Sumario: 1. Introducción, 2. La representación legal de las personas jurídicas, 3. Las sanciones administrativas, 4. Conceptualización de responsabilidad solidaria, 5. La responsabilidad solidaria de los representantes legales en nuestro ordenamiento jurídico, 6. El principio de causalidad o principio de personalidad de las sanciones, 7. Conclusiones.
1. Introducción
En nuestro país, muchas entidades de la Administración Pública, se han visto en la necesidad de recurrir a la figura de la responsabilidad solidaria de los representantes legales, a efectos de buscar la forma de hacer efectivo el pago de las multas impuestas a las empresas sancionadas con acto firme, luego de finalizado el procedimiento sancionador, como consecuencia de haber incurrido en alguna infracción administrativa.
En ese escenario, cabe plantearse la interrogante de si resulta legal o no que la Administración Pública atribuya responsabilidad solidaria en el pago de las multas a los representantes de las personas jurídicas sancionadas por el solo hecho de representarlas y/o dirigirlas.
2. La representación legal de las personas jurídicas
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el representante legal por excelencia de las personas jurídicas o empresas es el gerente general, aunque también dicha representación puede recaer en el directorio, los administradores, los apoderados, entre otros.
Así, de acuerdo al artículo 188 de la Ley General de Sociedades, “las atribuciones del gerente general se establecerán en el estatuto, al ser nombrado o por acto posterior. Salvo disposición distinta del estatuto o acuerdo expreso de la junta general o del directorio, se presume que el gerente general goza, entre otras, de las siguientes atribuciones: 1. Celebrar y ejecutar los actos y contratos ordinarios correspondientes al objeto social; 2. Representar a la sociedad, con las facultades generales y especiales previstas en el Código Procesal Civil y las facultades previstas en la Ley de Arbitraje.”
En tal sentido, se puede afirmar que el gerente general representa a la persona jurídica en cada uno de sus actos y operaciones, y ante cualquier ente privado o público, ya sea Administración Pública, Poder del Estado, Organismo Constitucionalmente Autónomo, etc., sin que ello implique necesariamente incurrir en responsabilidad solidaria de manera automática.
3. Las sanciones administrativas
La sanción administrativa es el castigo que debe soportar un administrado, sea persona natural o jurídica, como consecuencia de haber incurrido en una infracción administrativa, esto es, haber transgredido o incumplido la normativa administrativa.
De acuerdo con Jorge Bermúdez Soto, los elementos que integran el concepto de sanción administrativa son “la retribución negativa consistente en la privación o restricción de derechos; su determinación por el ordenamiento jurídico; que venga impuesta por una Administración Pública a un administrado; y, que sea consecuencia de haber sido considerado responsable de las consecuencias derivadas de la comisión de una infracción administrativa en virtud del previo procedimiento administrativo sancionador.”[1]
Dichas sanciones normalmente se expresan de manera pecuniaria, mediante la obligación de pago de una multa contenida en una resolución de sanción, luego que la Administración Pública haya iniciado un procedimiento administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi.
Si bien existen otro tipo de sanciones administrativas como el comiso de bienes, el cierre de locales, retiro de mercadería, cancelación de permisos, etc., para fines del presente artículo nos centraremos en las multas administrativas, dado su carácter oneroso cuyo cobro constituye ingreso público para la Administración.
4. Conceptualización de responsabilidad solidaria
Para poder definir que es responsabilidad solidaria debemos entender primero cuándo una obligación es solidaria. Según Juan Jordano Barea “las obligaciones solidarias son aquellas obligaciones pluripersonales en las que cada acreedor o cada deudor puede y debe, respectivamente, exigir o cumplir la totalidad de la prestación, sin perjuicio de un posible ajuste de cuentas ulterior entre los acreedores o deudores mediante el ejercicio de la llamada acción de regreso.”[2]
Bajo esta premisa se puede afirmar que la responsabilidad es solidaria cuando el acreedor puede exigir a cualquiera o a todos los considerados deudores el cumplimiento completo de la obligación y ninguno de ellos puede ni excusar su responsabilidad indicando al acreedor que se dirija contra otro responsable, ni pretender el pago de sólo una parte de lo adeudado.
5. La responsabilidad solidaria de los representantes legales en nuestro ordenamiento jurídico
5.1 La responsabilidad solidaria de los representantes legales en nuestra legislación civil
Al respecto, si bien el Código Civil ha regulado la figura de la responsabilidad solidaria en sus diferentes libros; no obstante, en lo que atañe a responsabilidad solidaria de los representantes legales de las personas jurídicas, muy poco se ha normado y está referido puntualmente a la responsabilidad solidaria en que incurren los representantes de entes que todavía no han adquirido personería jurídica, al carecer de constitución, ratificación y/o inscripción en los registros públicos.
Así por ejemplo, el artículo 77 del Código Civil señala que “si la persona jurídica no se constituye o no se ratifican los actos realizados en nombre de ella, quienes los hubieran celebrado son ilimitada y solidariamente responsables frente a terceros.” Del mismo modo, en su artículo 128 establece que “los administradores de la fundación, en tanto no esté inscrita, son solidariamente responsables de la conservación de los bienes afectados a la finalidad propuesta y de las obligaciones que hubieren contraído.”
Sin embargo, conviene mencionar que si bien en el Código Civil no existe propiamente una regulación sobre el tema que nos ocupa, el legislador ha establecido de manera contundente que los miembros de la persona jurídica que la constituyen, en modo alguno pueden responder por las deudas que ésta haya generado, tal como se desprende de su artículo 78 al señalar que “la persona jurídica tiene existencia distinta de sus miembros y ninguno de éstos ni todos ellos tienen derecho al patrimonio de ella ni están obligados a satisfacer sus deudas”.
Teniendo en consideración lo anterior, valdría la pena preguntarse: ¿Si para nuestra legislación civil los miembros de la persona jurídica (que lucran con ella) no son responsables por las deudas generadas por ésta, acaso es factible que los representantes legales sí respondan por sus deudas?
Para responder esta interrogante debemos partir por comprender la fuente de la responsabilidad solidaria. Al respecto, el Código Civil en su artículo 1183 ha establecido que “la solidaridad no se presume. Sólo la ley o el título de la obligación la establecen en forma expresa”. De esta norma claramente se desprende que la responsabilidad solidaria bien nace por ley expresa o por contrato según acuerdo entre las partes, pero no es presumible.
En consecuencia, al no estar regulado de manera expresa la responsabilidad solidaria de los representantes legales de las personas jurídicas en materia civil, se puede afirmar que éstos no están obligados legalmente a satisfacer sus deudas, salvo estipulación contractual en contrario o ausencia de personería jurídica del ente que representan.
5.2 La responsabilidad solidaria de los representantes legales en nuestra legislación societaria
La Ley General de Sociedades establece en su artículo 177 que “los directores responden, ilimitada y solidariamente, ante la sociedad, los accionistas y los terceros por los daños y perjuicios que causen por los acuerdos o actos contrarios a la ley, al estatuto o por los realizados con dolo, abuso de facultades o negligencia grave.” Del mismo modo, en su artículo 190 señala que “el gerente responde ante la sociedad, los accionistas y terceros, por los daños y perjuicios que ocasione por el incumplimiento de sus obligaciones, dolo, abuso de facultades y negligencia grave”. Mientras que en su artículo 191 establece que “el gerente es responsable, solidariamente con los miembros del directorio, cuando participe en actos que den lugar a responsabilidad de éstos o cuando, conociendo la existencia de esos actos, no informe sobre ellos al directorio o a la junta general.”
Como se puede apreciar este tipo de responsabilidad solidaria sólo aplica cuando el representante legal de la persona jurídica ha ocasionado daños o perjuicios en el ejercicio de sus funciones por haber actuado con dolo, abuso de facultades o negligencia grave, debiendo responder ante la sociedad, los accionistas y los terceros.
No debemos olvidar que esta ley societaria es de Derecho Privado, por lo que su naturaleza jurídica no permite hacerla extensiva para integrar o interpretar normas de Derecho público, máxime cuando se trata de sanciones administrativas, pues las normas que restringen derechos o aplican sanciones no admiten interpretación extensiva o analogía.
5.3 La responsabilidad solidaria de los representantes legales en nuestra legislación tributaria
Sobre el particular, el Código Tributario en su artículo 16 señala que “están obligados a pagar los tributos y cumplir las obligaciones formales en calidad de representantes, con los recursos que administren o que dispongan, las personas siguientes: 1. Los padres, tutores y curadores de los incapaces. 2. Los representantes legales y los designados por las personas jurídicas. 3. Los administradores o quiénes tengan la disponibilidad de los bienes de los entes colectivos que carecen de personería jurídica. 4. Los mandatarios, administradores, gestores de negocios y albaceas. 5. Los síndicos, interventores o liquidadores de quiebras y los de sociedades y otras entidades. En los casos de los numerales 2, 3 y 4 existe responsabilidad solidaria cuando por dolo, negligencia grave o abuso de facultades se dejen de pagar las deudas tributarias”.
Como se puede observar, de acuerdo a este cuerpo normativo la responsabilidad solidaria de los representantes legales se genera cuando por dolo, negligencia grave o abuso de facultades se dejan de pagar las deudas tributarias.
Vale precisar que el Código Tributario al ser un cuerpo normativo especializado, sólo regula materia tributaria, es decir todo lo relacionado con los tributos, conforme lo prevé la Norma I de su Título Preliminar al señalar que “el presente Código establece los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurídico-tributario.”
Siendo ello así, dicha normativa tampoco puede ser extensiva a las sanciones administrativas por tener naturaleza jurídica distinta, toda vez que tributo (obligación legal pecuniaria) no es igual a multa administrativa (sanción pecuniaria por comisión de acto ilícito).
5.4 La responsabilidad solidaria de los representantes legales en nuestra legislación administrativa
Al respecto, conviene mencionar que ni el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General ni otras leyes administrativas han previsto en su articulado ninguna norma referida a la responsabilidad solidaria de los representantes legales por las multas impuestas a las personas jurídicas que representan.
En efecto, la única norma de responsabilidad solidaria por infracción administrativa no referida a los representantes legales de las personas jurídicas es la relativa a la participación conjunta de los administrados en la comisión de infracciones, conforme a lo previsto en el artículo 251, numeral 251.2 del citado TUO, que dispone que “cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se impongan”.
En ese contexto, al no existir una norma administrativa expresa que establezca que los representantes legales son responsables solidarios por las sanciones administrativas impuestas a las personas jurídicas que representan, por tanto, no es posible que los funcionarios de la Administración Pública realicen tal imputación, máxime si la responsabilidad solidaria no se presume conforme se ha señalado líneas arriba.
6. El principio de causalidad o principio de personalidad de las sanciones
Dentro de las normas que limitan la potestad sancionadora de la Administración Pública, encontramos al principio de causalidad previsto en al artículo 248, numeral 8 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que prescribe que “la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable”.
Conforme a este principio, también denominado principio de la personalidad de las sanciones, el castigo o sanción administrativa debe recaer única y exclusivamente en el administrado infractor, sea persona natural o jurídica, lo que implica que en modo alguno un tercero puede ser responsable por las infracciones cometidas por el sujeto infractor.
En ese sentido, en aplicación de este principio, nuevamente se puede colegir que no es posible atribuir responsabilidad solidaria a los representantes legales por las sanciones o multas administrativas impuestas a la persona jurídica que representan, pues necesariamente la sanción debe recaer exclusivamente en el sujeto infractor (en este caso la persona jurídica) y no en un tercero (como es el representante legal), pues jurídicamente se trata de entes distintos.
Finalmente, no debemos olvidar que por el principio de legalidad previsto en el numeral 1.1. del artículo IV del Título Preliminar del precitado TUO concordante con el numeral 1 de su artículo 248, las autoridades administrativas deben actuar conforme a derecho, siendo que sus competencias, atribuciones y funciones vienen predeterminadas por ley, por lo que se ven impedidas de hacer lo que la ley no les faculta hacer. Por consiguiente, de arrogarse las prerrogativas de atribución de responsabilidad solidaria por multas administrativas, dicho acto será nulo de pleno derecho, conforme al artículo 10 del mencionado TUO.
7. Conclusiones
- Ante la falta de norma expresa en nuestro ordenamiento jurídico administrativo y en aplicación del principio de causalidad que limita la potestad sancionadora del Estado, no es posible atribuir responsabilidad solidaria a los representantes legales de las personas jurídicas por las multas impuestas a éstas.
- La normativa societaria y tributaria referida a la responsabilidad solidaria de los representantes legales de las personas jurídicas no es aplicable en el ámbito del derecho administrativo por tener distinta naturaleza jurídica.
- La responsabilidad solidaria no se presume. Su fuente es la ley expresa o el contrato.
- En caso los funcionarios de la Administración Pública resuelvan imputar responsabilidad solidaria a los representantes legales por las multas impuestas a las personas jurídicas que representan, dicho acto administrativo será nulo ipso iure, al ser contrario a ley y no respetar el requisito de validez de la competencia.
[1] Bermudes, Jorge. “Elementos para definir las sanciones administrativas”. En Revista Chilena de Derecho, Número Especial. Chile, 1998. Disponible en Dialnet-ElementosParaDefinirLasSancionesAdministrativas-2650036.pdf [Consultado el 20 de junio de 2022]
[2] Jordano, Juan. “Las obligaciones solidarias”. Estudios Monográficos. España. Disponible en Dialnet-LasObligacionesSolidarias-46780%20.pdf [Consultado el 20 de junio de 2022]
