Sumario: 1. Introducción; 2. Naturaleza jurídica y titularidad de la recuperación extrajudicial; 3. Presupuestos habilitantes: invasión u ocupación ilegal; 4. Distinción jurídica entre ocupación ilegal y posesión precaria; 5. Requisitos para el requerimiento de auxilio policial según la reforma del Decreto Legislativo 726; 6. Señalar expresamente que los ocupantes o invasores carecen de título material, como requisito de procedibilidad; 7. Facultades de remoción y demolición en la diligencia de recuperación extrajudicial; 8. Rol de la Policía Nacional en la recuperación extrajudicial de predios estatales; 9. Conclusiones.
1. Introducción
La recuperación extrajudicial regulada en los arts. 65 y 66 de la Ley 30230, constituye un mecanismo de autotutela que faculta a las entidades públicas, repeler y recuperar directamente los bienes de su propiedad invadidos u ocupados ilegalmente, sin necesidad de transitar por un proceso judicial prolongado. No obstante, a partir de las modificatorias incorporadas por el Decreto Legislativo 1726, resulta necesario analizar el nuevo régimen jurídico aplicable a esta figura, a fin de garantizar su ejercicio en concordancia con las garantías y normas de orden público que orientan el derecho.
2. Naturaleza jurídica y titularidad de la recuperación extrajudicial
En el año 2014, mediante los arts. 65 y 66 de la Ley 30230, se incorporó al ordenamiento jurídico la figura de recuperación extrajudicial, como mecanismo de autotutela para restituir al dominio público los predios estatales invadidos u ocupados ilegalmente, sin necesidad de acudir a la vía judicial.
Dicha regulación representa una respuesta célere y eficaz frente a las constantes invasiones que afectan el patrimonio estatal y su disponibilidad para la ejecución de proyectos de inversión en beneficio de la sociedad.
La titularidad de la acción, de acuerdo con la norma, recae en el organismo solicitante, quien, a través de su Procuraduría conduce el procedimiento, ejecuta la medida y asume las consecuencias jurídicas resultantes. Cualquier controversia en torno a su aplicación debe ser planteada ante dicha entidad, como órgano con capacidad de decisión en materia de recuperación extrajudicial.
3. Presupuestos habilitantes: invasión u ocupación ilegal
El art. 65 de la Ley 30230 establece dos supuestos que habilitan el ejercicio de la recuperación extrajudicial de predios estatales:
i) Invasiones u
ii) ocupaciones ilegales
La norma no ha previsto la definición conceptual de estas categorías que delimite su ámbito de aplicación. El Predictamen 2017-2018 del Proyecto de Ley 1640/2016-CR, que plantea la modificatoria de la Ley 30230, emitido por la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas del Congreso de la República, propone la siguiente definición:
Invasión, toda forma de toma o turbación de la posesión de los inmuebles de propiedad estatal, fuera del marco de la legalidad, incluyendo los actos descritos como usurpación en el artículo 202 del Código Penal, y
Ocupación ilegal, estado de ocupación del inmueble, sea por personas o mediante la ejecución de instalaciones o edificaciones de cualquier naturaleza o mejoras, sin ostentar derecho de propiedad, posesión legal, derechos, autorizaciones o encargo, otorgados por la autoridad competente o en proceso de otorgamiento.
Comparto parcialmente la aproximación conceptual; sin embargo, considero que la naturaleza excepcional de la recuperación extrajudicial amerita su definición desde una interpretación teleológica de los arts. 65 y 66 de la Ley 30230, así como de las garantías y principios que orientan el derecho. En tal sentido, para efectos de la aplicación de este mecanismo de autotutela, las categorías en análisis deben entenderse en los términos siguientes:
Invasión: Acto de turbación o despojo de la posesión de un predio de propiedad estatal, sin ostentar título material que legitime la ocupación.
Ocupación ilegal: Ocupación del predio de propiedad estatal, por personas o instalaciones temporales informales o edificaciones permanentes, sin ostentar título material. Puede tratarse del propio invasor o un tercero que ingresó con posterioridad, incluso de buena fe, pero sin derecho habilitante.
Desde este enfoque conceptual, todo invasor adquiere la condición de ocupante ilegal una vez consumada la desposesión del predio, en cambio, no todo ocupante ilegal es invasor necesariamente, ya que puede tratarse de terceros que ingresaron con posterioridad o mantienen la ocupación sin haber participado en la invasión.
4. Distinción jurídica entre ocupación ilegal y posesión precaria
Tras la incorporación de la recuperación extrajudicial al sistema jurídico, se han presentado discrepancias interpretativas respecto de estas figuras, que hace necesario delimitarlas en función a su naturaleza y consecuencias jurídicas.
La ocupación ilegal, conforme lo desarrollado supra, es una figura excepcional regulada en los arts. 65 y 66 de la Ley 30230, que se caracteriza por la ausencia de título que legitime la permanencia en un predio de propiedad estatal. Es un estado de ilicitud, que habilita la autotutela extrajudicial para la recuperación del bien.
Por su parte, la posesión precaria es una institución prevista en el artículo 911 del Código Civil, derivada de la ausencia de título o fenecimiento de este. En el último supuesto, el ingreso al inmueble se produjo de manera lícita en virtud de un título, que por el transcurso del tiempo ha perdido vigencia. Faculta la restitución del bien por medio de la vía judicial.
Si bien ambas categorías comparten como elemento común la ausencia de título, difieren en otros aspectos estructurales. En el plano material, la ocupación ilegal no comprende el supuesto de fenecimiento de título, el cual supone un ingreso originariamente lícito al inmueble, incompatible con el requisito de ilicitud que caracteriza a la ocupación ilegal. En el plano procesal, la ocupación ilegal habilita el ejercicio de la autotutela para la restitución del bien, mientras que la posesión la precaria la vía judicial.
Esta distinción es relevante para delimitar el alcance de la recuperación extrajudicial y analizar su aplicación a escenarios de fenecimiento de relaciones contractuales, como: arrendamiento, usufructo, cesión en uso, afectación en uso, donaciones, etc., donde la controversia no subyace en torno a la invasión u ocupación ilícita, sino al vencimiento del título que confirió legítimamente la posesión del bien, supuesto que al formar parte de la posesión precaria, debe ser dilucidada en sede judicial.
5. Requisitos para el requerimiento de auxilio policial según la reforma del DL 1726
El Decreto Legislativo 1726, vigente desde el 12 de febrero de 2026, establece como únicos requisitos para el requerimiento de auxilio policial:
a) Acreditar la propiedad, competencia o administración del organismo estatal sobre el predio objeto de recuperación.
b) Adjuntar el plano perimétrico – ubicación.
c) La partida registral del predio o el certificado negativo de búsqueda catastral que descarte la inscripción a favor de terceros distintos al organismo requirente.
d) Señalar expresamente que los Ocupantes o invasores carecen de título material.
Se emplea el término “únicos” con el objeto de evitar exigencias discrecionales por parte de la autoridad policial y garantizar, de este modo, la celeridad del procedimiento de recuperación extrajudicial. No obstante, considerando que la disposición que lo contiene forma parte de un sistema jurídico, por principio de coherencia normativa, no puede ser interpretada de modo literal ni aislada, sino en armonía con las demás normas del ordenamiento (Exp. 005-2003-AI/TC).
Por ejemplo, si existe evidencia de un proceso judicial en trámite respecto al predio estatal objeto de recuperación extrajudicial, las autoridades a cargo del procedimiento no pueden ignorar las proscripciones contenidas en el art. 139, inc. 2 de la Constitución Política y el art. 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que prohíben expresamente el avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. En este caso, no estamos ante una exigencia adicional de requisitos, sino frente a una restricción jurídica externa que limita la actuación funcional.
Ergo, la cláusula de “únicos requisitos”, por principio de coherencia normativa, limita la exigencia de requisitos no previstos en la ley especial, mas no excluye la aplicación de otras normas, que establezcan limitaciones a la actuación funcional, al caso concreto.
6. «Señalar expresamente que los ocupantes o invasores carecen de título material», como requisito de procedibilidad
Un comentario adicional amerita este requisito, según el cual, para habilitar el ejercicio de la recuperación extrajudicial, los ocupantes o invasores deben carecer de título material.
Este aspecto tampoco ha sido definido por la norma, sin embargo, teniendo en cuenta que el mecanismo de autotutela se encuentra dirigido a los supuestos de invasión u ocupación ilegal, la exigencia de carecer de título material, debe entenderse como la inexistencia de título que legitime el ingreso y permanencia en el predio estatal. No comprende los supuestos de fenecimiento del título, donde la posesión deriva de un título originariamente lícito, cuyo vencimiento puede dar lugar a una posesión precaria, pero no una invasión u ocupación ilegal, cuyo elemento estructural es la ilicitud en el origen de la ocupación.
De acuerdo con la modificatoria, la declaración del procurador público sobre la carencia de título material debe ser valorada según el principio de presunción de veracidad previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, que establece una presunción iuris tantum – suficiente para activar el auxilio policial. Empero, tratándose de una presunción provisional, el ofrecimiento de prueba en contrario, la desvirtúa y con ello, la posibilidad de ejecutar la recuperación extrajudicial.
7. Facultades de remoción y demolición en la diligencia de recuperación extrajudicial
La modificatoria otorga a las entidades públicas, la facultad para remover o demoler, en el acto de recuperación extrajudicial, instalaciones temporales informales y edificaciones permanentes realizadas por invasores u ocupantes ilegales en los predios de propiedad estatal. Las primeras constituyen estructuras provisorias y las otras, obras con condiciones de habitabilidad humana.
Esta potestad se sustenta en su titularidad sobre el predio estatal y del mecanismo de recuperación extrajudicial, siendo indelegable por principio de legalidad. En consecuencia, cualquier controversia respecto a la remoción o demolición de instalaciones debe ser planteada ante la entidad estatal, en su calidad órgano con capacidad de decisión sobre la materia.
8. Rol de la Policía Nacional en la recuperación extrajudicial de predios estatales
Conforme a la norma, la Policía Nacional cumple función de auxilio en el procedimiento de recuperación extrajudicial, en el marco de sus funciones establecidas en el Decreto Legislativo 1267, como medida preventiva para evitar que se cometan delitos o genere costo social durante su ejecución por parte del procurador, en su condición de titular de la acción. No forma parte de sus competencias, resolver controversias en torno a la recuperación extrajudicial ni sobre la decisión de remover o demoler las instalaciones, atribuciones que son exclusivas del organismo estatal propietario o administrador del predio.
Si bien el Decreto Legislativo 1726 señala que la Policía Nacional no puede excusarse bajo ningún motivo de atender el requerimiento del procurador público, dicha obligación se encuentra condicionada a la concurrencia copulativa de los requisitos de procedibilidad establecidos para recuperación extrajudicial; por lo que la ausencia de cualquiera de ellos excluye su exigibilidad. Lo mismo sucede cuando, aun cumpliéndose los requisitos, resulten aplicables al caso concreto, restricciones normativas externas que limiten la actuación policial, las cuales no se puede ignorar, ya que su inobservancia implicaría responsabilidades funcionales.
9. Conclusiones
- La recuperación extrajudicial constituye un mecanismo excepcional de autotutela, que permite la restitución de predios estatales invadidos u ocupados ilegalmente, sin necesidad de acudir a un proceso judicial.
- La titularidad de la acción, recae en las procuradurías públicas, quienes son responsables del procedimiento, ejecución y consecuencias jurídicas. La Policía nacional interviene en calidad de apoyo, brindando auxilio al procurador para el ejercicio de la acción.
- Los presupuestos habilitantes del mecanismo de autotutela, son la invasión y la ocupación ilegal, que se caracterizan por la ilicitud en el ingreso y permanencia en el predio estatal.
- La cláusula de “únicos requisitos” limita la exigencia de requisitos discrecionales, mas no excluye la aplicación de otras normas que establezcan restricciones a la actuación funcional.
- La carencia de título material, debe entenderse como la inexistencia de título que legitime el ingreso y permanencia en el predio estatal. No comprende los supuestos de fenecimiento de título, donde la ocupación se deriva de una relación jurídica originariamente lícita.
