Fundamento destacado: 6.28. De los medios de prueba aportados al proceso, tenemos que el administrado ha dispuesto la entrega de una serie de beneficios económicos a favor del trabajador trasladado a otro ámbito geográfico, sin que la inspección de trabajo ni el órgano sancionador hayan valorado suficientemente elementos probatorios indispensables para poder entender correctamente como desvirtuado al Principio de Presunción de Licitud del administrado, en este caso en concreto. Al respecto, nótese que hay una disposición empresarial que puede analizarse con relación a su proporción con los medios y fines admitidos dentro del poder de dirección. De esta forma, resulta necesario que la inspección del trabajo determine si es un ejercicio lícito o no del ius variandi o si el comportamiento analizado en este caso —el traslado del centro habitual de labores acompañado de una política destinada a amortizar los posibles perjuicios que esta pudiera causar al trabajador desplazado— es un comportamiento subsumible en el ius variandi lícito o si no es tal caso. Resulta preocupante para esta instancia de revisión comprobar que ni la inspección ni la autoridad sancionadora han evaluado o desarrollado motivación dirigida a cuestionar o que nieguen, por ejemplo, la entrega y goce a favor del trabajador de ciertas compensaciones a favor de trabajadores desplazados; o que aun habiendo sido otorgados tales contraprestaciones, ellas hayan resultado inadecuadas en su cuantía (para amilanar o afrontar las nuevas condiciones de trabajo a los que ha sido sometido) o si simplemente no eran idóneas para compensar el efecto generado por la medida empleada.
6.29. Siguiendo la línea resolutiva de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral —consúltense las Resoluciones Nros. 643, 1042, 1086-2022-SUNAFIL/TFLPrimera Sala, así como las Resoluciones Nros. 789, 872, 943, 1054, 1058-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y las Resoluciones Nros. 052, 130-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras— y en virtud del principio de verdad material,14 es preciso afirmar que sobre la Administración recae la carga probatoria de verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones (esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado). Para estos fines, la autoridad fiscalizadora debe adoptar todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, con la participación indispensable del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley.
6.30. Por tanto, no todo cambio en las condiciones de trabajo implica prima facie un comportamiento hostil del empleador susceptible de responsabilidad administrativa. Por ello, para calificar un ejercicio del ius variandi como un acto hostil, es necesario, que la inspección de trabajo y el órgano administrativo a cargo del procedimiento sancionador realicen una adecuada motivación que desvirtúe el Principio de Presunción de Licitud del sujeto inspeccionado.
6.39. Por tanto, las denuncias requieren de una investigación y corroboración mínima, que considere las pruebas directas o indirectas disponibles, contraprueba y una investigación jurídica de parte del inspector de trabajo que, cuando sea satisfactoria, derrote la presunción de licitud y permita subsumir los hechos investigados en una norma sancionadora.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por TECNOLOGICA DE ALIMENTOS S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia Nº 533-2022-SUNAFIL/ IRE-SISA-AQP, de fecha 25 de agosto de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 584-2021-SUNAFIL/IRE-AQP. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.28, 6.29, 6.30 y 6.39 de la presente resolución, referidos a la carga de la prueba de la administración en la calificación de actos de hostilidad laboral.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN SALA PLENA Nº 017-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 584-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE : TECNOLOGICA DE ALIMENTOS S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 343-2022-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIAS : LABOR INSPECTIVA
RELACIONES LABORALES
Lima, 09 de julio de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por TECNOLOGICA DE ALIMENTOS S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 343-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 24 de noviembre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 2130-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 777-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva sobre supuestos actos de hostilidad laboral.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos Nº 163-2022-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 23 de marzo de 2022, notificada el 25 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 245-2022-SUNAFIL/IREAQP/SIAI, de fecha 08 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 533-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 25 de agosto de 2022, notificada el 31 de agosto de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por realizar actos de hostilidad, traducido en el traslado injustificado de un trabajador de su lugar habitual de trabajo y, por actos de hostilidad traducidos en la renuncia efectuada por tres trabajadores, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de julio de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4 Con fecha 19 de setiembre de 2022 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 533-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:
i. Que, se afecta el principio de legalidad pues, el traslado del trabajador a otra planta pesquera fue una medida que se encuentra enmarcada dentro de los criterios de razonabilidad y funcionalidad, siendo sometida a evaluación de los propios trabajadores involucrados, quienes tuvieron la opción de optar libre y voluntariamente acogerse a un plan de retiro.
ii. Refiere que, no se aplicó adecuadamente el artículo 9 de la LPCL.
iii. Añade que la decisión de sus trabajadores ha sido libre, sin coacción ni presión, por lo que no se probado la existencia de vicio de voluntad que invalide y/o nulifique la decisión del personal de elegir su traslado.
iv. A quienes se trasladan se garantizó la entrega del bono por traslado definitivo, licencia de goce de haber de naturaleza no compensable desde el 15 al 25 de julio de 2021, incorporándose todos sus trabajadores el 26 de julio. Así como la asunción de los gastos de alojamiento y alimentación desde el 15 al 30 de julio de 2021, y que fue ampliado a favor de los trabajadores que así lo solicitaron.
v. Solicita la nulidad, pues la sanción solo se ha sustentado en el dicho de los denunciantes.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 343-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 24 de noviembre de 20222 , la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Precisa que, la inspección de trabajo se encuentra facultada para determinar casos de actos de hostilidad y solicitar el cese de los mismos, por lo que declara infundada la nulidad deducida.
ii. Sobre el debido proceso y non bis idem, indica que, el traslado injustificado de lugar de trabajo y la renuncia bajo coacción de fecha 14 de julio de 2021, así como el incumplimiento de la medida de requerimiento, se sustentan en la propia calidad de cada infracción, careciendo de sustento fáctico lo alegado por el denunciante.
iii. Asimismo, alega que, ha quedado probado que el 14 de julio de 2021 sin previo aviso a los trabajadores ni a sus organizaciones sindicales se comunicó el traslado del centro de labores ubicado en Arequipa. Siendo que, el lugar de prestación de servicios no puede ser modificado unilateral por el empleador si es que ocasiona perjuicio al trabajador.
iv. Añade que, los cuadros y diagramas de porcentajes son elaboración de la impugnante, sin que presente información oficial por la autoridad administrativa o por el Ministerio de Producción.
v. Sobre la coacción, indica que las cartas tienen el mismo tenor y formato, presentadas todas el 14 de julio de 2021, misma fecha en que se puso conocimiento de la decisión de traslado, lo cual genera un vicio de voluntad de los trabajadores quienes se vieron obligados a tomar una decisión en el mismo momento en que se le comunicó la medida de traslado.
vi. Se configura la infracción de la medida inspectiva de requerimiento porque no se cumplió con lo ordenado dentro del plazo ordenado.
1.6 Con fecha 20 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 343-2022-SUNAFIL/IRE-AQP.
1.7 La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001744- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 28 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299813 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 299814 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010- 2022-TR6 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8 .
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TECNOLOGICA DE ALIMENTOS S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que TECNOLOGICA DE ALIMENTOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 343-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 soles, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de noviembre 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por TECNOLOGICA DE ALIMENTOS S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 20 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 343-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:
i. Interpretación errónea del artículo 9 del Decreto Supremo Nº 003-97-TR, que recoge el ejercicio del ius variandi del empleador, ya que ha demostrado que existieron motivos razonables y justificados para el traslado de sus trabajadores.
ii. Interpretación errónea del artículo 6, inciso b) de la LPCL, siendo que no existe dispositivo legal alguno que obligue al empleador a comunicar y/o negociar previamente con alguna organización sindical o los representantes de los trabajadores la adopción de una medida de traslado de centro de trabajo.
iii. Interpretación errónea de los numeral 1.1 y 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, sobre el principio de legalidad y presunción de veracidad, respectivamente. Siendo que, luego de brindar la información y alternativa ofrecidas, dejó a su libre decisión la opción que considerasen más conveniente, sin ejercer presión o coacción sobre la misma.
iv. Agrega que, tres trabajadores han interpuesto procesos judiciales sobre la misma materia del presente proceso, por ello, la administración carece de competencia.
v. Señala que el traslado del trabajador afectado obedeció a una necesidad objetiva y derivada de un notorio decrecimiento de la producción en las plantas de procesamiento, es decir, se sustenta en una causa razonable. Además, otorgó una serie de beneficios como el traslado de enseres, bono por traslado definitivo, traslado de centro educativo ascendente a 40% de UIT por cada hijo en edad escolar, por un máximo de 5 hijos.
vi. Por lo que, agrega la inexistencia de vicio de voluntad que invalide y/o nulifique la decisión del personal. Y afirma que se vulnera el principio de non bis in idem. vii. Solicita se declare la nulidad de todo lo actuado, por cuanto para el sustento de la imputación solo se han basado en el dicho de los denunciantes. viii. Solicita informe oral.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
6.1. En principio, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
6.2. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. – Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
6.3. A su vez, el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…)
2. Debido procedimiento. – No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”
6.4. Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos:
“(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
6.5. Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente Nº 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
6.6. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02098-2010-AA señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito “judicial”, sino también en el ámbito administrativo” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”. (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que “si bien el artículo 8º de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).
6.7. Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse si existe una afectación a este derecho previo al análisis de los argumentos del recurso de revisión.
6.8. En ese sentido, el presente procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados, por lo que, no se ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento, debiendo desestimarse los agravios alegados en torno a ello. Finalmente, los demás aspectos del derecho serán analizados en los considerandos posteriores.
[Continúa…]
