En la sentencia recaída en el expediente 5099-2015-PA, el Tribunal Constitucional no aplicó el precedente Huatuco en el caso de un trabajador municipal, puesto que la demandante solicitó la reposición a un puesto que no se encuentra dentro de la carrera administrativa.
Así, el Tribunal recordó que la aplicación del precedente Huatuco debe considerar el caso Cruz Llamos, en el cual se precisaron las reglas de reposición de trabajadores que no forman parte de la carrera administrativa. De esa forma se distinguió entre función pública y carrera administrativa, puesto que no todas las personas que trabajan en el sector público realizan carrera administrativa, ni accedieron a sus puestos de trabajo por concurso público.
En el caso específico, ante la verdadera naturaleza de las actividades realizadas por el trabajador municipal en el marco del convenio de «Trabajo por Deuda Tributaria», el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de amparo, ordenó la reposición del trabajador y exhortó al Congreso a regular los convenios de «Trabajo por Deuda».
Fundamentos destacados: 9. Como consecuencia de estos pronunciamientos se tiene que los elementos o presupuestos fácticos que, conforme a lo establecido en el caso «Huatuco» y a su precisión en el caso «Cruz Llamos» (STC 06681-2013-PA/TC), permiten la aplicación de la regla jurisprudencial invocable frente a la reposición en la función pública, son los siguientes:
a. El caso debe referirse a la desnaturalización de un contrato, que puede tratarse de uno temporal (a.1) o de naturaleza civil (a.2), a través del cual supuestamente se encubrió una relación laboral de carácter permanente.
b. Debe pedirse la reposición en una plaza que forma parte de la carrera administrativa (b.1), aquella a la cual corresponde acceder a través de un concurso público de méritos (b.2), y que además se encuentre vacante (b.3) y presupuestada (b.4).
10. En el caso, la demandante solicita la reposición al puesto de obrera de limpieza pública, puesto que no se encuentra dentro de la carrera administrativa. En ese sentido se manifiesta también la propia demandada cuando reconoce, en su contestación de demanda, que el puesto requerido no se encuentra previsto en el CAP de la entidad. Siendo ello así, no corresponde la aplicación del precedente «Huatuco». Por tanto, corresponde realizar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP N ° 05099-2015-PA/TC
En Lima, a los 4 días del mes de octubre de 2018, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento de los magistrados Ramos Núñez y Ferrero Costa, aprobado en la sesión de Pleno del día 27 de febrero de 2018. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini y los votos singulares de los magistrados Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Ferrero Costa.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Julia Melchora Capcha Tucno, contra la sentencia de fojas 237, de fecha 7 de julio de 2015, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de enero de 2014, la demandante solicita que se disponga su reincorporación en el cargo que venía desempeñando en la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre. Manifiesta haber prestado servicios como obrera de limpieza pública desde el 1 de octubre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2013, suscribiendo contratos de locación de servicios. Refiere que realizó labores de naturaleza permanente, bajo subordinación y sujeta a un horario de trabajo; y que su contratación civil se desnaturalizó y se convirtió en un contrato laboral de naturaleza indeterminada, por lo que, al ser despedida sin existir causa justa derivada de su conducta o capacidad, su despido es arbitrario y vulnera sus derechos al trabajo y al debido proceso, así como los principios de inmutabilidad de la legalidad y de primacía de la realidad.
El procurador público de la municipalidad emplazada contesta la demanda y precisa que la recurrente estuvo sujeta al Convenio de Pago de Deuda Tributaria con Trabajo Vecinal con carácter temporal, bajo los alcances de la Ordenanza Municipal 256-MDASA, de fecha 27 de mayo de 2010, razón por la cual se le expidieron los respectivos cheques para ser cobrados en el Banco de la Nación. Por lo tanto, una vez fenecido el convenio y cancelada la deuda tributaria, culminaron los beneficios tributarios, lo que no genera ningún vínculo laboral con la entidad.
El Primer Juzgado Civil de Arequipa, con fecha 29 de agosto de 2014, declaró fundada la demanda por estimar que la recurrente acreditó haber brindado los servicios de limpieza pública para la demandada, conforme se desprende de los medios probatorios aportados, con lo cual en los hechos se configuró una relación laboral entre las partes, por lo que no surten efectos legales los convenios que suscribió la actora como parte del Programa de Recuperación de Tributos «Trabajo por Deuda Tributaria».
La Sala revisora revoca la apelada y declara infundada la demanda por considerar que no es posible reponer a la demandante, en tanto esta no cumple con los requisitos establecidos en el precedente emitido en el Expediente 5057-2013-PA/TC para el ingreso a la Administración Pública, como haber accedido al puesto de trabajo a través de un concurso público de méritos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La presente demanda tiene como fin que se ordene la reposición de la demandante en el cargo que venía desempeñando, por haber sido objeto de un despido incausado. Alega la violación de su derecho constitucional al trabajo y al debido proceso, así como de los principios de inmutabilidad de la legalidad y de primacía de la realidad.
Análisis de procedencia
2. En el caso Elgo Ríos (STC 02383-2013-PA), este Tribunal Constitucional ha señalado que, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2 del Código Procesal Constitucional, la procedencia de la demanda debe analizarse tanto desde una perspectiva objetiva como de una subjetiva. En ese sentido, y desde una perspectiva objetiva, debe atenderse a la estructura del proceso, correspondiendo verificar a si la regulación del procedimiento permite afirmar que estamos ante una vía célere y eficaz (estructura idónea); así como a la idoneidad de la protección que podría recibirse en la vía ordinaria. Por ende, debe analizarse si en la vía ordinaria podrá resolverse debidamente el caso iusfundamental puesto a consideración (tutela idónea).
3. Por otra parte, y desde una perspectiva subjetiva, corresponde analizar si, por consideraciones de urgencia y de manera excepcional, es preferible admitir a trámite la demanda de amparo pese a existir una vía ordinaria regulada. Al respecto, es necesario evaluar si transitar la vía ordinaria pone en grave riesgo al derecho afectado, de tal modo que el agravio alegado puede tonarse irreparable (urgencia como amenaza de irreparabilidad). Asimismo, debe atenderse a si es necesaria una tutela urgente, apreciando para ello la relevancia del derecho involucrado o también a la gravedad del daño que podría ocurrir (urgencia por la magnitud del bien involucrado o del daño).
4. Con respecto a la necesidad de tutela urgente por la magnitud del bien involucrado o del daño, este mismo Tribunal ha sostenido que en determinados casos es necesario analizar si, «aun cuando existan vías judiciales específicas igualmente satisfactorias, la resolución de la pretensión planteada exige, en virtud de las circunstancias del caso, una tutela jurisdiccional urgentísima y perentoria» (RTC Exp. N.° 09387-2006-AA, f. j. 3). En otras palabras, que debe admitirse a trámite el amparo, de manera excepcional, cuando lo alegado «pone de manifiesto la urgencia de la tutela jurisdiccional requerida, muy al margen de la existencia de una vía igualmente satisfactoria» (ídem, f. j. 4).
5. En este contexto, considero que en el presente caso, debe tenerse presente que estamos ante una situación vinculada a trabajadores en manifiesta situación de vulnerabilidad e incluso pobreza (se trata de obreros con remuneraciones y prestaciones sociales mínimas), quienes se encuentran además en situación de precariedad institucional (están especialmente expuestos a despidos arbitrarios, como se evidencia con los casos llegados a esta sede). Junto a ello, debe tomarse en cuenta que existe un mandato constitucional expreso dirigido a brindar protección reforzada a los sectores que sufren desigualdad (artículo 59 de la Constitución). En mérito a todo lo expuesto, no puede hablarse de que en este caso en particular existe una vía ordinaria igualmente satisfactoria, y debe, en principio, recurrirse al proceso de amparo.
6. Y junto a lo ya señalado, debe verificarse también cuál es la pauta específica a seguir para aquellos trabajadores que tienen como pretensión la reposición en la función
pública.
7. En ese sentido, conviene tener presente que, en la sentencia recaída en el Expediente 05057-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de junio de 2015, este Tribunal estableció, en los fundamentos 18, 20, 21, 22 y 23 de esa sentencia con carácter de precedente, que en los casos en los cuales se verifique la desnaturalización del contrato temporal o civil, no podrá ordenarse la reposición a plazo indeterminado cuando se evidencie que la parte demandante no ingresó en la Administración Pública mediante un concurso público de méritos para una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada. Los procesos de amparo en trámite, en el Poder Judicial y en el Tribunal Constitucional, deberán ser declarados improcedentes, pues no procede la reposición en el trabajo. En tal caso, el juez reconducirá el proceso a la vía ordinaria laboral para que el demandante solicite la indemnización que corresponda.
8. En el caso «Cruz Llamos» (STC 06681-2013-PA/TC), estas reglas fueron precisadas, partiendo de la distinción entre función pública y carrera administrativa, toda vez que no todas las personas que trabajan en lo público en rigor realizan carrera administrativa ni acceden a sus puestos de trabajo por concurso público. De hecho, en muchos casos no tiene sentido que ello sea así.
9. Como consecuencia de estos pronunciamientos se tiene que los elementos o presupuestos fácticos que, conforme a lo establecido en el caso «Huatuco» y a su precisión en el caso «Cruz Llamos» (STC 06681-2013-PA/TC), permiten la aplicación de la regla jurisprudencial invocable frente a la reposición en la función pública, son los siguientes:
a. El caso debe referirse a la desnaturalización de un contrato, que puede tratarse de uno temporal (a.1) o de naturaleza civil (a.2), a través del cual supuestamente se encubrió una relación laboral de carácter permanente.
b. Debe pedirse la reposición en una plaza que forma parte de la carrera administrativa (b.1), aquella a la cual corresponde acceder a través de un concurso público de méritos (b.2), y que además se encuentre vacante (b.3) y presupuestada (b.4).
10. En el caso, la demandante solicita la reposición al puesto de obrera de limpieza pública, puesto que no se encuentra dentro de la carrera administrativa. En ese sentido se manifiesta también la propia demandada cuando reconoce, en su contestación de demanda, que el puesto requerido no se encuentra previsto en el CAP de la entidad. Siendo ello así, no corresponde la aplicación del precedente «Huatuco». Por tanto, corresponde realizar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
La posibilidad de pagar obligaciones tributarias a través del canje de deudas por
servicios en favor de los Gobiernos Locales.
11. Desde nuestra Constitución, el Perú está configurado como un Estado unitario y descentralizado, razón por la cual el poder no se encuentra concentrado en un órgano único, centralizado, sino que se reconoce la existencia de distintos niveles de gobierno, cada cual, con competencias asignadas por la propia Constitución del Estado, la cual constituye una unidad.
12. Así, si bien se reconocen las amplias competencias con las que cuenta el Gobierno Nacional para orientar la política del Estado, esta configuración del mismo, significa también que los niveles descentralizados de gobierno gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, tal como lo reconoce el artículo 194 de la Constitución. Dichas competencias, claro está, deberán considerar los objetivos y lineamientos planteados por el Gobierno Nacional. Esta organización del Estado obedece a una búsqueda de mayor eficiencia de los recursos de la administración en la procura de las necesidades de los ciudadanos.
13. En ese sentido, las disposiciones constitucionales referidas al ámbito de competencia de los Gobiernos Locales son desarrolladas, a su vez, por la Ley Orgánica de Municilalidades (Ley N° 29792), la cual, como tiene establecido este Tribunal, forma parte del bloque de constitucionalidad [STC 00689-2000-AC/TC, fundamento 4; 00007-2002-AI/TC fundamentos 3 a 5; STC 00041-2004-AI/TC fundamentos 13 y 14]. Por ello es que la determinación de las competencias con las que cuentan estas unidades territoriales de gobierno, así como el reconocimiento a la autonomía en el ejercicio de sus funciones, gozan de la más alta relevancia en nuestro ordenamiento.
14. Asimismo, la autonomía con la que cuentan los Gobiernos Locales encuentra una manifestación concreta en el reconocimiento de la potestad tributaria prevista en el artículo 195 de la Constitución, a través de la cual dichas unidades de gobierno pueden procurarse con los recursos necesarios para desempeñar adecuadamente las funciones que les han sido encomendadas. En ese sentido, la norma IV del TUO del Código Tributario, siguiendo el precepto constitucional, reconoce que los Gobiernos Locales pueden crear, modificar o suprimir, dentro de los límites de la ley, los tributos que se encuentran en el ámbito de sus competencias.
15. En el ejercicio de dicha competencia, se enmarcan programas como el de «Trabajo por Deuda Tributaria» que se presenta en el caso bajo análisis. Mediante estos programas, los Gobiernos locales permiten a los deudores tributarios canjear sus deudas con su fuerza de trabajo, lo que constituye una alternativa para quienes no se encuentran en posibilidad de pagar las deudas. De dicha manera, los gobiernos locales pueden efectivamente cobrar lo que se les debe y los deudores pueden pagar con los recursos que tienen disponibles.
16. A través de programas como este, los Gobiernos Locales pretenden armonizar la efectiva recaudación de tributos para poder contar con fondos con los cuales sea factible satisfacer las necesidades públicas, y el otorgamiento de facilidades a los contribuyentes que no cuenten con otros medios para poder pagar sus deudas con dichas entidades, evitando con ello la intervención en su esfera patrimonio a través de una cobranza coactiva. Por tanto, se puede verificar que dicha modalidad de pago de deudas tributarias tiene una finalidad legítima y es constitucionalmente válida.
17. Ahora bien, este Tribunal también ha señalado en reiterada jurisprudencia que la autonomía con la que cuentan los Gobiernos Locales no debe confundirse con autarquía, pues el ejercicio de sus competencias no puede realizarse de cualquier manera. Dicho ejercicio, para ser legítimo, deberá ser respetuoso del ordenamiento jurídico en su conjunto y, en particular, de derechos fundamentales que puedan verse amenazados.
18. En ese sentido, la regulación sobre el canje de trabajo por deuda tributaria carece notoriamente de pautas generales que puedan resguardar los derechos, en razón de que la norma habilitante (el artículo 32 del TUO del Código Tributario) no ha establecido límites específicos al pago en forma de trabajo, a diferencia de lo que si hace con el pago en inmuebles, dentro de la habilitación del pago en especie.
19. Así, se requiere contar con un marco claro que permita tener certeza de que las competencias ejercidas por los Gobiernos Locales se encuentren acordes con el ordenamiento. Por ello, se hace necesario prever, de un lado, requisitos ciertos y objetivos para poder acceder a dichos programas de pago; y, de otro, con una determinación clara de cuáles son las deudas que se pueden pagar a través de esta modalidad.
20. Del análisis de la regulación que se ha dado a los mencionados programas en un número importante de municipalidades que los han adoptado, este Tribunal, de forma enunciativa, encuentra que pueden presentarse algunos de los siguientes problemas que pueden poner en conflicto el canje con el derecho al trabajo:
• El tiempo máximo que se puede prestar el servicio sin que se desvirtúe su
finalidad.
• La posibilidad de utilizar esta modalidad de pago más de una vez en un periodo de tiempo determinado.
• El número máximo de horas diarias o semanales de servicio que se puede exigir a los contribuyentes, atendiendo a que dicha actividad no se convierta en una de dedicación exclusiva.
• La necesidad de contar con criterios objetivos que brinden certeza respecto de la correcta valorización del servicio prestado.
• Establecimiento del porcentaje del valor del servicio que será asignado al pago de la deuda tributaria o, de ser el caso, el porcentaje de dicho valor puede ser percibido por el contribuyente como un ingreso.
• Definición de las actividades que se pueden realizar en favor de la municipalidad para el pago de la deuda en este tipo de programas.
• Deudas pueden ser objeto de pago a través de esta modalidad y características
de las mismas.
21. Si bien en principio no corresponde a este Tribunal señalar cuales de estos puntos debieran ser atendidos por cada nivel de Gobierno, el hecho de que se trate de una dinámica extendida en gobiernos locales de todo el país, lleva a que este órgano colegiado estime necesario poner en conocimiento del Congreso de la República, lo aquí expuesto para que en ejercicio de su función legislativa este otorgue un marco general para esta modalidad de pago de deuda tributaria ante los Gobiernos Locales. Ello en atención a los problemas que se presentan en la actualidad, algunos de los cuales, sin ánimo exhaustivo, se han mencionado.
22. Una regulación que establezca algunos parámetros generales a los programas de canje de deuda tributaria podría permitir un uso responsable de estas herramientas, de modo que tanto los ciudadanos corno los gobiernos locales se vean beneficiados con el pago de deudas y la disposición de recursos para satisfacción del interés público, sin incurrir en el riesgo de desnaturalizar la finalidad perseguida y evitar, de esa forma, la vulneración de derechos fundamentales.
Análisis del caso concreto
23. El artículo 22 de la Constitución Política del Perú establece que «El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y medio de realización de una persona». El artículo 27 señala que «La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario».
24. El artículo 4 del Decreto Supremo 003-97-TR establece que «En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita, y el segundo, en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece».
25. Por otra parte, el principio de primacía de la realidad es un elemento implícito en nuestro ordenamiento jurídico y, concretamente, impuesto por la propia naturaleza tuitiva de nuestra Constitución. Este Tribunal ha precisado, en la sentencia recaída en el Expediente 01944-2002-AA/TC, que «[…] en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero; es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos» (fundamento 3).
26. En el presente caso, la demandante sostiene que ha laborado ininterrumpidamente para la Municipalidad de Alto Selva Alegre desde el 1 de octubre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2013. Señala que en dicho periodo realizó labores de naturaleza permanente. Por su parte, la emplazada niega la existencia del vínculo laboral, por considerar que la demandante solamente participó del programa de recuperación de tributos «Trabajo por Deuda», regulado por la Ordenanza Municipal 256-MDAS, tal como señala el Informe N° 281-2014-AP-SGAF/MDASA emitido por el área de personal de la entidad (fojas 95), añade que por dicha razón suscribió con la demandante dos convenios que no implicaban relación laboral alguna, sino que determinaban las obligaciones derivadas de su participación en dicho programa.
27. Al respecto debo indicar que resulta legítimo, por parte de los Gobiernos Locales, contar con este tipo de programas que permiten el canje de deuda por servicios. Sin embargo, y en la línea de lo aquí ya señalado, tampoco se puede permitir el uso de este tipo de convenios para encubrir una relación laboral a plazo indeterminado.
28. Por ende, y de la revisión de los convenios suscritos por las partes y presentados al proceso por la municipalidad, se puede concluir que nos encontramos ante una relación laboral. En efecto, el Convenio N° 472-2013/MDASA y el Convenio N° 098-2013/MDASA, los cuales en conjunto tienen la duración de un año desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2013, contemplan que la jornada de labores que la demandante debió cumplir es de 8 horas diarias, tal como establece también el artículo 19 de la Ordenanza Municipal N° 256-MDASA.
29. Esta situación supone que la labor prestada a la municipalidad se realice, en cumplimiento de la jornada laboral máxima prevista por el artículo 25 de la Constitución. Lo que supone que la emplazada pretende que las personas que se acojan al programa de pago le otorguen, en principio, una dedicación exclusiva a la labor que realicen. Ello, en la práctica, puede convertir a la actividad brindada para el pago de la deuda en la única, o al menos la principal, fuente de ingresos de la persona, con lo cual su finalidad se ve desvirtuada, pues ya no estaría destinada al pago de la deuda tributaria, sino al sostenimiento del trabajador.
30. En ese mismo sentido, tanto los convenios como la ordenanza prevén que el 20% de la retribución por el trabajo será descontado para el pago de la deuda, dejando el 80% del monto restante para el trabajador. Ello implica ese 80% es entregado al demandante como contraprestación por la actividad que desarrolla a favor de la municipalidad lo que en la práctica supone una remuneración.
31. De otro lado, obra a fojas 24 y 25 el contrato de locación de servicios suscrito entre la demandante y la municipalidad emplazada con la duración de un mes, del 2 al 31 de enero de 2012, a través del cual se contrató a la recurrente para realizar labores de limpieza, las mismas labores que realizó durante su participación del programa de «Deuda por Trabajo».
32. Asimismo, se cuenta con los cheques emitidos por la Municipalidad de Alto Selva Alegre a favor de la demandante, correspondientes a los meses de febrero a marzo, abril, agosto y de octubre a diciembre de 2012; y de febrero a setiembre y de diciembre de 2013 (fojas 5 a 23), los mismos que no han sido cuestionados por la emplazada, sino que señaló que se debieron a la retribución por participar del programa de pago de deuda. Sin embargo, algunos de los cheques son de periodos anteriores a la fecha de suscripción de los convenios del programa «Deuda por Trabajo». Por tanto, no puede acogerse lo alegado por la municipalidad.
33. En consecuencia, y en aplicación del artículo 4 del T.U.O. del Decreto Legislativo 728, ha quedado acreditado que el recurrente prestó servicios para la municipalidad emplazada de manera personal, bajo subordinación y de forma remunerada. Por ende, en rigor tenía un contrato de trabajo a plazo indeterminado.
34. En mérito a lo expuesto, y a la aplicación del principio de primacía de la realidad, queda establecido que aquí entre las partes ha existido una relación de naturaleza laboral desde el 2 de enero de 2012. Por ello, para el cese del actor debió imputarse una causa relativa a su conducta o capacidad laboral que lo justifique, otorgándole los plazos y derechos a fin de que haga valer su defensa, lo cual no ha ocurrido en el presente caso.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo al haberse acreditado la vulneración de los derechos al trabajo, al debido proceso y a la adecuada protección contra el despido arbitrario. En consecuencia, NULO el despido arbitrario del demandante.
Asimismo, se ORDENA a la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre que reponga a doña Julia Melchora CapchaTucno como trabajadora a plazo indeterminado en el cargo que venía desempeñando o en otro de igual o similar categoría o nivel.
2. De otro lado, corresponde también EXHORTAR al Congreso de la República para que cumpla con regular el marco general del canje de deuda tributaria por servicios ante los Gobiernos Locales.
SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
