Los sujetos en el proceso contencioso-administrativo

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (Lima, 2019), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que, de manera ágil y sencilla, aborda el tema de los sujetos en el proceso contencioso-administrativo.


Sumilla: 1. Competencia, 1.1. Competencia material, 1.2. Competencia territorial, 1.3. Competencia funcional, 2. Partes del proceso, 3. Capacidad, 4. Legitimación para obrar, 5. Intervención del Ministerio Público: Ley 30914


1. Competencia

Conforme se ha precisado en la doctrina procesal, para entender el concepto de competencia es clave entender a su vez el concepto de potestad jurisdiccional (Priori, 2004, p. 38). En términos sencillos, se entiende por potestad jurisdiccional al poder atribuido a determinados órganos del Estado para que actúen el derecho al caso concreto, con el fin de otorgar tutela a las situaciones jurídicas.

Como la potestad jurisdiccional no es ilimitada, sino que debe ser ejercida en determinados ámbitos, surge el concepto de competencia precisamente para delimitar los ámbitos sobre los cuales el ejercicio de la potestad jurisdiccional es legítima. En la medida que la competencia indica los ámbitos dentro de los cuales es válido el ejercicio de la función jurisdiccional, antes de entrar a analizar la competencia es preciso determinar si existe o no jurisdicción (Priori, 2004, p. 39).

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Sobre la base de esas premisas, lo importante es saber cuáles son las reglas de competencia en cada caso, pues estas permiten saber «a qué juez, entre los muchos que existen, le debe ser propuesta una litis» (Priori, 2004, p. 39). En palabras de Ariano:

Cada uno de estos órganos jurisdiccionales no conoce indiferenciadamente de lo mismo, sino que la ley, sobre la base de unos criterios técnicos, les distribuye el respectivo trabajo jurisdiccional. El conjunto de tales criterios técnicos de los que se sirve el legislador para distribuir el trabajo jurisdiccional constituyen las «reglas de competencia». De allí que, si bien todos los órganos jurisdiccionales, sea cual fuere el nivel en el que estén colocados, son depositarios de la potestad jurisdiccional del Estado, no todos son «competentes» para lo mismo (2009, p. 118).

Vale destacar, además, como indica Priori (2004, p. 39), que las reglas de competencia tienen fundamento constitucional. Ello, en la medida que las reglas de competencia garantizan el derecho constitucional de las personas a un juez natural que sea un tercero imparcial e independiente predeterminado por ley, como parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

Ahora bien, un tema que no debe pasar inadvertido es que el fuero o especialidad de lo contencioso-administrativo no se encuentra regulado expresamente en la Ley Orgánica del Poder Judicial —por mandato de su artículo 23—, pero debería estarlo, para afirmar su competencia en dicha ley básica. Actualmente la competencia del fuero está desarrollada por la LPCA, pero recordemos que se trata de una ley ordinaria y, en realidad, la propia existencia de este ámbito jurisdiccional debería partir de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial.

Fuera de estas garantías formales que asegura la competencia, no puede dejarse de lado la imperiosa necesidad de contar con jueces profesionales, capacitados y especializados en derecho administrativo, que accedan al cargo por concurso de oposiciones, donde lo fundamental sea el conocimiento del derecho administrativo (en esta línea, véase Díez Sánchez, 2004, p. 328). Es la única manera de que el árbol del contencioso-administrativo de fruto; de lo contrario, seguirá siendo un árbol aparentemente frondoso, pero, sin duda, estéril.

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1.1. Competencia material

En el ámbito de la competencia material es importante aclarar que el artículo 4 del TUO de la LPCA establece que «procede la demanda contra toda actuación [de la administración pública] realizada en ejercicio de potestades administrativas».

Ya hemos señalado que el concepto de actuación es amplio y comprende tanto la acción formalizada —actos y contratos, con la excepción de los reglamentos, y se debe tener en cuenta la residualidad del contencioso-administrativo respecto del arbitraje— como las omisiones —formal y material— y las vías de hecho. Pero lo que importa aquí es que se someten al conocimiento material de lo contencioso-administrativo todas las actuaciones realizadas en ejercicio de potestades administrativas, vale decir, las actuaciones sujetas al derecho administrativo, que es el criterio de lo contencioso-administrativo (González Pérez, 1966, pp. 46-122).

Sin embargo, ¿significa esto que el proceso contencioso-administrativo regulado en la LPCA es el «único» proceso que puede interponerse contra la administración pública en nuestro ordenamiento? A nuestro entender, ello no es así. Por ejemplo, cuando la administración pública actúa y genera afectación o amenaza derechos fundamentales, proceden los procesos constitucionales —amparo, habeas data, cumplimiento— que tienen una relación de residualidad respecto al contencioso-administrativo. De otro lado, cuando la administración pública actúa sujeta a otras ramas del derecho, como el civil o mercantil —autorizada por ley, claro está—, empleará los procesos típicos de estos ámbitos competenciales.

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De otro lado, hay que tener en cuenta que todo el contencioso- administrativo del régimen de empleo público y servicio civil, así como de los regímenes previsionales públicos, así como el de la responsabilidad funcional derivada del régimen sancionador de la Contraloría General de la República, está entregado a la competencia de los jueces laborales, por mandato de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Procesal del Trabajo, aun cuando sujeto a las «reglas» del TUO de la LPCA.

Coincido con Díez Sánchez (2004) cuando señala que el contencioso-administrativo regulado en el TUO de la LPCA es el «proceso específico» para controlar la actuación de la administración pública sujeta al derecho administrativo, pero no es el único proceso jurisdiccional, puesto que existe la posibilidad de que se puedan aplicar otros ámbitos de competencia jurisdiccional al caso de las actuaciones y omisiones de la administración pública en nuestro país.

1.2. Competencia territorial

El TUO de la LPCA regula en su artículo 10 los criterios de competencia territorial: «Es competente para conocer el proceso contencioso-administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo». Esta norma regula «los criterios territoriales, es decir, los de ubicación geográfica de los diversos órganos jurisdiccionales, que permiten distribuir la competencia “horizontalmente”, vale decir, entre jueces de igual nivel» (Ariano, 2009, p. 120). Para determinar la competencia territorial, el legislador se basa en criterios subjetivos —ubicación espacial de las partes— y en algunos casos en criterios objetivos que atienden a los elementos concretos de una pretensión (petitum o causa petendi).

Como puede apreciarse, la regla favorece al demandante, pues le permite elegir al juez competente territorialmente, entre el domicilio del demandado y el lugar donde se produjo la actuación administrativa. Sin embargo, hay que precisar que esta regla no comprende a los casos en los cuales existan demandantes débiles o que requieran casos de tutela jurisdiccional diferenciada —caso de jubilados, pequeños contribuyentes o empresarios, personas en situación de discapacidad, entre otros—, los cuales deberían poder escoger su propio domicilio para demandar a la administración, como sucede en el proceso de amparo, por ejemplo. Ello genera auténticos supuestos de indefensión material, los cuales deberían corregirse en una reforma ulterior, que diferencie estos casos y que les permita demandar en su propio domicilio.

1.3. Competencia funcional

Por su parte, en el artículo 11 del TUO de la LPCA se regula el supuesto de competencia funcional:

Son competentes para conocer el proceso contencioso-administrativo el juez Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo grado, respectivamente.
Cuando el objeto de la demanda verse sobre actuaciones del Banco Central de Reserva del Perú (BCR), Superintendencia del Mercado de Valores (SMV), de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) y de la Superintendencia Nacional de Salud, es competente, en primera instancia, la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso. Es competente para conocer la solicitud de medida cautelar la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior.
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el juez en lo Civil o el juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.

Sobre la norma, Espinosa-Saldaña apunta que «el razonamiento que impulsa esta distinción es indudablemente interesante y atendible, pues busca que situaciones ya conocidas por una instancia colegiada a nivel administrativo sean vistas también por una instancia colegiada en el escenario jurisdiccional» (2012, p. 14).

Sin embargo, como veremos más adelante al estudiar los medios impugnatorios, esta regla de competencia funcional es el origen de un serio problema. Al establecer como competente en primera instancia a una sala especializada de la Corte Superior, se genera que, tanto en apelación como en casación, sean competentes las salas de la Corte Suprema, con lo cual se priva de su esencia al recurso de casación. Además, contraviene la regla que se está convirtiendo en universal en el derecho comparado, donde los procesos contencioso-administrativos son conocidos desde primera instancia por jueces unipersonales, sin distinguir privilegios indebidos entre entidades públicas. Por lo tanto, creo que debería retornarse al sistema inicial de la LPCA, que establecía la competencia simple entre: en primera instancia, el juez especializado; en segunda instancia y vía de apelación, la sala especializada; y en casación, excepcional, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República.

2. Partes del proceso

Como en todo proceso, el proceso contencioso-administrativo tiene dos partes, una demandante y una demandada. Normalmente, quien asume la calidad de parte demandante en el contencioso-administrativo —que llega en calidad de vencida y apelante, luego de agotar una vía administrativa que le fue desfavorable— es el administrado o particular. La particularidad reside en que generalmente la administración pública asume la condición de demandada —salvo el caso del proceso de lesividad—, sin perjuicio de estar acompañada, en algunos casos, de los sujetos privados interesados en mantener la validez del acto por ser titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos derivados precisamente de dicha actuación administrativa cuestionada.

Sobre el particular, me remito a las reflexiones de los profesores García de Enterría y Fernández:

La situación existente en el tráfico jurídico-administrativo, según la cual la administración disfruta como regla de la posición posesoria privilegiada que resulta de su potestad básica de autotutela, hace que lo normal del proceso administrativo sea que los ciudadanos tengan que adoptar la posición de parte demandante o actora para remover esa situación posesoria y, a la vez, eventualmente, obtener del Tribunal la anulación del acto administrativo de autotutela en que dicha posesión se basa, la declaración de sus propios derechos desconocidos por la administración, la condena a esta para que cumpla sus obligaciones desatendidas o para que cese una actuación de facto no amparada siquiera en un acto administrativo previo, o para que proceda a la ejecución de una sentencia anterior (2015, p. 492).

Ahora bien, sin perjuicio de su falta de reconocimiento en el TUO de la LPCA y siguiendo la línea de González Pérez, considero que es necesario distinguir entre «partes principales y accesorias, entre el que tiene la condición de parte desde el momento de incoarse el proceso y los que comparecen a coadyuvar a alguna de las partes porque tienen interés en que prevalezca la posición que mantengan; en definitiva, llamando a las cosas por su nombre, entre interesado e intervención adhesiva» (2016, p. 245). Como bien señala el profesor español, partes y coadyuvantes no pueden tener las mismas prerrogativas en el proceso.

3. Capacidad

La capacidad para ser parte se identifica con la capacidad civil, es decir, con la aptitud que un sujeto tiene para ser titular de situaciones jurídicas (derechos, deberes, obligaciones, etcétera). En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte y la capacidad procesal. La primera es la aptitud para ser titular de situaciones jurídicas procesales, mientras que la segunda es la aptitud para realizar por sí misma dichas situaciones jurídicas (Priori, 2009, p. 165).

4. Legitimación para obrar

Como bien ha precisado González Pérez, «la evolución de la legislación contencioso-administrativa se ha caracterizado por una progresiva ampliación de la legitimación para poder accionar frente a la actuación de un ente público sujeto al derecho administrativo» (2016, p. 243).

En el TUO de la LPCA se regula la legitimación activa en el artículo 13:

Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.

El supuesto del segundo párrafo lo he analizado al desarrollar el tema del proceso de lesividad. El supuesto del primer párrafo alude a la legitimación ordinaria que reside solo en el administrado o particular.

Como puede apreciarse de la norma citada, se exige que el legitimado afirme ser titular de una situación jurídica sustancial (derecho subjetivo, interés legítimo) que haya sido o este siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnada, lo cual va en línea con lo dispuesto en los artículos 62, 118 y 120 del TUO de la LPAG, que regulan la legitimación de los administrados en cuanto a la titularidad de derechos subjetivos e intereses legítimos (sobre el tema, véase el exhaustivo estudio de Medina Alcoz, 2016). Nótese que no se exige haber sido parte en el procedimiento administrativo, lo cual es perfectamente lógico, si consideramos que la finalidad del proceso es la tutela efectiva de las situaciones jurídicas y no la mera revisión del procedimiento administrativo. En ese sentido, es clave que el particular simplemente afirme y pruebe ser titular de un derecho subjetivo o interés legítimo que haya sido afectado por una actuación u omisión administrativa, hecho que debe conectarse con el interés para obrar que muestre para afirmar la necesidad de tutela jurisdiccional para lograr la satisfacción de su derecho o interés afectado por la actuación u omisión administrativa.

De otro lado, resulta pertinente mencionar que el artículo 14 del TUO regula la legitimación para obrar activa en tutela de intereses difusos:

Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso-administrativo:
1. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como
2. El Defensor del Pueblo
3. Cualquier persona natural o jurídica.

Dicha norma establece una amplia legitimación, al incluir a cualquier persona natural o jurídica para que pueda activar el proceso contencioso- administrativo en tutela de un interés difuso o «derecho de incidencia colectiva», es decir, un interés que beneficia a la colectividad —por ejemplo, la protección del medio ambiente, del patrimonio cultural, de la legalidad urbanística, entre otros similares—. No obstante, conviene apuntar que, actualmente, se encuentran en duda los alcances del rol de la posibilidad de que el Ministerio Público actúe como parte en los procesos de tutela de intereses difusos, debido a la derogatoria total del artículo 14 de la LPCA, que precisamente regulaba la participación del Ministerio Público en los procesos contencioso-administrativos. Sin embargo, pese a dicha derogatoria, entendemos que el numeral 1 del artículo 14 del TUO LPCA sí permite que el Ministerio Público pueda accionar en defensa de tales intereses difusos como parte demandante, vía un proceso contencioso-administrativo.

Por último, el artículo 15 del TUO de la LPCA regula el supuesto de legitimación para obrar pasiva, es decir, quiénes se encuentran legitimados para ser parte demandada en el proceso:

La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo del Artículo 13 de la presente ley.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo del Artículo 13 de la presente ley.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según corresponda.

Conforme adelantamos, la administración pública es quien asume, por lo general, la posición de parte demandada o la legitimación pasiva. Sin perjuicio de ello, en algunos casos —como acontece en los procedimientos trilaterales, o con el proceso de lesividad— la legitimación pasiva también corresponde a sujetos que tienen interés en que el acto o actuación cuestionados por la vía del proceso se mantengan. Vale indicar que dicho interés debe ser directo, real y personal, y no un mero interés simple en la legalidad.

No hay que perder de vista que en la lista de la legitimación pasiva a un supuesto de hecho, que surge de la lista de los plazos para interponer la demanda contencioso-administrativa (numeral 4 del artículo 18 del TUO de la LPCA), es el caso del particular que sea titular de un derecho ganado por silencio positivo, y que sea demandado por un «tercero legitimado» que cuente con motivos para oponerse al derecho ganado por silencio. En este caso, el particular que obtuvo el silencio positivo sería el legitimado pasivo o demandado en el supuesto previsto por la norma antes comentada.

Por otro lado, el artículo 16 del TUO de la LPCA regula el supuesto de representación y defensa de las entidades:

16.1. La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad debidamente
16.2. Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro del término para contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las acciones necesarias en caso de que considere procedente la pretensión.

De particular importancia me parece el numeral 2 del artículo citado, conforme al cual se ordena al representante judicial de la entidad a poner en conocimiento del titular de la entidad su opinión motivada sobre la legalidad del acto. Se trata, en buena cuenta, de fortalecer la estrategia de defensa de la administración pública, lo cual implica, en ciertos casos, recurrir a mecanismos de conclusión anticipada del proceso, en caso no existan mayores posibilidades de éxito en el mismo.

5. Intervención del Ministerio Público: Ley 30914

Por último, el artículo 16 del texto anterior del TUO de la LPCA (artículo 14 de la LPCA) regulaba la intervención del Ministerio Público en los siguientes términos:

En el proceso contencioso-administrativo el Ministerio Público   interviene de la siguiente manera:
1. Como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y en casación. En este caso, vencido el plazo de 15 días para emitir dictamen, devolverá el expediente con o sin él, bajo responsabilidad funcional.
2. Como parte, cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia.
Cuando el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órgano jurisdiccional le notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con la que resuelve la casación, según sea el caso.

Como ha señalado Priori (2009, p. 170), el Ministerio Público fue señalado como el causante de las demoras en el proceso contencioso-administrativo. De ahí en que, el año 2008, con la reforma del decreto legislativo 1067, se reguló de forma muy estricta su actuación como dictaminador, otorgándole un plazo perentorio de quince días para emitir su dictamen en el proceso.

Sin embargo, es pertinente prestar atención a la ley 30914, publicada el 14 de febrero de 2019, la cual ha modificado el rol del Ministerio Público en el proceso contencioso-administrativo. Elaborada por una comisión de notables, elegidos para proponer reformas constitucionales y legales para el mejor funcionamiento del sistema de justicia, dicha norma ha generado una serie de cambios que, al menos en lo que respecta al contencioso-administrativo, no tienen un mayor sustento.

Así, se ha eliminado el dictamen fiscal en los procesos contencioso- administrativos, específicamente en el «procedimiento ordinario», regulado en el artículo 27 del TUO de la LPCA. Sinceramente, no vemos con que finalidad, salvo la de querer «acelerar» el trámite de un contencioso-administrativo que, en la práctica, demora de cuatro a cinco años de duración. Restarle quince días a dicho tiempo la verdad es que no suma nada. Por otro lado, eliminar «parcialmente» la legitimación para obrar del Ministerio Público en materia de tutela de intereses difusos, tampoco suma favorablemente a la mejora de la tutela de tales derechos.

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A mi parecer, habría sido más provechoso impulsar reformas más importantes en el contencioso-administrativo que aprobar la ley 30914. Sin embargo, en los tiempos de la «legislación por el espectáculo», parafraseando a Mario Vargas Llosa, valen más las leyes supuestamente beneficiosas, aunque antitécnicas y carentes de contenido. Considero que debería pensarse de una manera más detenida qué hacer con el Ministerio Público en el contencioso-administrativo, replantear su rol dictaminador y, además, precisar de mejor manera su legitimación para obrar activa para la tutela de intereses difusos en el texto del TUO de la LPCA.

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