En la Resolución 080-2021-Sunafil/TFL, el Tribunal de Fiscalización Laboral revocó la sanción impuesta a una empresa, toda vez que comprobó que los trabajadores afectados no correspondían a lo analizado por el inspector de trabajo.
Respecto al caso específico, se sancionó con una multa una empresa por por no facilitar la información y documentación requerida por los inspectores de trabajo actuantes, afectando a un total de 618 trabajadores.
Ante esto, la empresa apeló considerando que no todos los trabajadores fueron afectados, ya que varios realizaban trabajo remoto, no asistiendo al centro de labores.
El Tribunal precisó que la notificación del acta de imputación de cargos se solicitó un listado de documentos que habían sido solicitados en el requerimiento (vigencia de poder, relación de trabajadores, cargos de entrega de EPP) a la impugnante; identificándose en los documentos remitidos, un cuadro con la siguiente información, respecto del número de trabajadores que prestaban labores de manera presencial y se encontraban obligados al uso de EPP como una medida de protección frente al covid-19.
A consideración del Tribunal, debió de efectuarse el cálculo de la multa de acuerdo con el número proporcionado mediante el escrito de descargos, debiéndose valorar la totalidad de trabajadores que efectuaban labores presenciales, es decir 363 trabajadores, para el cálculo de la multa propuesta por parte de la autoridad instructora.
Además, precisó que el tipo administrativo para sancionar a la empresa (46.3 del RLGIT) habla de una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Fundamento destacado: 6.20 Por lo que el cálculo de la multa, a consideración de esta Sala, debió de efectuarse de acuerdo con el número proporcionado mediante el referido escrito de descargos, debiéndose valorar la totalidad de trabajadores que efectuaban labores presenciales, que se encontraba en 363 (trescientos sesenta y tres) trabajadores, para el cálculo de la multa propuesta por parte de la autoridad instructora.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 080-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 071-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE
IMPUGNANTE: EMPRESA AGROINDUSTRIAL CAYALTI S.A.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 070-2021-IRE/LAMBAYEQUE
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA AGROINDUSTRIAL CAYALTI S.A.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de abril de 2021.
Lima, 08 de julio de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por EMPRESA AGROINDUSTRIAL CAYALTI S.A.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de abril de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 0575-2020-SUNAFILIRE/LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 045-2020-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones a la labor inspectiva, por no facilitar la información requerida por los inspectores de trabajo actuantes los días 21 de mayo de 2020 y 04 de junio de 2020 respectivamente.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 107-2020/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI de fecha 23 de julio de 2020, la autoridad instructiva da inicio al procedimiento sancionador, notificando a la entidad el acta de infracción, el 10 de agosto de 2020.
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 161-2020/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 071-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE de fecha 29 de enero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 361 458.00 (Trescientos sesenta y un mil con 00/100 soles) por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación requerida por los inspectores de trabajo actuantes para el día 21 de mayo de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Imponiéndole la multa de 42.03 UIT = S/ 180 729.00 soles.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación requerida por los inspectores de trabajo actuantes para el día 04 de junio de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Imponiéndole la multa de 42.03 UIT = S/ 180 729.00 soles.
1.4 Mediante escrito de fecha 11 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 071-2021-SUNAFIL/IRELAM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Al momento de recibirse el requerimiento, el país se encontraba bajo Estado de Emergencia Nacional decretado por el gobierno; de igual modo, tanto el distrito de Cayalti como el país se encontraba “atravesando la etapa más aguda de la emergencia nacional derivada de la pandemia”.
ii. Los cambios introducidos por el Decreto Legislativo N° 1272 al TUO de la LPAG, específicamente en cuanto a la subjetividad del comportamiento del administrado, se manifestaban a través del Principio de Culpabilidad; por lo que al haberse demostrado que el incumplimiento fue motivado por causas objetivas (imposibilidad comprobada de acudir a las instalaciones de la Empresa), cualquier título de imputación (dolo o culpa) dejaría de ser configurable.
iii. La sanción económica propuesta carece de razonabilidad, al ser emitida sin considerar la imposibilidad a la que se encontraba sujeta la impugnante.
iv. Correspondía, en el presente caso, evaluar el comportamiento de la Empresa y justificar una graduación de la posible o posibles responsabilidades administrativas, siendo desproporcionada la sanción a los hechos que dieron origen a la falta.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de abril de 2021[2], la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante contra la Resolución de Sub Intendencia N° 071-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, por considerar que:
a. Respecto de la pretendida referencia al supuesto de caso fortuito o fuerza mayor como un supuesto eximente de responsabilidad administrativa; “…el inciso a) de la referida norma establece como una causal de eximente de responsabilidad administrativa el caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobada. En el presente caso, conforme se ha descrito en los párrafos precedentes el incumplimiento del sujeto inspeccionado versaba sobre información cotidiana de fácil recolección a través del apoyo de medios tecnológicos máxime si es esencial con la cual debe contar todo empleador al inicio de las actividades de sus trabajadores, por tanto, dicho incumplimiento no se enmarca dentro de la causal de caso fortuito o fuerza mayor.
b. Añade que las infracciones a la labor inspectiva tienen el carácter de insubsanable, y por ende, “…no resulta causal de eximente, pues el posterior cumplimiento de obligaciones no podrá retrotraer los efectos perjudiciales”.
c. La Resolución de Sub Intendencia N° 071-2020-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE ha cumplido “…con el sustento jurídico por el cual se ha determinado la sanción pecuniaria impuesta, siendo que además se ha detallado la conducta infractora, la norma vulnerada y la tipificación legal, así como se ha expresado claramente los hechos por los cuales se ha configurado la infracción descrita en dicha resolución…”, por lo que ésta se encuentra debidamente fundamentada y motivada, siendo su contenido claro, motivado y cierto.
d. Respecto de la razonabilidad y proporcionalidad de la multa impuesta, a través del numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG se describe al Principio de Razonabilidad, señalándose que “la conducta sancionable no debe resultar más ventajosa para el infractor, que cumplir con las normas infringidas o asumir la sanción, por lo que este principio prescribe que las sanciones a ser aplicables deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción”.
e. En tanto se ha cumplido con los parámetros regulados en la “Tabla de Cuantía y Aplicación de Sanciones”, así como los criterios generales y especiales de graduación de sanciones, regulados en la LGIT, RLGIT, es razonable la sanción impuesta.
1.6 Mediante escrito de fecha 20 de mayo de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
1.7 La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum 000458-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, ingresando el 27 de mayo de 2021 a evaluación por parte del Tribunal.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5](en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que sean sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR EMPRESA AGROINDUSTRIAL CAYALTI S.A.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA AGROINDUSTRIAL CAYALTI S.A.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 361 458.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computado a partir del 30 de abril de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la EMPRESA AGROINDUSTRIAL CAYALTI S.A.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
5.1 Mediante escrito de fecha 20 de mayo de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 070-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, solicitando la nulidad de la misma, en base a los siguientes argumentos:
− Existieron causas objetivas que imposibilitaban el cumplimiento oportuno de los requerimientos planteados por la Autoridad Administrativa de Trabajo; al momento de recibirse el requerimiento de la labor inspectiva, “…no solo el distrito de Cayalti, sino que el país se encontraba atravesando la etapa más aguda de la emergencia nacional derivada de la pandemia”, manteniéndose “…la confusión general en la ciudadanía y en el empresariado”.
− El órgano resolutor “…sólo se limita a replicar que el incumplimiento simplemente sucedió, sin atender el especial contexto en que dicha situación tuvo origen; imputando además responsabilidad al asumir que cualquier trabajador (representante o apoderado) podía enviar vía correo electrónico la información requerida, sin apreciar que la reunión del acervo documental constituye una tarea de gran organización.
− Para la aplicación de la norma sancionadora, la Autoridad “…ha aplicado una interpretación literal e irrestricta de la misma…”, determinando la aplicación de la consecuencia jurídica con la simple verificación del supuesto de hecho contemplado, ignorando la aplicación de los alcances del Decreto Legislativo N° 1272, que exime de responsabilidad los incumplimientos derivados de razones objetivas, desconociendo adicionalmente los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
− Al no haber una “voluntad cierta de infringir la norma”, es posible defender que “en el incumplimiento acusado no es posible identificar una conducta dolosa ni culposa”, justificándose la exoneración de responsabilidad o como mínimo la reducción de los montos de multa impuestos.
− Finalmente, reitera que por aplicación del Principio de Culpabilidad, no cabe aplicar sanción si no se es capaz de identificar elementos dolosos o culposos en la conducta del imputado, por lo que al haberse demostrado que el incumplimiento fue motivado por causas objetivas, no debió sancionarse a la impugnante, siendo nula la resolución por vulnerar el artículo 10 del TUO de la LPAG, referido al acto administrativo que contraviene la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
6.1 De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “…deben actuar con respeto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
6.2 Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente[8], el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG[9] pudiendo incluso “…solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”[10], esto es, los recursos establecidos en el artículo 218 antes citado (con las limitaciones que se desarrollarán más adelante).
6.3 Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
Artículo 49.- Recursos administrativos
Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.
El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.
6.4 En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Equipos de Protección Personal (incluye todas).
[2] Notificada a la inspeccionada el 29 de abril de 2021, ver fojas 132 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
Artículo 217. Facultad de contradicción
217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo.
(…)
[9] Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
Artículo 218. Recursos administrativos
218.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación
Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión.
218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta(30) días.
[10] Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
