Percy Curi Portocarrero[1]
Resumen: La potestad sancionadora de la Administración Pública constituye una manifestación del ius puniendi y por tanto, posee la misma fuente que el derecho penal, quedando limitada al procesamiento, evaluación y/o sanción de aquellas infracciones
que vulneran el orden jurídico al incumplir las disposiciones emanadas de la Administración, por tanto, también queda constituido como el instrumento de coerción a ser empleado para garantizar el cumplimiento de las decisiones de la Administración
Pública.
A fin de efectuar un adecuado uso del poder punitivo del Estado, la Administración se encuentra supeditada al cumplimiento de determinados principios que inspiran las garantías de respeto de los derechos de los administrados y resultan de pacífica
aceptación tanto por la doctrina como por la jurisprudencia uniforme de los tribunales administrativos y jurisprudenciales.
Por ello, en el presente artículo realizaremos un breve desarrollo de la potestad sancionadora, su vinculación con el derecho penal y el derecho disciplinario, así como el análisis de los principios que inspiran su desarrollo, respaldando dicho análisis en la
múltiple jurisprudencia constitucional existente.
Palabras clave: Potestad sancionadora, Proceso sancionador, Proceso disciplinario, Legalidad, Tipicidad, Non bis in ídem.
Summary: Sanctioning powers of the Public Administration is a manifestation of the ius puniendi and therefore has the same source as criminal law, being limited to the processing, evaluation and / or punishment of those offenses that violate the legal order
to violate the provisions emanating from Administration therefore also is constituted as an instrument of coercion to be used to ensure compliance with the decisions of the Public
Administration.
In order to make proper use of the punitive power of the State, the Administration is subject to compliance with certain principles underlying guarantees respect for the rights of the citizens and are peaceful acceptance by both the doctrine and the jurisprudence uniform administrative and jurisprudential courts.
Therefore, in this article we will have a brief development of sanctioning power, their connection with the criminal law and disciplinary law, as well as analysis of the principles underlying its development, supporting the analysis in multiple existing constitutional jurisprudence.
Keywords: Sanctioning power, Sanctioning process, Disciplinary process, Legality, Typicity, Non bis in idem.
CONTENIDO: 1. La potestad sancionadora de la administración.- 2. La relación entre el derecho penal y el derecho sancionador.- 3. El proceso sancionador y el proceso disciplinario.- 4. Los principios del proceso sancionador.- 5. Conclusiones.
1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
En la clásica Teoría de la Separación de Poderes de Montesquieu, plasmada en la obra ―El espíritu de las leyes[2], se planteó la necesidad de contar con tres poderes del Estado que se encarguen de atribuciones y competencias distintas, así como se revelaban los peligros que existirían si más de estas competencias se concentran en uno de dichos poderes. Así Montesquieu sostenía:
“Hay en todos los Estados tres especies de poder: el legislativo, el de ejecutar aquello que depende del derecho de gentes y el de ejecutar lo que depende del derecho civil. Por el primero, el príncipe o el magistrado hacen leyes, para algún tiempo o para siempre, y corrige y abroga las que existen. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía o recibe embajadas, vela por la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los crímenes o juzga los pleitos de los particulares. Este último debe llamarse poder judicial y el otro simplemente poder ejecutivo del Estado. La libertad política, en los ciudadanos, es aquella tranquilidad de ánimo que nace de la opinión que cada uno tiene de su seguridad y para que exista esta libertad es menester que ningún ciudadano pueda temer a otro. Cuando el poder legislativo y el ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo de magistrados, no hay libertad, porque puede temerse que el monarca o el tirano hagan leyes tiránicas para ejecutarlas tiránicamente. No hay tampoco libertad si el poder judicial no está separado del legislativo y el ejecutivo. Si está unido a la potestad legislativa, el poder de decidir de la vida y la libertad de los ciudadanos será arbitrario, porque el juez será al mismo tiempo legislador: si está unido al poder ejecutivo, el juez tendrá en su mano la fuerza de un opresor”.
En tal medida, si bien la teoría de la separación de poderes es abiertamente aceptada en la concepción contemporánea de los estados, surge una interrogante por resolver, ¿Por qué los órganos de la administración pública distintos al Poder Judicial poseen competencias para ejercer el poder punitivo? o, a partir de ello, resalta la necesidad de definir cuál es el rol que cumple la Administración Pública frente al ejercicio del ius puniendi.
La respuesta a esta pregunta la podríamos encontrar a partir del ensayo de dos postulados. El primero de ellos se encuentra enfocado a sostener que en tanto el ius puniendi viene a representar el ejercicio de la acción castigadora del Estado, éste se encuentra representado en la justicia penal que es administrada por el Poder Judicial y, como sabemos, su invocación es de última ratio y por ello mismo, cabe reconocer que no todas las acciones de incumplimiento de normas llegan a representar una vulneración que merezca una sanción penal, por lo que existen comportamientos que merecen ser castigados con una sanción menos drástica que aquellas que impone la justicia penal, naciendo por ello la sanción administrativa[3].
Por otro lado, una segunda explicación se encuentra ligada a reconocer que en tanto el Poder Ejecutivo tiene a su cargo la labor de velar por el respeto de las normas, resulta claro que para ello debe contar con un poder de coerción suficiente que permita asegurar y exigir el cumplimiento de sus resoluciones, es decir, debe contar con una atribución que le permita materializar la observancia de sus decisiones, so efecto de ser requerido a través de la acción administrativa o la imposición de una sanción. De ello deriva la autotutela.
De esta manera también ha sido entendido por la Corte Constitucional de Colombia al señalar que el ius puniendi del Estado se traduce en la potestad que ―no sólo es ejercida por los jueces, sino por diversos funcionarios de la administración, que, para lograr el cumplimiento de las funciones que les han sido asignadas, deben hacer uso de este, para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal y asimismo, agrega que ―el poder del Estado se traduce en una serie de atribuciones, facultades o competencias que se radican en cada una de las ramas del poder y que se materializan en la existencia de distintas funciones, que constituyen el instrumento para el cumplimiento de los cometidos estatales[4] .
Continuando con el desarrollo jurisprudencial efectuado por la Corte Constitucional de Colombia respecto de la fundamentación del ejercicio de la potestad sancionadora es preciso citar la argumentación utilizada para superar la división tradicional de la separación de poderes públicos; así:
«[…] el derecho administrativo sancionador, en términos de la doctrina y la jurisprudencia constitucional, supone una ruptura del principio clásico de la tridivisión de poderes, en la medida en que la represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva al poder judicial, y más concretamente a la justicia penal En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones del poder público, se reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los particulares, como de funciones públicas de los servidores del Estado, que ante su incumplimiento merecían la imposición de una sanción. Sin embargo, no todas las infracciones eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en atención a los intereses que se pretendían proteger con cada una las disciplinas del derecho punitivo del Estado, se distinguieron aquellas que serían objeto de sanción directa por la Administración, y aquellas otras que se reservarían para la justicia penal[5]«.
De esta manera, queda clara la atribución que posee la Administración para el ejercicio de la potestad sancionadora[6], la manera cómo ella se constituye en un elemento necesario para el desarrollo de sus funciones y la forma en que el ejercicio de dicho poder se sobrepone a la clásica teoría de la separación de poderes. Sin embargo, a pesar de que hemos logrado deducir la competencia de la Administración Pública para el ejercicio de la potestad sancionadora, resulta necesario también comprender el significado y el contexto de dicha atribución.
Si bien la potestad sancionadora no se encuentra reconocida de manera expresa en nuestra norma constitucional, cabe resaltar que la atribución de la Administración para imponer sanciones ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en múltiple jurisprudencia, llegando a señalar que:
“La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo 3, Constitución), está condicionado, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman[7]”.
En desarrollo de la misma interpretación, Pedreschi[8] invoca que: “En ausencia de un reconocimiento constitucional expreso, la potestad sancionadora de la Administración Pública puede considerarse reconocida por la Constitución en forma indirecta o implícita, como un poder natural o corolario de la competencias otorgadas a esta, en diversas materias, principalmente en las referidas a la ordenación y regulación de las actividades de la Sociedad; en tal sentido, es necesario que la Administración Pública ostente suficientes facultades coercitivas para garantizar su cumplimiento”.
Sumándose a la construcción de una definición de potestad sancionadora, Morón Urbina[9] ha sostenido que “la potestad sancionada constituye una competencia de gestión necesaria complementaria a la potestad de mando y corrección para el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido en procura del interés público y debe ser ejercida de manera democrática, previsible y no arbitraria”.
En buena cuenta, nos vamos acercando a la definición de la potestad sancionadora de la Administración, comprendiéndose por tal a la facultad con que cuenta la Administración Pública que le permite repercutir en la esfera de derechos de las personas a fin de imponer ciertas acciones como gravar patrimonios, limitar derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas, entre otros, resultando necesario que dicha facultad sea complementaria al poder de mando de la Administración, ello con la finalidad de que se obtenga el adecuado cumplimiento del orden administrativo en beneficio del interés público, es decir, la potestad sancionadora se convierte en la herramienta con que cuenta las entidades de la Administración Pública para hacer cumplir sus decisiones amparadas en las normas y mantener el orden administrativo.
2. LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO SANCIONADOR
Con relación a la vinculación existente entre el derecho penal y el derecho sancionador, Espinoza Laureano[10], reporta la existencia de dos teorías que explicarían dicha relación. Para el autor, la primera teoría se basa en reconocer la existencia del derecho administrativo sancionador como una disciplina independiente del derecho penal pero al igual que éste, también manifestación del ius puniendi del Estado. Esta teoría se encuentra representada por Alejandro Nieto y se basa en sostener que “la potestad sancionadora de la Administración forma parte, junto con la potestad penal de los tribunales judiciales, de un ius puniendi superior del Estado, el cual además es único, de tal manera que dichas potestades no son sino simples manifestaciones concretas de aquél”; y continúa, “el Derecho Administrativo Sancionador es, como su mismo nombre indica, Derecho Administrativo engarzado directamente en el Derecho público estatal y no un Derecho Penal vergonzante; de la misma manera que la potestad administrativa sancionadora es una potestad aneja a toda potestad atribuida a la Administración para la gestión de los intereses públicos”.
Por otro lado, la segunda teoría se encuentra esgrimida por Gómez Tomillo y Sanz Rubiales, quienes cuestionan la autonomía del derecho administrativo sancionador frente al derecho penal y sostienen que “Al margen de la mayor o menor capacidad de seducción que pueda tener ese pretendido Derecho punitivo del Estado del que se nutrirían tanto el Derecho penal, como el Derecho administrativo sancionador, “en condiciones de igualdad”, surgen inmediatamente dudas, tanto en cuanto a la trascendencia de tal construcción, como en relación con su alcance. Así, nos preguntamos qué principios engloba que puedan estimarse como diferenciados de lo que hoy es el Derecho penal y que justifiquen la creación propuesta”[11].
No obstante, independientemente de esta segunda postura, los mencionados autores coinciden en que:
“La potestad sancionadora de la Administración no deja de constituir un cuerpo extraño en un sistema caracterizado por la división de poderes. En la medida en que se trata de algo, si se quiere necesario, pero en todo caso desde el punto de vista de los principios, excepcional, requiere ser utilizado restrictivamente. Ello se traduce […] en la necesidad de que se aparte de los principios generales lo menos posible. Y esos principios generales son los propios del Derecho penal[12]«.
A modo de clasificación, podemos llegar a afirmar que el derecho público se encarga de sancionar tres tipos de transgresiones normativas, distribuidos de acuerdo al nivel de afectación que producen y al tipo de bien jurídico que se vulnera. De esta manera, el primer nivel de infracción o afectación social está constituido por los delitos, mientras que en segundo nivel se encuentran los supuestos de faltas penales. Queda claro que estas dos clases de infracción se encuentran en la competencia del derecho penal y su procesamiento es inherente de la labor jurisdiccional, mientras que en tercer lugar se encuentra la infracción administrativa, cuyo procesamiento recae en la función administrativa y es materia del proceso administrativo sancionador.
[Continúa…]
[1] Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Magíster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña como Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Instituto Nacional Penitenciario.
[2] Montesquieu. El espíritu de las leyes. Traducido al castellano por Siro García del Mazo (1906). Madrid. Tomo I. pp. 227-228.
[3] Similar justificación encuentra Irene Nuño al considerar que ―(…) el objetivo y la razón [del proceso administrativo sancionador] es la de sancionar todos aquellos ilícitos del ámbito administrativo que los Tribunales penales no podrían perseguir con la eficiencia que se requiere y así asegurar la aplicación de las leyes, preservar los intereses públicos y mantener el Estado de Derecho‖. NUÑO JIMENEZ, Irene. (2015). Derecho administrativo sancionador. Principios de la potestad sancionadora. Extraído el 15 junio 2016 del sitio web de Universidad Castilla La Mancha. http://www.castillalamancha.es/sites/default/files/documentos/ pdf/20160418/derecho_administrativo_sancionador _irene_nuno.pdf.
[4] Revisar las sentencias recaídas en los Casos N° 160/1998 y N° 853/2005.
[5] Revisar la sentencia recaída en los casos N° 818-2005; y N° 506/2002.
[6] Sobre el particular resulta pertinente también citar la sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-616/2012, en cuanto señala: “[…] la finalidad del derecho administrativo sancionador consiste en garantizar el mantenimiento del orden jurídico mediante la represión de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Es, pues, dicho derecho un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los mandatos que las distintas normas jurídicas imponen a los administrados […]”.
[7] Véase la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 1003-98-AA/TC, fundamento jurídico 6.
[8] PEDRESCHI GARCÉS, Willy. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. ARA editores. Lima 2003, pp. 505.
[9] MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décima edición. Gaceta jurídica editores. Lima 2014. pp. 627.
[10] ESPINOZA LAUREANO, Frank (2013). La infracción administrativa laboral. Tesis para optar el grado de magister en Derecho del Trabajo y de la Seguridad. Escuela de Posgrado. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú.
[11] Ibid. pp. 20.
[12] GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. (2010). Derecho Administrativo Sancionador, Parte General: Teoría general y práctica del Derecho Penal Administrativo. 2da ed. Cizur Menor (Navarra): Thomson Reuters – Aranzadi. pp. 69-70.
Fuente: «Justicia y Derechos Humanos. Revista del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos», pp. 85-113. Para descargar en PDF, clic aquí.
