Sumario: 1. Introducción; 2. ¿Qué es la autorización para brindar el servicio educativo?; 3. Clases de autorizaciones; 4. La supervisión de las autorizaciones; 5. Conclusión.
1. INTRODUCCIÓN
La Constitución ha reconocido el derecho de la persona (natural o jurídica) de promover y conducir instituciones educativas conforme a ley (último párrafo del artículo 15). Subrayamos esto último porque el ejercicio de la iniciativa privada en materia educativa se realizará dentro del ámbito de regulación legal o, por delegación, mediante reglamento. Esto es así en la medida que al otro lado del servicio educativo (que potencialmente pueda brindar un particular) se encuentra el derecho fundamental a la educación, cuyo reconocimiento no solo se encuentra en la Constitución, sino también en instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
El Estado tiene, entonces, de un lado, un rol interventor para normar la iniciativa privada en materia educativa, bajo los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, y, de otro, un rol protector del derecho a la educación. De manera tal que la regulación de los requisitos y condiciones para brindar el servicio educativo debe armonizar estos dos derechos fundamentales; es más, deberá tener en consideración que la Ley 29899 ha reforzado el derecho a la educación, habida cuenta que mediante esta ley se ha declarado a la Educación Básica Regular como un servicio público esencial.
Por otro lado, debemos mencionar que la intervención que utiliza el Estado, para la promoción y conducción de instituciones educativas a cargo de un particular, corresponde a la técnica de la autorización administrativa; en este escenario, específicamente nos proponemos realizar un breve análisis sobre las autorizaciones que regula la Ley 26549, Ley de Centros Educativos Privados[1] (en adelante “la Ley”), así como en su novísimo reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo 005-2021-MINEDU (en adelante “el Reglamento”), que será de ayuda tanto para la administración, como también para quienes brinden o pretendan iniciar a brindar el servicio educativo.
2. ¿QUÉ ES LA AUTORIZACIÓN PARA BRINDAR EL SERVICIO EDUCATIVO?
Como ya lo anticipamos en el punto precedente, la parte in fine del artículo 15 de la Constitución debe ser interpretada en concordancia con lo dispuesto por los artículos 58[2] y 59[3] de un lado, así como con los artículos 13[4] y 65[5], de otro, del mismo texto fundamental.
A nivel legal, en principio, debemos recordar que mediante Decreto Legislativo 882 se reguló las condiciones y garantías para promover la inversión privada en los servicios educativos[6], además, se precisó que el Ministerio de Educación supervisa el funcionamiento y la calidad de la educación.
Veamos ahora qué es autorización. El Diccionario de la Lengua Española, en su primera acepción, señala que autorizar corresponde a “[d]ar o reconocer a alguien facultad o derecho para hacer algo”[7]. Esta definición nos brinda un primer acercamiento a la materia, puesto que a través de las autorizaciones se reconoce la facultad o derecho de la persona (natural o jurídica) para realizar la actividad de su elección.
Los reconocidos maestros García de Enterría y Fernández (2015) definen a la autorización “como un acto de la Administración por el que ésta consiente a un particular el ejercicio de una actividad privada, aunque inicialmente prohibida con fines de control administrativo de su ejercicio, constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente”, precisando en otra parte que “es importante notar que, una vez el acto administrativo dictado, es éste el que juega como título de derecho por el mismo reconocido, independizándose de la cobertura legal superior”.
A su turno, Santamaría Pastor (2004) nos enseña que las “autorizaciones administrativas se otorgan siempre, por naturaleza, como consecuencia de procedimientos iniciados a instancia de del sujeto interesado en su obtención”.
Finalmente, Laguna de Paz (2006) nos señala que la autorización administrativa tiene tres ámbitos de proyección correspondiendo a la “autorización de policía controla[r] el ejercicio de una actividad sujeta a la libre iniciativa y presidida por la libertad de empresa, con el fin de verificar su compatibilidad con el interés general y, en su caso, introducir las adaptaciones que sean necesarias”, y define a la autorización administrativa como un “acto declarativo de derechos, que confiere a su titular de una situación jurídicamente protegida, sin perjuicio de su necesaria adaptación a las cambiantes exigencias del interés general”.
Por nuestra parte definiremos a la autorización administrativa en materia educativa como el acto administrativo por el cual las Gerencias Regionales de Educación (GRE), Direcciones Regionales de Educación (DRE) o las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), luego de la verificación de las condiciones, requisitos y procedimiento preestablecido por la ley, y reglamento, declaran o reconocen el derecho a la persona natural o jurídica a prestar el servicio educativo en las modalidades (Educación Básica Regular – EBR, Especial – EBE, y Alternativa – EBA), niveles (inicial, primaria y secundaria) y ciclos educativos (para el caso de EBE y EBA) del Sistema Educativo Nacional, así como sus posteriores modificaciones, a interés y petición del titular, constituyendo el título para poder brindar el servicio educativo.
Ahora bien, con la finalidad de facilitar la labor de la administración pública, específicamente de la GRE/DRE o UGEL, y recogiendo los postulados por nuestra doctrina, el Reglamento ha brindado una definición operativa de autorización administrativa, en cuyo literal c) del artículo 3 establece:
Autorización: Es el título habilitante que se obtiene respecto de uno o más servicios educativos de Educación Básica, previa verificación de las condiciones básicas para su prestación, y del cumplimiento de las reglas establecidas en el presente Reglamento.
Ampliando la definición de autorización “expresa” a las aprobaciones “fictas” al amparo en la regulación anterior a la publicación de El Reglamento:
Las aprobaciones fictas que se hubieren obtenido de conformidad con lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, antes de la entrada en vigencia del silencio administrativo negativo de los procedimientos de autorización también constituyen títulos habilitantes (subrayado agregado).
3. CLASES DE AUTORIZACIONES
La Ley regula las siguientes autorizaciones: 1) de funcionamiento, 2) de ampliación, 3) de traslado, 4) de reapertura, y 5) de reorganización del servicio educativo. Estas “constituyen títulos habilitantes que acreditan el cumplimiento de las condiciones básicas para brindar servicios educativos de Educación Básica”. A este catálogo habría que agregar la autorización de 6) cierre temporal o definitivo del servicio educativo, con lo cual se completa el contenido de la libertad de empresa[8], el cual constituye un título para finalizar la prestación del servicio educativo.
En el siguiente cuadro se muestra las distintas clases de autorización administrativa, el marco legal y su definición operativa:
| ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE EMITE LA GRE/DRE/UGEL | |||||
| A cargo de la GRE/DRE | A cargo de la UGEL | ||||
| Nombre | Dispositivo normativo | Definición operativa | Nombre | Dispositivo normativo | Definición operativa |
| 1. Autorización de funcionamiento | Art. 10 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a prestar el servicio educativo en las distintas modalidades, niveles y ciclos. | 1. Autorización de ampliación de local educativo o de sus servicios | Art. 16 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a utilizar una nueva infraestructura educativa para prestar el servicio educativo en las distintas modalidades, niveles y ciclos. |
| 2. Autorización de ampliación de servicio educativo | Art. 11 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a aumentar el servicio educativo que originalmente brinda en las distintas modalidades, niveles y ciclos. | 2. Autorización de cierre de servicio educativo o cierre parcial | Art. 17 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a cesar uno o más servicios educativos en las distintas modalidades, niveles y ciclos que brinda en uno o más locales educativos, pero, por lo menos conservando un servicio educativo autorizado. |
| 3. Autorización de cierre de Institución Educativa Privada | Art. 12 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a cesar de manera definitiva todos los servicios educativos que venía brindando en las distintas modalidades, niveles y ciclos autorizados. | 3. Autorización de receso de servicio educativo | Art. 18 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a cesar de manera temporal todos los servicios educativos que venía prestando en las distintas modalidades, niveles y ciclos en uno o más locales educativos. |
| 4. Autorización de traslado de servicio educativo | Art. 13 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declarar o reconoce al titular el derecho a cambiar de local educativo en los que originalmente brindaba el servicio educativo en las distintas modalidades, niveles y ciclos. | 4. Autorización de cambio de nombre | Art. 19 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declarar o reconoce al titular el derecho a variar la denominación del nombre de la Institución Educativa Privada, modificando la autorización primigenia, el cual no debe ser igual o semejante al utilizado por otra IE, sea pública o privada, salvo que se trate del mismo propietario o se cuente con la cesión en uso del nombre comercial registrado. |
| 5. Autorización de reapertura de servicio educativo | Art. 14 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a reiniciar la prestación del servicio educativo recesado. | 5. Autorización de fusión, escisión u otras formas de organización | Art. 20 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual se declara o reconoce al titular el derecho a transformar la Institución Educativa, vía fusión, escisión u otras formas de organización. |
Cuadro 1. Elaboración propia.
Para tener el panorama completo, corresponde ahora mostrar que comunicaciones debe informar el titular de la autorización administrativa (propietario o promotor) a la UGEL y su definición operativa:
| A cargo de la UGEL | ||
| Nombre | Dispositivo normativo | Definición operativa |
| 1. Cambio de director/a o director/a general | Art. 21 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual la IEP comunica la designación del nuevo director/a o del director/a general, quien a partir de la comunicación ejercerá la representación correspondiente. |
| 2. Transferencia de derechos de propietario/a o promotor/a | Art. 22 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual la IEP comunica quien es el nuevo propietario/a o promotor/a, quien a partir de la comunicación ejercerá los derechos y cumplirá obligaciones correspondientes. |
| 3. Cambio de denominación o razón social de la persona que obtuvo la autorización | Art. 23 del DS 005-2021-MINEDU | Acto por el cual la IEP comunica la transformación del titular que obtuvo la autorización, a efecto de que a partir de la comunicación ejerza los derechos y cumpla sus obligaciones legales. |
Cuadro 2. Elaboración propia.
4. LA SUPERVISIÓN DE LAS AUTORIZACIONES
Recapitulemos. Las IEP deben contar con la autorización de funcionamiento para brindar el servicio educativo; además, contar con las demás autorizaciones por las diferentes modificaciones que sufra la IEP, lo que incluye la autorización del receso, cierre temporal o el cierre definitivo.
La Ley 26549 señala, en el artículo 17.3, que la persona natural o jurídica que brinda el servicio educativo “sin contar con la autorización correspondiente del Sector Educación”, corresponderá con la clausura definitiva y una multa no menor de 50 no mayor a 100 UIT, entendiendo la gravedad de la sanción administrativa justamente en la protección al derecho a la educación.
Adicionalmente, la precitada ley ha prescrito, en el numeral 4.5, que las autorizaciones para brindar el servicio educativo –como títulos habilitantes– deben haber sido obtenidas de manera previa “al proceso de difusión de matrícula del año lectivo o promocional, bajo responsabilidad administrativa por el incumplimiento”. Al respecto, podemos interpretar que las GRE/DRE o UGEL no pueden emitir autorizaciones “durante el año escolar”, puesto que, por mandato legal, la autorización debe obtenerse “antes del proceso de difusión de la matrícula del año lectivo o promocional”, lo cual tiene correlato en lo regulado por el artículo 14, numeral 14.1 de La Ley, que establece la obligación de informar a los usuarios del servicio con treinta días previos al proceso de matricula de cada año lectivo o promocional.
A modo de ejemplo, si el titular obtiene la autorización de cambio de local educativo en el mes de junio, el usuario se vería seriamente perjudicado, pues tendría que variar toda su planificación relacionada a distancias, horarios, costos, etc., viéndose defraudado por la información que se le brindó antes de realizar la matricula, pues el propietario o promotor (titular) pudo prever tal situación.
En este contexto, la administración deberá evaluar no solo la oportunidad en que se deberán expedir las autorizaciones, sino también el derecho del consumidor, puesto que el Tribunal Constitucional ha precisado que “[a]sí como la Constitución protege a los agentes económicos encargados de establecer la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los derechos de libre empresa, comercio e industria, con igual énfasis protege al individuo generador de demanda, es decir, al consumidor o el usuario”[9].
Por tanto, la actividad de la supervisión se convierte en un instrumento necesario para verificar o corroborar las autorizaciones con que cuenta una IEP, como manifestación de una fiscalización de policía a la que hacía alusión el Prof. Laguna de Paz, a cuyas resultas se iniciará un procedimiento administrativo sancionador, y de ser el caso, un procedimiento de revocatoria, conforme lo prevé el Decreto Supremo N° 005-2021-MINEDU.
5. CONCLUSIONES
5.1. La autorización es una técnica administrativa mediante la cual el Estado concede a los particulares el derecho o facultad de realizar diferentes actividades o brindar diversos servicios, específicamente, esta técnica es la utilizada en materia educativa.
5.2. En materia educativa la autorización administrativa es el acto administrativo por el cual las Gerencias Regionales de Educación (GRE), Direcciones Regionales de Educación (DRE) o las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), luego de la verificación de las condiciones, requisitos y procedimiento preestablecido por la ley, y reglamento, declaran o reconocen el derecho a la persona natural o jurídica a prestar el servicio educativo en las modalidades (Educación Básica Regular-EBR, Especial-EBE, y Alternativa-EBA), niveles (inicial, primaria y secundaria) y ciclos educativos (para el caso de EBE y EBA) del Sistema Educativo Nacional, así como sus posteriores modificaciones a interés y petición del titular, constituyendo el título para poder brindar el servicio educativo.
5.3 Las autorizaciones que regula la Ley 26549 y su reglamento son: 1) de funcionamiento, 2) de ampliación de servicio educativo, 3) de cierre de Institución Educativa Privada, 4) de traslado de servicio educativo, 5) de reapertura de servicio educativo, de competencia de las DRE; 6) de ampliación de local educativo o de sus servicios, 7) de cierre de servicios educativos o cierre parcial, 8) de receso de servicio educativo, 9) de cambio de nombre y 10) de fusión, escisión u otras formas de organización, de competencia de las UGEL.
5.4. Las comunicaciones que deben realizar las IEP a la UGEL son: 1) cambio de director/a o director/a general, 2) transferencia de derechos de propiedad de propietario/a o promotor/a y 3) cambio de denominación o razón social de la persona que obtuvo autorización.
5.5. La UGEL tiene competencia para realizar la actividad de supervisión sobre las autorizaciones que cuentan las IEP para brindar el servicio educativo.
REFERENCIAS
- GARCÍA DE ENTERRÍA, E. & FERNÁNDEZ, T-R. (2015). Curso de derecho administrativo. Tomo II. 17.ª Edición. Civitas.
- SANTAMARIA, J. (2004). Principios de derecho administrativo general. Tomo II. Editorial Iustel.
- LAGUNA, J. (2006). La autorización administrativa. Civitas.
[1] La Ley N° 26549 fue modificada por el Decreto de Urgencia N° 002-2020.
[2] Esta disposición normativa estipula que “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.
[3] Esta disposición constitucional regula que “El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades”.
[4] Esta disposición constitucional establece que “La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. El Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza. Los padres de familia tienen el deber de educar a sus hijos y el derecho de escoger los centros de educación y de participar en el proceso educativo”.
[5] Esta disposición constitucional prescribe que “El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población”.
[6] Se reconoció el derecho a la libre iniciativa privada, el cual comprende el derecho a fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones Educativas Privadas, con o sin fines de lucros; además, se reconoce el derecho a adquirir y transferir la propiedad sobre las Instituciones Educativas Particulares.
[7] Encontrado en Diccionario de la lengua española: https://dle.rae.es/autorizar
[8] El Tribunal Constitucional peruano ha señalado que el contenido de la libertad de empresa está conformado por: a) la libertad de creación de empresa y de acceso al mercado, b) libertad de organización, c) libertad de competencia y d) libertad para cesar actividades (Cfr. STC 3330-2004-AA/TC, fundamento 13).
[9] Cfr. STC 0008-2003-AI/TC, fundamento 27, énfasis agregado.
