¿Cuáles son los límites del derecho a la participación política según la CADH? Un análisis a partir de la reforma constitucional

El autor es abogado por la Universidad Católica de Santa María. Magister en derecho con mención en política jurisdiccional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional.

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Sumario: 1. Introducción, 2. La CADH como parámetro, 3. El desarrollo convencional del derecho a la participación política, 4. La violación del derecho a la participación política en la jurisprudencia interamericana, 5. Reflexiones finales.


1. Introducción

La reducción del ámbito de tutela del derecho a ser elegido ha sido una constante en la agenda política nacional en los últimos diez años. Esto debido, entre otros factores, a su popularidad como medida orientada a evitar la incorporación a la política de personas vinculadas con la corrupción o el delito.

En ese sentido, este trabajo explicará cuál ha sido el desarrollo jurisprudencial del derecho a la participación política en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (SIDH).

Esto a raíz del texto aprobado en primera votación, el 05 de julio del presente por el Congreso de la República que añade los artículo 34-A y 39-A a la Constitución, incorporando como impedimento para postular a cualquier cargo de elección popular, el haber sido condenado en primera instancia por la comisión de cualquier delito doloso.

Dicho impedimento se hace extensivo para el ejercicio de la función pública en cargos de confianza.

2. La CADH como parámetro

A nivel internacional existen diversos sistemas regionales de promoción y protección de derechos humanos, los cuales tiene por finalidad investigar y juzgar violaciones a derechos humanos por parte de los Estados miembros. Estos libre y voluntariamente y al amparo del principio pacta sunt servanda se adscribieron libremente a diversos instrumentos internacionales de protección de derechos humanos.

En ese sentido, el Estado peruano ha suscrito y ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), encontrándose bajo la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) desde 1981, fecha en la cual reconoció su competencia contenciosa conforme al art. 45 del referido instrumento.

De otro lado, el art. 23 de la CADH, reconoce y protege el derecho humano a la participación política, el cual ha sido desarrollado en profundidad por la jurisprudencia de la Corte IDH.

Este se entiende como aquel derecho a participar en los asuntos públicos, no solo a través del sufragio, sino también mediante el acceso y ejercicio a cargos públicos en la administración estatal.

En esa línea, la Constitución reconoce el derecho al sufragio (en su modalidad activa y pasiva) así como el derecho al acceso a la función pública en los artículos 31 y 39, respectivamente.

El Estado peruano al suscribir y ratificar la CADH ha asumido el compromiso internacional de adecuar su normativa interna en todos sus niveles a los estándares mínimos garantizados por el referido instrumento.

Por ende, este no pude truncar, obstruir o imposibilitar el ejercicio de los mismos sin contravenir la CADH, dispositivo normativo que forma parte del ordenamiento jurídico nacional conforme se colige del art. 55 de la Constitución en correlato con la cuarta disposición final y transitoria de la misma, tal y como ha sido entendido por el Tribunal Constitucional en senda jurisprudencia.

3. El desarrollo convencional del derecho a la participación política

El art. 23.2, de la CADH conviene que el ejercicio de los derechos políticos puede ser restringido: “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

En consecuencia, el derecho fundamental al sufrago pasivo puede ser restringido válidamente cuando exista previamente una condena devenida de un proceso penal llevado a cabo con las garantías mínimas del debido proceso, es decir las consagradas en el artículo 8 y 25 de la CADH, las cuales de manera enunciativa, son:

a. El derecho a ser oído por un tribunal competente, independiente e imparcial en un plazo razonable (art. 8.1 CADH);
b. El derecho a la presunción de inocencia mientras no se establezca legalmente la culpabilidad (art. 8.2 CADH);
c. El derecho a contar con un intérprete (art. 8.2.a CADH);
d. El derecho a que se le comunique la acusación (art. 8.2.b CADH);
e. El derecho a la concesión de medios y tiempo para la preparación de la defensa (art. 8.2.c CADH);
f. El derecho a contar con defensa técnica (arts. 8.2. d y e CADH);
g. El derecho a conocer la prueba y la identidad de los testigos (art 8.2.f CADH);
h. El derecho a presentar pruebas para esclarecer los hechos (art. 8.2.f CADH);
i. El derecho a recurrir el fallo ante un tribunal o un juez superior (arts. 8.2.h y 25 CADH);
j. El derecho a la asistencia consular;
k. El principio de coherencia o de correlación entre acusación y sentencia;
l. El derecho a una evaluación sobre la salud mental en los casos de pena de muerte;
m. La tutela reforzadas en procesos vinculados con pena de muerte;
n. El derecho a no declarar contra sí mismo y prohibición de coacción en la confesión (arts. 8.2.g y 8.3 CADH);
o. El derecho a no ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos (art. 8.4 CADH);
p La calidad de público y oralidad del juicio (art. 8.5 CADH);
q. El principio de legalidad y no retroactividad (art. 9 CADH).

El mandato de tutela reforzada del derecho a elegir y ser elegido se basa en la concreción de las «dimensiones individual y social de la participación política» así como en su condición de: «elementos esenciales para la existencia de la democracia».[1]

4. La violación del derecho a la participación política en la jurisprudencia interamericana

La violación del parámetro convencional de tutela del derecho a la participación política conlleva a la violación directa de la CADH como ha sido señalado por la Corte IDH en la sentencia recaída en el caso López Mendoza vs. Venezuela[2], mediante la cual se declaró responsable al Estado venezolano por la violación del derecho de participación política del señor López, al establecer límites a su derecho de ser elegido que no dimanaron de un proceso penal llevado con las garantías mínimas del debido proceso.

Sobre el particular, recientemente la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia[3] recogiendo la línea jurisprudencial de la Corte IDH, ha recalcado que el derecho al sufragio pasivo solo puede ser restringido mediante sentencia condenatoria emitida en un proceso penal, el mismo que debe respetar las garantías judiciales mínimas esenciales consagradas en el artículo 8 y 25 de la CIDH, como el derecho al recurso, parámetro que es violado por la formula legislativa aprobada por el Congreso de la Republica.

De otro lado, la presunción de inocencia se halla también recogida como una de las garantías judiciales incorporada en el art. 8 de la CADH, la cual declara que: «Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad», contenido que se condice con el los dispuesto en el art. 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Al respecto, el Tribunal Constitucional peruano ha manifestado en el caso del señor Castillo Chirinos, que:

37. […] una persona [no] podría ser despojada del cargo asumido por decisión de la voluntad popular, por la existencia de una supuesta responsabilidad penal, sin que ésta haya sido determinada judicialmente mediante una sentencia definitiva, es decir, sin que su derecho fundamental a la presunción de inocencia haya sido plenamente enervada, lo que desde luego no sólo daría lugar a la vulneración del artículo 2° 24 e) de la Constitución, en cuanto prevé que toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad, sino también de los derechos fundamentales a participar en la vida política de la nación (artículo 2 17) y a ser elegido representante (artículo 31)[4].

Cabe señalar que el caso del señor Castillo Chirinos actualmente se halla bajo conocimiento del SIDH, petición que el 16 de septiembre de 2018, fue admitida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a través del Informe N° 101/18 (Petición 476-07).

Esto por la supuesta violación del derecho a la participación política del señor Castillo Chirinos por parte del Estado peruano[5], quien no garantizó el derecho de participación política del señor Castillo en su condición de alcalde de Chiclayo quien fue vacado por el Consejo Municipal en mérito a una sentencia penal que no gozaba de firmeza, vulnerando el derecho al recurso.

5. Reflexiones finales

Además de lo señalado, se debe tener en cuenta que habiéndose establecido a nivel constitucional y legal determinado nivel de tutela al derecho de participación política, mal haría el Estado peruano en retrotraer dicho amparo.

Esto vulneraría el principio de progresividad y no regresividad, en materia de derechos humanos, más aún cuando el motivo por el cual se pretende hacer dicha reforma es la protección del propio Estado, en desmedro del rol garantista y la finalidad de los derechos humanos.

Ello sin tener en cuenta que precisamente el Estado como institución sociojurídica nace para proteger al ser humano y su dignidad de las arbitrariedades y las injusticias como establece el artículo 1 de la Constitución, siendo el ser humano fin supremo de la sociedad y el Estado, por lo que un trato que priorice intereses estatales, o instrumentalice al ser humano es contrario a tal fin.

No obstante, consideramos que dichos parámetros convencionales sí son compatibles con determinadas restricciones como las vinculadas a la inhabilitación del derecho a ser elegido cuando medie una condena previa en segunda instancia o por la comisión de determinados delitos como los denominados delitos pluriofensivos que lesionan múltiples bienes jurídicos de gran valía y que debido a su magnitud o lesividad no solo atentan contra el Estado, sino ponen en peligro la subsistencia del régimen democrático y de la sociedad en sí misma, delitos como el terrorismo, tráfico ilícito de drogas, crimen organizado, corrupción de funcionarios o los cometidos contra humanidad entre otros.

En ese sentido, consideramos equivocada la postura del parlamento respecto a la fórmula aprobada por el Congreso al apartarse del parámetro de tutela convencional y constitucional establecido previamente respecto al derecho de participación política, pues se pretende establecer un impedimento de carácter general para el ejercicio del derecho a la participación política (es decir, la comisión de cualquier delito doloso).

Esto sin considerar previamente la lesividad o trascendencia penal del hecho o el bien jurídico vulnerado, lo cual atenta contra el principio de proscripción de la arbitrariedad contenido en la Constitución por la falta de razonabilidad y proporcionalidad en la restricción de derechos fundamentales.

Asimismo, disentimos de los argumentos contenidos en el dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, quien en base a criterios meramente numéricos como el ámbito reducido de personas posiblemente afectas por la medida, las posibilidades de confirmación de la sentencia de primera instancia, o la excesiva duración de los procesos penales[6], pretenden trasladar al ciudadano la responsabilidad de la ineficiencia del Estado para garantizar a los ciudadanos el acceso a la justicia en un plazo razonable.

Por último, cabe mencionar que las consecuencias del voluntarismo político del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo podría traer nuevos elementos sobre el debate de los límites del legislador constituyente respecto a los parámetros convencionales derivados de la CADH, aunque sospecho que la respuesta se halla en la Convención de Viena y en los casos de Fontevecchia y D’Amico vs. Argentina, y Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, pero esa reflexión es materia de otro debate.

 


[1] Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127. Párrafo 197.
[2] Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C No. 233.
[3] CIDH, Informe N 130/17, Caso 13.044. Fondo. Gustavo Francisco Petro Urrego. Colombia. 25 de octubre de 2017. Disponible aquí.
[4] Cfr. STC N 2730-2006-PA/TC, fj 37 [fundamento jurídico 37]. Disponible aquí.
[5] CIDH, Informe No. 101/18. Petición 476-07. Admisibilidad. Arturo Castillo Chirinos. Perú. 16 de septiembre de 2018. Disponible aquí.
[6] Congreso de la República, Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento recaído en los proyectos de ley 1565/2016-CR, 2287/2017-CR, 2357/2017-CR, 2403/2017-CR, 2772/2017-CR, 4015/2018-CR, 4512/2020, 4853/202-CR, 5011/2020-CR y 5496/2020-CR, p. 30.


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