Criterios para la rotación del personal en el sector público [Resolución 002029-2020-Servir]

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Mediante la resolución Resolución 002029-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala, el Tribunal del Servicio Civil declaró la nulidad del memorándum que ordenaba el traslado de un servidor público bajo el régimen laboral 276.

El Tribunal advirtió que como acto administrativo, la rotación de los servidores civiles debe generarse previamente a la decisión –mediante los informes o dictámenes correspondientes– o concurrente con la resolución.

Sobre esto, señaló que debe quedar consignada en la resolución a través de la “incorporación expresa”, las razones de la entidad que aplica la sanción o de la “aceptación íntegra y exclusiva” de dictámenes o informes previos emitidos por sus instancias consultivas.

Así, se aclaró que toda rotación o traslado debe hacer mención a las características del personal requerido, así como las funciones que desarrollaría en el área de destino. Incumpliendo el deber de motivación.

De este modo, declaró la nulidad de la rotación, toda vez que no se cumplió con justificar las razones por las cuales la entidad pública decidió rotar al servir.


Fundamento destacado: 27. Sin embargo, de la lectura del Memorándum Nº 169-2020-GRH-DIRESA-DEGDRH, no se verifica que se haya cumplido con justificar las razones por las cuales la Entidad decidió que el impugnante sea rotado, por lo que carece de una  debida motivación. Asimismo, se aprecia que en la carta antes citada la Entidad únicamente hace referencia a una supuesta  necesidad de servicio, evidenciándose así una motivación  insuficiente y parcial, transgrediendo un componente esencial del derecho al debido procedimiento administrativo, conforme a lo  antes expuesto.

28. Asimismo, en el citado documento no se advierte que se haga mención a las características del personal requerido, así como las  funciones que desarrollaría en el área de destino, lo cual permitirá la  asignación de personal idóneo de acuerdo a su formación,  capacitación y experiencia según su grupo y nivel de carrera, conforme lo establece el artículo 75º del Reglamento del Decreto  Legislativo Nº 276.


RESOLUCIÓN N° 002029-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala

EXPEDIENTE: 3459-2020-SERVIR/TSC
IMPUGNANTE: CARLOS CAMACHO RIVERA
ENTIDAD: DIRECCIÓN REGIONAL DE SALUD HUÁNUCO
RÉGIMEN: DECRETO LEGISLATIVO N° 276
MATERIA: EVALUACIÓN Y PROGRESIÓN EN LA CARRERA – ROTACIÓN

SUMILLA: Se declara la NULIDAD del acto administrativo contenido en el Memorándum N° 169-2020-GRH-DIRESA-DEGDRH, del 24 de julio de 2020, y en la Carta N° 74-2020-GRH-GRDS/DIRESA/DEGDRH/DGRH, del 25 de septiembre de 2020, emitidos por la Dirección Ejecutiva de Gestión y Desarrollo de Recursos Humanos Dirección Regional de Salud Huánuco; por haberse vulnerado el principio de debida motivación de los actos administrativos.

Lima, 13 de noviembre de 2020

ANTECEDENTES

1. Con Memorándum N° 169-2020-GRH-DIRESA-DEGDRH[1], del 24 de julio de 2020, la Dirección Ejecutiva de Gestión y Desarrollo de Recursos Humanos de la Dirección Regional de Salud Huánuco, en adelante la Entidad, dispuso la rotación del señor CARLOS CAMACHO RIVERA, en adelante el impugnante, al Área de Trámite Documentario de la Oficina de Secretaría General e Imagen Institucional de la Entidad.

2. Mediante Carta Notarial, del 1 de septiembre de 2020, el impugnante solicitó se declare ineficaz el acto administrativo contenido en el Memorándum N° 169- 2020-GRH-DIRESA-DEGDRH, señalando lo siguiente:

(i) El acto que dispone su rotación ha sido notificado después de treinta (30) días, vulnerando los principios de eficacia y celeridad.

(ii) No se han precisado las razones por las cuales se solicita su rotación o traslado a otra oficina administrativa, hecho que carece de una debida motivación, vulnerándose con ello el debido procedimiento administrativo, tal como lo ha señalado el Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, en la Resolución N° 000515-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala.

(iii) Se ha dispuesto su rotación de forma arbitraria, sin tener en cuenta sus condiciones laborales.

3. A través de la Carta N° 74-2020-GRH-GRDS/DIRESA/DEGDRH/DGRH[2], del 25 de septiembre de 2020, la Dirección Ejecutiva de Gestión y Desarrollo de Recursos Humanos de la Entidad comunicó al impugnante lo siguiente:

«(…) existiendo la necesidad de servicio en la Oficina de Secretaría General e Imagen Institucional en el Área de Trámite Documentarlo, por lo que se le asignó las funciones de apoyo para efectuar labores administrativas con el Memorándum N° 169-2020-GRH-DIRESA-DEGDRH de fecha 24 de julio del 2020, acorde con el grupo ocupacional, el cargo y nivel adquirido en el marco del Decreto Legislativo N” 276 y su reglamento. (…)»

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

4. El 20 de octubre de 2020, el impugnante interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo contenido en la Carta N° 74-2020-GRH- GRDS/DIRESA/DEGDRH/DGRH y en el Memorándum N° 169-2020-GRH-DIRESA- DEGDRH, entre otros, bajo los mismos argumentos expuestos en su carta notarial del 1 de septiembre de 2020.

5. Mediante Oficio N° 4912-2020-GRH-GRDS/DIRESA-DEGDRH, la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por el impugnante, así como los antecedentes que originaron la resolución impugnada.

6. Con Oficios Nos 007888 y 007889-2020-SERVIR/TSC, la Secretaría Técnica del Tribunal comunicó al impugnante y a la Entidad, respectivamente, sobre la admisión del recurso de apelación.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

7. De conformidad con el artículo 17° del Decreto Legislativo N° 1023[3], modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013[4], el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

8. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2010-SERVIR/TSC[5], precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

9. Posteriormente, en el caso de las entidades del ámbito regional y local, el Tribunal asumió, inicialmente, competencia para conocer los recursos de apelación que correspondían sólo a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90° de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil[6], y el artículo 95° de su reglamento general, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM[7]; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el Diario Oficial «El Peruano»[8], en atención al acuerdo del Consejo Directivo del 16 de junio de 2016[9].

10. Sin embargo, es preciso indicar que a través del Comunicado de SERVIR publicado en el Diario Oficial «El Peruano» el 29 de junio de 2019, en atención a un nuevo acuerdo de su Consejo Directivo[10], se hizo de público conocimiento la ampliación de competencias del Tribunal en el ámbito regional y local, correspondiéndole la atención de los recursos de apelación interpuestos a partir del lunes 1 de julio de 2019, derivados de actos administrativos emitidos por las entidades del ámbito regional y local, en lo que respecta al resto de materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, y terminación de la relación de trabajo; esto es, asumió la totalidad de su competencia a nivel nacional, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

11. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo en los tres (3) niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local), con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

12. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

Del régimen de trabajo aplicable

13. De la revisión de los documentos que obran en el expediente, se aprecia que el impugnante presta servicios bajo las disposiciones del Decreto Legislativo N° 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público; por lo que esta Sala considera que son aplicables al presente caso, el referido decreto legislativo y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 005- 90-PCM, así como cualquier otro documento de gestión emitido por la Entidad por el cual se establezcan funciones, obligaciones, deberes y derechos al personal de la Entidad.

Del desplazamiento del servidor público

14. Los artículos 75° y 76° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276[11] establecen que el desplazamiento para desempeñar diferentes funciones dentro o fuera de su entidad se efectúa teniendo en consideración su formación, capacitación y experiencia, según su grupo y nivel de carrera, siendo las acciones administrativas de desplazamiento las siguientes: designación, rotación, reasignación, destaque, permuta, encargo, comisión de servicios y transferencia.

15. Así, pues, en lo que concierne a la rotación, el artículo 78° del Reglamento de la Carrera Administrativa[12] dispone que, ésta es la acción de desplazamiento que se utiliza a efectos de reubicar a un servidor al interior de la entidad para asignarle funciones según el nivel de carrera y grupo ocupacional alcanzados.

16. Por su parte, el Manual Normativo de Personal N° 002-92-DNP «Desplazamiento de Personal», aprobado por Resolución Directoral N° 013-92-INAP-DNP, establece en su numeral 3.2[13] respecto a la rotación lo siguiente:

(i) Permite la reubicación de un servidor al interior de la entidad para asignarle funciones según su grupo ocupacional y categoría remunerativa alcanzada.

(ii) Se efectúa por decisión de la autoridad administrativa, cuando es dentro del lugar habitual del trabajo o, con el consentimiento del interesado, en caso contrario.

(iii) Supone el desempeño de funciones similares, acordes con el grupo ocupacional en que se encuentra ubicado el servidor.

(iv) Para efectuarse, debe verificarse que la persona reúna los requisitos mínimos exigidos por el nuevo cargo, que los estudios del servidor sean compatibles con el nuevo puesto de trabajo y que exista previsión de cargo en el CAP de la entidad.

17. Al respecto, cabe señalar que, de acuerdo con las definiciones previstas en los «Lineamientos para la elaboración y aprobación del Cuadro para Asignación de Personal – CAP de las Entidades de la Administración Pública», aprobado por Decreto Supremo N° 043-2004-PCM[14], el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) es definido como el documento de gestión institucional que contiene los cargos definidos y aprobados de la entidad, sobre la base de la estructura orgánica vigente prevista en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF).

De la validez del acto impugnado

18. Sobre el particular, debe señalarse que toda actuación de las autoridades administrativas debe realizarse conforme al principio de legalidad[15], y por lo tanto, acorde a la Constitución; siendo que en el caso de las resoluciones administrativas que disponen la rotación de personal de la Entidad, en tanto estas tienen efectos jurídicos sobre la situación del trabajador, deben ser emitidas respetando el derecho a la debida motivación de las resoluciones, que se encuentra comprendido dentro del derecho al debido proceso.

19. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en relación a la debida motivación ha señalado que ésta forma parte del contenido esencial del debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:

[Continúa…]

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[1] Notificado al impugnante el 24 de agosto de 2020.

[2] Notificada al impugnante el 29 de septiembre de 2020.

[3]  Decreto Legislativo N° 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

«Artículo 17°.- Tribunal del Servicio Civil

El Tribunal del Servicio Civil – el Tribunal, en lo sucesivo – es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.

El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas
únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contenciosa administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable
de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

[4]  Ley N° 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

«CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos».

[5]  Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.

[6] Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil «Artículo 90°.- La suspensión y la destitución

La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.

La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil».

[7] Reglamento de la Ley N° 30057, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM

Artículo 95°.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia

De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley.

La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa».

[8]  El 1 de julio de 2016.

[9]  Decreto Legislativo N° 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

«Artículo 16°.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo

Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:

a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general;
b) Aprobar la política general de la institución;
c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el
Reglamento de Organización y Funciones;
d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del
sistema;
e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los
demás cargos directivos;
f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del
Servicio Civil;
g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;
j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y
k) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema”.

[10] Decreto Legislativo N° 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, modificado por el Decreto Legislativo N° 1450

«Artículo 16.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo
Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:
a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general y/o de alcance nacional;
b) Aprobar las normas de desarrollo del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos;
c) Aprobar la política general de SERVIR;
d) Aprobar el Presupuesto Institucional, los Estados Financieros, el Balance General, el Plan Estratégico
Institucional y el Plan Operativo Institucional;
e) Aprobar la organización interna de SERVIR, el funcionamiento del Consejo Directivo y el desarrollo de las
funciones de las gerencias y de órganos que se requieran para el ejercicio de sus funciones, dentro de los límites
que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones;
f) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema;
g) Designar y remover, a propuesta del Presidente Ejecutivo de SERVIR, al Gerente General de SERVIR, en los
términos que apruebe el Consejo, y aprobar las incorporaciones por concurso público y desvinculaciones de los
demás Gerentes, Directores y Jefes;
h) Aprobar la designación, previo concurso público, aceptar la renuncia y aprobar la remoción de los vocales del
Tribunal del Servicio Civil;
i) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
j) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
k) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;
l) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y,
m) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema.”

[11] Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM «Artículo 75°.- El desplazamiento de un servidor para desempeñar diferentes funciones dentro o fuera de su entidad, debe efectuarse teniendo en consideración su formación, capacitación y experiencia, según su grupo y nivel de carrera».

«Artículo 76°.- Las acciones administrativas para el desplazamiento de los servidores dentro de la Carrera Administrativa son: designación, rotación, reasignación, destaque, permuta, encargo, comisión de servicios y transferencia».

[12] Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM

«Artículo 78°.- La rotación consiste en la reubicación del servidor al interior de la entidad para asignarle funciones según el nivel de carrera y grupo ocupacional alcanzados. Se efectúa por decisión de la autoridad administrativa cuando es dentro del lugar habitual de trabajo o con el consentimiento del interesado en caso contrario».

[13]  Manual Normativo de Personal N° 002-92-DNP «Desplazamiento de Personal», aprobado por Resolución Directoral N° 013-92-INAP-DNP
«3.2 LA ROTACIÓN

3.2.1 Es la acción administrativa que consiste en la reubicación del servidor al interior de la entidad para asignarle funciones según su grupo ocupacional y categoría remunerativa alcanzada.
3.2.2 La rotación se efectúa por decisión de la autoridad administrativa, cuando es dentro del lugar habitual del trabajo o con el consentimiento del interesado en caso contrario.
La rotación supone el desempeño de funciones similares, acordes con el grupo ocupacional en que se encuentra ubicado el servidor.
3.2.3 Para efectuar rotación de personal la autoridad administrativa deberá verificar que la persona reúna los requisitos mínimos exigidos por el nuevo cargo y que los estudios del servidor sean compatibles con el nuevo puesto de trabajo.
3.2.4 La rotación se efectiviza por:
– En el lugar habitual de trabajo: Memorándum de la máxima autoridad administrativa.
– En distinto lugar geográfico: Resolución del titular de la entidad.
MECÁNICA OPERATIVA
– DE LA AUTORIDAD:
* Que exista previsión de cargo en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP).
* Memorándum de la máxima autoridad administrativa disponiendo la rotación dentro del lugar habitual de trabajo.
* Resolución del titular cuando es en distinto lugar geográfico.
– DEL SERVIDOR:
* Documento de aceptación cuando la rotación es en distinto lugar geográfico.
* Entrega del cargo al jefe inmediato o a quien éste designe.
* Presentarse en el nuevo puesto de trabajo según plazo establecido en el memorándum o resolución, según corresponda.
* De corresponder presentar Declaración Jurada de Bienes y Rentas”.

[14]Lineamientos para la elaboración y aprobación del Cuadro para Asignación de Personal – CAP de las Entidades de la Administración Pública, aprobado por Decreto Supremo N° 043-2004-PCM

«Artículo 4°.- Definiciones

Para la adecuada aplicación de los lineamientos se deben considerar las definiciones siguientes:

CUADRO PARA ASIGNACION DE PERSONAL – CAP

Documento de gestión institucional que contiene los cargos definidos y aprobados de la Entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente prevista en su ROF».

[15] Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
«Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas».

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