Precedente observancia obligatoria: 6.22 En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador.
6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.
6.24 Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada.
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto porSERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A. (SILSA), en contra de la Resolución de Intendencia Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 23 de diciembre de 2021. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.22, 6.23 y 6.24 de la presente resolución, referidos al principio de la primacía de la realidad por parte de la autoridad administrativa.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 006-2022-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 024-2020-SUNAFIL/IRE-LIB
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE LIBERTAD
IMPUGNANTE: SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A. (SILSA)
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB
MATERIA: – RELACIONES LABORALES
– LABOR INSPECTIVA
Lima, 26 de agosto de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A. (SILSA), (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 23 de diciembre de 2021 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 72-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 120-2020-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de dos (02) infracciones muy graves, a la labor inspectiva y sobre discriminación laboral, notificadas por incumplir la medida inspectiva de requerimiento programada para el 05 de marzo de 2020, emitida con ocasión de la denuncia formulada por su trabajadora Barrantes Rojas Rosa Ruth Pilar, quien denuncia supuestos actos de discriminación laboral, plasmado en una diferencia remunerativa ilícita. Y una infracción, en materia de relaciones labores por la comisión de discriminación laboral en perjuicio de la trabajadora denunciante.
1.2. Mediante Imputación de Cargos Nº 187-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 05 de octubre de 2020, notificada el 09 de octubre de 2020, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 58-2021-SUNAFIL/ IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 28 de enero de 2021, (en adelante, el Informe Final),a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 340-2021-SUNAFIL/IRE-LL/ SIRE, de fecha 06 de julio de 2021, notificada el 08 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 299,925.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de discriminación, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 290,250.002 .
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/9,675.00.
1.4. Con fecha 27 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 340-2021-SUNAFIL/IRE-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La diferencia en las remuneraciones obedece a criterios objetivos y razonables, como el nivel académico obtenido y la responsabilidad atribuida al cargo, pues la trabajadora denunciante, tiene el cargo de “supervisora descansera”, distinto a los otros trabajadores, con los que se le compara.
ii. Corresponde a los inspectores comisionados acreditar la comisión de las infracciones que se imputan a la empresa, por lo que, no es correcto que se pretenda trasladar tal carga probatoria al sujeto inspeccionado.
iii. Vulneración al principio de debida motivación de la medida de requerimiento, ya que esta no se encuentra justificada, pues la empresa no incurrió en alguna infracción a las normas sociolaborales.
iv. Vulneración al principio de razonabilidad, debido a que ni la Imputación de Cargos ni la resolución de Sub Intendencia, contienen medio probatorio suficiente que acredite la comisión de una infracción susceptible de sanción, por parte de la empresa. Por ende, se ha vulnerado, también, el principio al debido procedimiento.
v. La multa impuesta ascendente a S/ 299.925.00, no se ajusta a los criterios de razonabilidad. Además, afirma que, se vulnera el principio de tipicidad.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 23 de diciembre de 20213 , la Intendencia Regional de La Libertad, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Sobre la presunta vulneración del debido procedimiento; de acuerdo a lo señalado en la Imputación de Cargos, la autoridad instructora, mostró su conformidad con lo determinado en el Acta de Infracción, tipificando la conducta de la impugnante en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT. Además, en la notificación de la Imputación de Cargos se anexó el Acta de Infracción; por lo que, no se verifica una afectación al derecho de defensa del administrado.
ii. En cuanto a la carga probatoria, alegada por la impugnante, de acuerdo a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores de trabajo merecen fe y se presumen ciertos; por tanto, corresponde al administrado, acreditar, a través de la presentación de medios de prueba u otros, que considere pertinentes, desvirtuar tales hechos. Se verifica que la medida de requerimiento está basada en la verificación de una infracción, en este caso, de actos de discriminación en contra de la trabajadora afectada. Hecho que fue oportunamente detallado por el personal inspectivo en la referida medida. Por lo que no se vulneró ni el derecho de defensa ni del debido procedimiento.
iii. No se afectó el principio de tipicidad, pues todo acto de discriminación se encuentra tipificado en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, tal como el personal inspectivo ha cumplido con subsumir la conducta de la impugnante.
iv. En la estructura de costos del CP Nº 1899P0021 con ESSALUD, se señaló que la remuneración mensual para los supervisores asciende a S/ 2,800.00, sin que se establezca una suma económica para supervisores que no cumplan el perfil requerido, esto es, ser “Profesional técnico o bachiller en las carreras de salud y medio ambiente o administración y gestión de hospitales o administración de empresas o ingeniería ambiental o educación ambiental o ingeniería industrial”. Por lo que, el administrado no logró acreditar que la diferenciación remunerativa se basara sobre criterios objetivos entre la trabajadora afectada y los comparativos, pues, pese a realizar labores similares, perciben remuneraciones diferenciadas. Lo que vulnera el principio de igualdad. Por lo que, la impugnante incurre en la conducta tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT; correspondiendo desestimar lo señalado por el administrado en este extremo y confirmar la multa impuesta por la primera instancia.
v. Al verificarse que la empresa inspeccionada no cumplió dentro del plazo otorgado, con lo ordenado por el personal inspectivo en la medida de requerimiento.
vi. La multa impuesta ha sido establecida conforme el artículo 38 de la LGIT y el artículo 47 del RLGIT; por tanto, corresponde confirmar la resolución de primera instancia.
1.6. Con fecha 17 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB.
1.7. La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 39-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 20 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 299814 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 299815 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR7 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias.
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A.
4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, que confirmó la sanción impuesta de S/ 299,925.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT y, en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de diciembre de 202110.
4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 17 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 245-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando lo siguiente:
Inaplicación del principio de culpabilidad
i. La diferencia remunerativa se debe a criterios objetivos como el nivel académico alcanzado entre los trabajadores; en el caso de la trabajadora Rosa Barrantes Rojas aún no cuenta con el grado de bachiller. Además, la responsabilidad atribuida del cargo que desempeña no es la misma que los demás supervisores, pues, sus labores son de “supervisora descansera” a diferencia de los demás supervisores.
ii. Los criterios objetivos y razonables, de diferenciación no fueron atendidos por la Intendencia; por ello la conducta de la empresa no es antijurídica. Vulneración del debido procedimiento, al vulnerarse el principio de tipicidad, licitud, presunción de veracidad, legalidad, debida motivación y razonabilidad de la medida de requerimiento.
iii. La Intendencia no toma en consideración los vicios que oportunamente advirtió la empresa y, sin mayor sustento fáctico ni legal, ha validado un Acta de Infracción y la resolución de Sub Intendencia cuya nulidad resulta evidente. Por lo que, se vulnera el debido proceso.
iv. No se valoró de manera objetiva y adecuada la información presentada por la empresa, y la multa se basa únicamente en las boletas de pago de 2019, exigiéndose que sea la empresa la que demuestre que no existió un acto de discriminación, trasladándole la carga de la prueba, cuando esta le corresponde a la autoridad administrativa, la cual debe tener certeza de los hechos que imputa.
v. Vulneración del principio de presunción de inocencia, cuando la Intendencia solicita un medio probatorio que genere una certeza más allá de la duda razonable.
vi. La empresa no se encontraba obligada a cumplir con la medida de requerimiento porque esta no respetó el principio de legalidad ni el de debida motivación, por tanto, no ha incurrido en la infracción a la labor inspectiva, que se le imputa.
vii. Conforme el principio de veracidad, el inspector de trabajo debe tener por cierto el contenido de la documentación presentada por el administrado, caso contrario, debe fundamentar con hechos y pruebas el motivo de la subsistencia del incumplimiento.
viii. Se ha vulnerado el principio del debido proceso, por lo que se debe ordenar el archivo del presente procedimiento, al incurrir en causal de nulidad contenido en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.
[Continúa…]
