitos comunes cometidos durante su mandato parlamentario son de competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 99°.- Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los Congresistas de la República; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros de la Junta Nacional de Justicia; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.
Los Ministros de Estado no cuentan con antejuicio político ni ningún tipo de inmunidad durante el ejercicio del cargo.
Artículo 117°. – El presidente de la República puede ser acusado, durante su período, por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134° de la Constitución y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.
También podrá ser acusado por delitos contra la administración pública, cometidos durante su mandato o con anterioridad.
Artículo 161°. La Defensoría del Pueblo es autónoma. Los órganos públicos están obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo cuando ésta lo requiere.
Su estructura, en el ámbito nacional, se establece por ley orgánica.
El Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto de los dos tercios de su número legal.
Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta y cinco años de edad y ser abogado.
El cargo dura cinco años y no está sujeto a mandato imperativo. Tiene las mismas incompatibilidades que los vocales supremos.
Artículo 201°. El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años.
Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos requisitos que para ser juez de la Corte Suprema. A los miembros del Tribunal Constitucional les alcanzan las mismas incompatibilidades que los congresistas. No hay reelección inmediata.
Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación.
Finalmente, se aprobó la reforma constitucional de la inmunidad parlamentaria, lo cuestionado por los diversos especialistas en la materia y la opinión pública es que el parlamento incluyó cuatro artículos adicionales de la Constitución en el Pleno del Congreso que no se ha habría debatido en la Comisión de Constitución y Reglamento como podemos apreciar del primer texto sustitutorio difiere totalmente con el tercer texto sustitutorio, ya que no solo se ha modificado el artículo 93, sino que también los artículos 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política de la República.
4. La práctica parlamentaria
Teniendo en cuenta, las actuaciones de los congresistas no solos están en el Reglamento del Congreso de la República que tiene rango de Ley, sino que existe ciertas actuaciones que se realizan por practica parlamentaria.
Por ejemplo, en las comisiones del Congreso cuando se sustenta un predictamen de un proyecto de ley en el debate, un parlamentario puede presentar en forma verbal o escrito un texto sustitutorio alternativo o complementario, lo que puede ser aceptado o rechazado por el presidente de la comisión e incorporado al dictamen[2].
Durante el debate del pleno, de la misma forma pueden presentar verbal o por escrito propuestas de modificación, supresión o adición al texto sustitutorio del dictamen que se está debatiendo. Los dictámenes en minoría, que representa la posición particular de un congresista o un número reducido de congresistas[3].
Los que ha ocurrido en el 5 de julio del presente es que el presidente de la comisión incorporó al dictamen que estaba sustentando los artículos de los dos dictámenes de minoría, omitiendo lo establecido en el artículo 55[4] del Reglamento del Congreso.
Finalmente, se puede apreciar que por “practica parlamentaria” pueden omitir el procedimiento establecido en el Reglamento del Congreso, hecho que ha sido cuestionado por los especialistas en la materia y la opinión pública.
5. Conclusiones
El artículo 206 de la Constitución tiene tres procedimientos, el 3 de julio del presente configuró el primer supuesto al aprobarse con 82 votos la eliminación de la inmunidad parlamentaria, por lo que correspondía someterlo a referéndum.
Por otro lado, el 5 de julo del presente configuró el segundo supuesto al aprobarse con 110 votos la eliminación de la inmunidad parlamentaria y reducción otras prerrogativas, por lo que, corresponde la aprobación en segunda legislatura.
Por practica parlamentaria, en el debate del pleno se puede modificar, suprimir o adicionar al texto sustitutorio del dictamen, en este caso incorporó los artículos 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política de la República al dictamen original, pese a que el artículo 55 del Reglamento del Congreso, señala que debatido el dictamen en mayoría, si esta es rechazada, se debatirá el de minoría.
[1] Congreso de la Republica Proyectos presentados y relación general. Disponible aquí. [Consultado 14 de julio de 2020].
[2] Centros de Capacitación y Estudios Parlamentarios. Cuadernos parlamentarios, 2012, p. 15.
[3] Idem.
[4] Artículo 55. En el debate de los asuntos contenidos en la agenda de las sesiones se observan las siguientes reglas:
(…)
Primero se debatirá el dictamen en mayoría; si es aprobado se archivará el de minoría. Si es rechazado el de mayoría, se debatirá el de minoría. (…)
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