Nuevo precedente vinculante de la Sunafil: la carga de la prueba corresponde a la administración y no al administrado

Nuevo precedente vinculante de la Sunafil:
la carga de la prueba corresponde a la administración y no al administrado

Luis Vinatea Recoba
Socio de Vinatea & Toyama Abogados

Carolina Sarmiento
Asociada de Vinatea & Toyama

La regulación del principio del debido procedimiento sancionador en materia laboral no permite que se sancione a los administrados si es que previamente no se cumplió con todos los actos y/o fases procedimentales que la ley exige para la emisión de una resolución. Entre dichas exigencias se establece que la carga de la prueba corresponde únicamente a quien imputa los hechos: la Sunafil.

El 25 de enero de 2023 se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” la Resolución de Sala Plena No. 001-2023-SUNAFIL/TLF, emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral (TFL), mediante la cual se establecieron como precedente vinculante los considerandos 6.19, 6.20, 6.21 y 6.22 de dicha Resolución.  En resumen, los precedentes vinculantes establecen lo siguiente:

En el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. En virtud del principio de presunción de licitud, el TFL precisa que la administración debe acreditar fehacientemente la existencia de una conducta constitutiva de infracción por parte del administrado. Por ello, el personal inspectivo deberá recabar todos los indicios y elementos de convicción que acrediten la comisión de una conducta infractora. De igual manera, la autoridad sancionadora no solo deberá valorar lo actuado por el inspector, sino que está obligada a continuar con la verificación de la existencia de una infracción. Inclusive, esta última -previo análisis de idoneidad- deberá valorar los medios probatorios presentados por el administrado.

La autoridad administrativa debe evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la administración. En virtud de los principios de verdad material e impulso de oficio, el TFL concluye que la administración deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias que sirvan de motivo de sus decisiones. En esa línea, tanto el personal inspectivo como la autoridad sancionadora deberán actuar las pruebas que obren en el expediente con la finalidad de imputar infracciones y sancionar económicamente a un empleador en base a hechos debidamente verificados. Adicionalmente, deberán agotar otras medidas que satisfagan la carga de la prueba, previstas en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la Ley General de Inspección del Trabajo y su Reglamento.

Si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste. La regulación del principio del debido procedimiento en materia sancionadora no permite que se sancione a los administrados si es que previamente no se cumplió con todos los actos y/o fases procedimentales que la ley exige para la emisión de una resolución. Entre dichas exigencias se establece que la carga de la prueba corresponde únicamente a quien imputa los hechos: la Sunafil. El TFL señala que la carga de la prueba únicamente se invertirá cuando la administración sustente responsabilidad en el administrado; no obstante, no especifica cómo funcionará este cambio. Es decir, más que una inversión de la carga de la prueba -que se aplica a los casos de presunciones legales relativas- lo que el TFL parece indicar es que, si la administración prueba un hecho, corresponde al administrado desvirtuarlo con otras pruebas. Por ese motivo, es necesario que, a través de otra Resolución de Sala Plena (aclaración), el TFL explique con mayor detalle cómo se aplicará esta figura en la realidad con la finalidad de evitar arbitrariedades.

En el caso en concreto, el TFL declaró fundado en parte el recurso de revisión porque la Intendencia respectiva no desvirtuó la totalidad de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, ni analizó ni valoró las boletas de pago, las cuales probaban que el administrado cumplió con acreditar el goce del descanso vacacional de sus trabajadores y no existía cuestionamiento de su veracidad. En otras palabras, la Intendencia sancionó a la empresa porque únicamente presentó las boletas de pago (que tenían anotado que el trabajador gozó de vacaciones), pero no entregó el formato R07 de la Planilla Electrónica, con lo que, según el TFL, se habría acreditado el efectivo goce del descanso vacacional. Sin embargo, el mencionado formulario registra información similar a la de la boleta, lo que significa que, por la presunción de veracidad, era la administración quien debía demostrar que, pese a lo señalado en la boleta (o en el formulario), el trabajador no descansó físicamente durante las vacaciones.

Para ello, debía la administración, satisfaciendo la carga probatoria que le corresponde, presentar pruebas tales como el registro de asistencia (en el que, por ejemplo, constaba que el trabajador sí asistió a laborar) para demostrar que el trabajador estuvo laborando durante sus vacaciones. Dicha exigencia adicional no fue justificada por la administración en ningún momento del desarrollo del procedimiento. En consecuencia, el precedente comentado requiere aclaración.