Sumario: 1. Introducción, 2. Juez competente para realizar la evaluación de virtualidad, 3. Evaluación de virtualidad incluida en los requisitos de exigibilidad, 4. Evaluación de conformidad del mandato con el ordenamiento jurídico, 5. Evaluación de virtualidad cuando no se acredita haber reclamado el cumplimiento al titular de la entidad, 6. Conclusiones.
1. Introducción
En un artículo publicado el 2022, propusimos modificar la Ley 27584 –Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por el Decreto Supremo (DS) 011-2019-JUS–, «como solución al problema jurídico de que el órgano jurisdiccional no estaría impedido de ordenar el cumplimiento de un acto administrativo firme que contraviene la Constitución Política del Perú o el marco legal vigente»[1]. Y, al respecto, pusimos como ejemplo que el órgano constitucional, en el proceso de cumplimiento, sí tenía tal impedimento, considerando el precedente vinculante de la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 0168-2005-PC/TC y el inciso 4 del artículo 66 de la Ley 31307[2], Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPC).
Huapaya Tapia explica que la mencionada STC «ha establecido los criterios procesales para distinguir entre ambos procesos»[3]; por lo que no habría confusión entre las vías ordinaria y constitucional.
En este artículo estudiaremos la regla interpretativa sobre la evaluación o examen de virtualidad del mandato en el acto administrativo firme, materia de cumplimiento en el proceso contencioso administrativo; según lo decidido en el Acuerdo Plenario (AP) 1-2023-116/SDCST del 2 de noviembre de 2023, publicado el 11 de enero de 2024, en el diario oficial El Peruano; el mismo que establece otras reglas interpretativas.
Esas reglas interpretativas, o criterios, son de obligatorio cumplimiento y deberán ser invocadas por el órgano judicial en todas las instancias; de acuerdo con el artículo 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), modificada por la Ley 31591.
El órgano judicial podrá decidir apartarse del criterio, siempre que su resolución sea motivada, con mención expresa de la regla interpretativa desestimada y de los fundamentos invocados; según el artículo 112 de la LOPJ.
En un siguiente artículo estudiaremos los fundamentos de la regla interpretativa objeto de estudio, establecida en el AP 1-2023-116/SDCST; considerando que el órgano judicial puede decidir apartarse de ese criterio, y que los requisitos mínimos –similares a los requisitos de exigibilidad en ese AP– están justificados en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC.
4. Juez competente para realizar la evaluación de virtualidad
En el proceso contencioso administrativo, la pretensión puede tener como objeto que el órgano judicial «ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme»; según el numeral 4 del artículo 5 del TUO de la Ley 27584. Esa pretensión se tramita como proceso urgente, según el numeral 2 del artículo 25 del TUO de la Ley 27584.
Huapaya Tapia explica que, según la doctrina, el proceso contencioso administrativo será de carácter ejecutivo, cuando «exista un título cierto y perfectamente definido (mandamus), y […] la Administración sea renuente a su cumplimiento»[4]. Considerando la distinción establecida entre las vías procesales, mediante la STC 0168-2005-PC/TC, «extraordinariamente, y cuando ello así lo justifique conforme a la calidad del título jurídico que establece el mandamus que ha sido incumplido por la Administración, procederá el proceso constitucional de cumplimiento»[5].
En el proceso contencioso administrativo, cuya pretensión tenga por objeto el cumplimiento del acto administrativo firme, «el juez debe verificar los requisitos mínimos y virtualidad del mandato contenido en el mismo», según el numeral 2 de la regla interpretativa, objeto de estudio. En otras palabras, es necesario «que el juez evalúe el acto administrativo, materia de cumplimiento», según el numeral 3 de la regla interpretativa, objeto de estudio.
Por tanto, la evaluación de virtualidad debe ser realizada por el juez competente de la demanda de cumplimiento del acto administrativo firme, en el proceso contencioso administrativo. Asimismo, corresponde a dicho juez decidir sobre el cumplimiento de los requisitos de exigibilidad; asunto que podría parecer distinto de la evaluación de virtualidad.
Empero, no se considera tal distinción en el AP 1-2023-116/SDCST, porque la evaluación de virtualidad forma parte de los requisitos de exigibilidad, considerando que el juez no tiene impedimento para implementar «una revisión de los requisitos del mandato contenido en el acto administrativo firme, efectuando un examen de virtualidad»; según el numeral 5 de la regla interpretativa, objeto de estudio.
3. Evaluación de virtualidad incluida en los requisitos de exigibilidad
La exigibilidad de la norma legal o el acto administrativo firme, materia de cumplimiento, depende de ciertos requisitos, según lo establece el numeral 7 de la regla interpretativa, objeto de estudio –sin los requisitos, la demanda será declarada improcedente, de acuerdo con el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC–; estos son: i) el beneficiario puede ser individualizado; ii) el mandato debe ser vigente, cierto y claro, según inferencia indubitable, por lo que debe reconocer un derecho incuestionable del reclamante, sin lugar a controversia compleja, ni interpretaciones dispares; iii) su cumplimiento debe ser ineludible y obligatorio –«no siendo posible ningún tipo de discrecionalidad», de acuerdo con el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC–; y iv) el mandato debe ser incondicional.
El segundo hasta el cuarto de esos requisitos son similares a los requisitos mínimos comunes –a la norma legal y al acto administrativo firme– en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC; con excepción del reconocimiento de un derecho incuestionable del reclamante que, junto con el primero de esos requisitos, son similares a los requisitos mínimos del acto administrativo firme, en dicho precedente vinculante.
En cuanto al último requisito mencionado, si bien en el numeral 8 de la regla interpretativa, se cita el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC que, en su f. j. 14, abre la posibilidad de que sea un mandato condicional, bajo ciertos requisitos, esa posibilidad solo se admite en el proceso constitucional de cumplimiento. Si bien los requisitos de exigibilidad, en el proceso contencioso administrativo, son similares a los requisitos mínimos establecidos en el proceso constitucional de cumplimiento; es necesario considerar que ambos procesos son distintos; por ejemplo, es regla común para los procesos constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento, que solo sean procedentes los medios probatorios «que no requieren actuación, lo que no impide la realización de la actuación de las pruebas que el juez considere indispensables, sin afectar la duración del proceso», según el artículo 13 del NCPC.
En cuanto al segundo requisito, se advierte que ha sido materia de interpretación judicial, porque se entiende que el mandato reconocerá un derecho incontestable e incuestionable del reclamante, si no es contrario al ordenamiento jurídico; es decir, cuando sea conforme con la Constitución y demás normas legales, según el numeral 3 de la regla interpretativa, objeto de estudio. De acuerdo con la misma regla interpretativa, será un derecho incuestionable del reclamante, si no es objeto de interpretaciones dispares, ni de controversia compleja –se tratan de dos requisitos mínimos distintos, de acuerdo con el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC–; por lo que, en sentido contrario, no se cumplirá con el segundo requisito, cuando sea un derecho cuestionable.
No obstante, el órgano judicial debe considerar que «la finalidad concreta del proceso es resolver un conflicto de intereses o eliminar una incertidumbre, ambas con relevancia jurídica, haciendo efectivos los derechos sustanciales», según el artículo III del título preliminar del Código Procesal Civil (CPC), de aplicación supletoria, por la cuarta disposición complementaria final del TUO de la Ley 27584. Así, en la finalidad concreta del proceso contencioso administrativo, no están excluidos los conflictos de intereses complejos, por lo que, en caso tengan relevancia jurídica, serán resueltos por el órgano judicial competente en dicho proceso; considerando, en particular, las reglas del proceso urgente, mencionadas en el numeral 5 de la regla interpretativa, objeto de estudio.
En esa línea de pensamiento, «una actividad interpretativa compleja […] debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas»; de acuerdo con el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC. Y el requisito mínimo sobre el derecho incuestionable del reclamante consiste en que «comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas [requisitos mínimos], de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda»; según el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC. Así, dicho requisito mínimo precede a la decisión de declarar fundada la demanda.
Por tanto, la evaluación de virtualidad es uno de los requisitos de exigibilidad de la norma legal o el acto administrativo firme, materia de cumplimiento; y, en particular, mediante la evaluación de virtualidad, el juez competente decidirá sobre el requisito de que el mandato reconoce un derecho incontestable e incuestionable del reclamante, por no ser contrario al ordenamiento jurídico.
4. Evaluación de conformidad del mandato con el ordenamiento jurídico
Aunque en el proceso se acredite un acto administrativo firme, eso no impide que el juez competente «implemente una evaluación de virtualidad del mandato contenido en dicha decisión para determinar que estamos frente a un acto administrativo regular y sustento válido de la pretensión deducida»; según el numeral 4 de la regla interpretativa, objeto de estudio. En sentido contrario, un acto administrativo firme, pero irregular, no será un sustento válido de la pretensión de cumplimiento.
El acto administrativo firme será regular, si «ha sido emitido conforme al ordenamiento jurídico vigente»; según el numeral 6 de la regla interpretativa, objeto de estudio.
La exigibilidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento, «debe corresponderse con la Constitución y la legalidad ordinaria; ya que es posible, que el mandato sea contrario al ordenamiento jurídico», según el numeral 3 de la regla interpretativa, objeto de estudio. En sentido contrario, no será exigible, si el mandato es contrario al ordenamiento jurídico.
En otras palabras, mediante el examen de virtualidad, el juez competente podrá decidir sobre «la legalidad del mismo [acto administrativo firme] conforme a la Carta Magna y las leyes ordinarias referidas al asunto recurrido»; según el numeral 5 de la regla interpretativa, objeto de estudio. Así, la legalidad del acto administrativo firme, consistirá en su conformidad con el ordenamiento jurídico.
Por tanto, el juez competente decidirá sobre la exigibilidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento, en base de todos sus requisitos, que incluye el examen de virtualidad. En otras palabras, adicionalmente, decidirá sobre la conformidad con el ordenamiento jurídico del mandato en el acto administrativo firme; considerando que dicho acto solo será exigible si tiene todos sus requisitos.
5. Evaluación de virtualidad cuando no se acredita haber reclamado el cumplimiento al titular de la entidad
En un supuesto, si en la demanda de cumplimiento del acto administrativo firme no se anexa el documento que acredite que el interesado ha reclamado «por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida», según lo exige el numeral 2 del artículo 20 del TUO de la Ley 27584; entonces, ¿el mandato del acto administrativo firme, no será conforme con el ordenamiento jurídico, como resultado de la evaluación de virtualidad?
De acuerdo con nuestra experiencia profesional, si bien no se conoce casos en que no se anexe el documento que acredite el reclamo de cumplimiento, en diversos casos se ha observado que dicho documento ha sido dirigido contra una pluralidad de funcionarios, notificándose solo a uno de ellos, que no es el titular de la entidad; por lo que así no se estaría acompañando el anexo exigido en el numeral 2 del artículo 20 del TUO de la Ley 27584.
Entonces, no estará acreditado haber reclamado el cumplimiento al titular de la entidad, en dos supuestos: cuando en la demanda no se acompaña el anexo que acredita el reclamo de cumplimiento; o cuando en la demanda sí se acompaña dicho documento, pero no ha sido dirigido al titular de la entidad.
Por tanto, considerando que la evaluación de virtualidad recae sobre el mandato del acto administrativo firme, materia de cumplimiento; no será parte de dicho examen que el juez competente decida sobre el anexo que se debe acompañar a la demanda, según el numeral 2 del artículo 20 del TUO de la Ley 27584.
El juez competente declarará la inadmisibilidad de la demanda, si no se acompaña el anexo exigido en la citada norma; de acuerdo con el numeral 2 del artículo 426 del CPC, de aplicación supletoria al proceso contencioso administrativo.
El juez competente podría declarar la improcedencia de la demanda, en el supuesto que decida que el acto administrativo firme, materia de cumplimiento, no tiene los requisitos de exigibilidad; de acuerdo con el numeral 7 del artículo 22 del TUO de la Ley 27584. Aunque eso será objeto de estudio en otro artículo.
6. Conclusiones
En el proceso contencioso administrativo, el juez competente deberá realizar la evaluación o examen de virtualidad del mandato en el acto administrativo firme, materia de cumplimiento; como parte de su decisión sobre los requisitos de exigibilidad establecidos en el AP 1-2023-116/SDCST.
En particular, mediante la evaluación de virtualidad, el juez competente decidirá sobre el requisito de que el mandato reconoce un derecho incontestable e incuestionable del reclamante, por no ser contrario al ordenamiento jurídico –similar al requisito mínimo que precede a la decisión de declarar fundada la demanda, según el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC–.
Incluso, si para tal decisión, es necesario resolver un conflicto de interés complejo, con relevancia jurídica; considerando que el proceso contencioso administrativo es la vía para los asuntos complejos que no son resueltos en el proceso constitucional de cumplimiento, de acuerdo con el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC.
La norma legal o el acto administrativo firme, materia de cumplimiento, será exigible, si el juez competente decide que tiene todos sus requisitos. En particular, no será exigible, si el mandato de dicho acto reconoce un derecho cuestionable, porque es contrario al ordenamiento jurídico.
Mediante el examen de virtualidad, el juez competente decidirá sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento; considerando que solo será exigible, el acto administrativo firme que no sea contrario al ordenamiento jurídico.
Los requisitos de exigibilidad en el AP 1-2023-116/SDCST, aplicables en el proceso contencioso administrativo, cuya pretensión sea de cumplimiento, son similares a los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC, aplicables en el proceso constitucional de cumplimiento.
No se deben confundir los requisitos de exigibilidad con la exigencia legal de acompañar los anexos a la demanda de cumplimiento.
[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «Resoluciones del Gore que no tienen el requisito de la virtualidad del mandato: Propuesta de modificar la Ley Nº 27584». En Laley.pe [En línea]: https://bit.ly/380hsBt [Consulta: 21 de mayo de 2024].
[2] Idem.
[3] Huapaya Tapia, Ramón. «Las nuevas relaciones entre el proceso constitucional de cumplimiento y el proceso contencioso-administrativo: la Sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC, caso “Maximiliano Villanueva Valverde”». En Revista de Derecho Administrativo CDA, núm. 2 (2006), p. 194.
[4] Ibid., p. 193.
[5] Ibid., p. 195.
