Sumario: 1. Introducción; 2. El problema del déficit de la deliberación legislativa en el Perú; 3. Importancia de la deliberación en el Parlamento; 4. La deliberación legislativa en la jurisprudencia peruana; 5. Nuevas reglas incorporadas en el Reglamento del Congreso; 6. Retos pendientes para mejorar una deliberación legislativa en la jurisprudencia peruana; 7. Conclusiones; 8. Bibliografía.
Resumen: El presente artículo trata sobre la importancia de garantizar los espacios deliberativos en la toma de decisiones legislativas en el Perú, la cual reside en el principio democrático. Para ello, se aborda el problema de la deficiencia de debate en la producción de normas, el rol que ha tenido el Tribunal Constitucional al respecto y, finalmente, se analizan las recientes modificaciones al Reglamento del Congreso en relación al procedimiento legislativo.
Palabras clave: Congreso de la República, deliberación legislativa, Tribunal Constitucional, control Constitucional, procedimiento parlamentario.[1]
1. Introducción
En los últimos años hemos sido testigos de cómo la democracia deliberativa viene adquiriendo una gran importancia en nuestro Estado, la cual se ha ido institucionalizando a través de diversas maneras. El rol de los jueces constitucionales ha tenido una especial trascendencia en este proceso, llegando a ser un factor importante para su garantía. Ello nos ha permitido tener en cuenta las deficiencias se han dado en nuestro ordenamiento jurídico en la toma decisiones, sobre todo las de carácter legislativo. El Tribunal Constitucional (TC) ha llegado a realizar un control jurisdiccional sobre la ausencia de espacios deliberativos, aspectos que fueron considerados, por mucho tiempo, como ámbitos que quedaban en la arena privativa de los agentes políticos.
En nuestro Estado hemos advertido una disminución de discusión y de debate en la toma de decisiones legislativas generando una crisis de legitimidad. Ello es producto tanto de la voluntad política como del propio diseño institucional, donde la presencia de exoneraciones de etapa de tramitación legislativa ha sido un componente bastante frecuente en nuestra práctica parlamentaria.
Como respuesta a ello, en julio de 2021 se publicó la Resolución Legislativa N° 023-2020-2021-CR, la cual modifica diversas disposiciones del Reglamento del Congreso para optimizar el procedimiento legislativo. En el presente artículo se analizará los principales cambios de dicho cuerpo normativo y los retos aún pendientes a fin de optimizar la deliberación en la formación de leyes.
2. El problema del déficit de la deliberación legislativa en el Perú
Actualmente nos encontramos en un escenario de crisis de la democracia representativa en el Perú. De acuerdo al Barómetro de las Américas, la satisfacción de la democracia en nuestro país en el año 2019 ha bajado considerablemente llegando a alcanzar tan solo el 28%. Ello es producto de una serie de factores que han surgido en nuestro Estado Constitucional de Derecho, entre las cuales podemos resaltar una crisis de la producción legislativa, donde los y las ciudadanos/as no sienten que las leyes reflejen sus necesidades e intereses.[1]
Existe una gran cantidad de producción normativa, sin embargo, algunas de ellas han sido resultado de imposiciones de las mayorías más que de una voluntad deliberada. Tal como señala Campos Bernal (2014): «los congresistas perciben el debate parlamentario como una oportunidad para resaltar los errores o deficiencias del gobierno, antes que como un espacio de deliberación pública».
Asimismo, existen —reiteramos— factores de diseño institucional que han conllevado a que los espacios de debate y de discusión en la toma de decisiones legislativas se acorten. En el Perú, tenemos un régimen parlamentario unicameral, por lo que los espacios deliberativos de las proposiciones legislativas son, por ende, menores. Por otro lado, existen otros factores de nuestro diseño que influyen en la disminución de debate, por ejemplo, la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo no alienta a la deliberación debido a que, si contamos con una mayoría parlamentaria opositora al gobierno, se tiende a emplear un gran tiempo en la activación de mecanismos de control político, acortando el mismo para el debate y reflexión de las normas jurídicas.
Otro tema adicional a considerar es la poca participación ciudadana en el debate parlamentario. Actualmente, no existen espacios institucionales que permitan la participación de la sociedad en el debate para la aprobación de leyes. Si bien existe en la web un apartado de «opinión ciudadana» y en reiteradas ocasiones se han invitado a una serie de especialistas y agrupaciones sociales al debate en comisiones, sin embargo, aún estos espacios son reducidos y tienen ciertas deficiencias en su aplicación. Por ello, estos canales existentes no son suficientes para poder hablar de una verdadera apertura a escuchar voces ciudadanas, aspecto que puede ser regulado para el debate de ciertas materias con gran relevancia.
También corresponde mencionar que en el Perú se ha dado un uso recurrente a las exoneraciones de las etapas de tramitación legislativa, generando que los espacios de debate sean acortados. En determinadas ocasiones, esta reducción de etapas no ha respondido a situaciones excepcionales ni urgentes, por el contrario, ello ha sido considerado como la regla, sobre todo en la etapa de segunda votación. Ello genera un problema en la garantía de la democracia deliberativa en nuestro ordenamiento jurídico.
3. Importancia de la deliberación en el parlamento
Frente al problema de las deficiencias deliberativas en las decisiones legislativas, corresponde cuestionarnos: ¿por qué es relevante garantizar la deliberación parlamentaria en un Estado Constitucional de Derecho? ¿Por qué es importante que el Congreso de la República adopte decisiones luego de la discusión y no tan sólo por mayorías establecidas?
La importancia de garantizar estos espacios en la formación de decisión en nuestro Estado, refiere a dos principales razones: en primer lugar, la deliberación permite mejorar las decisiones; y, en segundo lugar, permite a las voces disidentes ejercer su derecho a ser oídas (Waldron, 2006, p. 383).
La deliberación en el Congreso constituye un aspecto relevante para la legitimidad de las decisiones en un Estado. A través de la exposición de argumentos y confluencia entre los mismos las normas gozan de una mayor legitimidad. En tal sentido, al ser los parlamentarios representantes de los ciudadanos tienen el deber de expresar públicamente las razones que sustentan la toma de sus decisiones. Ello fue advertido por Oliver-Lalana (2019), el cual señala que:
[L]a cultura democrática de la justificación, el fundamento para asignar peso constitucional a la calidad de los debates parlamentarios no puede ser simplemente que pertenecen al proceso legislativo; la razón es, más bien, que quienes participan en ellos son legisladores electos, representantes de los ciudadanos que poseen una legitimidad política genuina no puede igualarse al de las contribuciones extraparlamentarias a la justificación de las leyes: debe pesar más. (p. 452).
Por otro lado, al dar una mayor importancia a la deliberación que a las simples mayorías se resguarda la opinión de la minoría debido a que sus voces también son incluidas en el debate, generando que la toma de decisiones goce de un componente más democrático. En tal sentido, cobra una mayor relevancia la expresión de razones que los votos requeridos.
Bajo esa línea, corresponde resaltar que la deliberación tiene ventajas muy importantes en un Estado Constitucional de Derecho, entre las que destacan dejar de lado la búsqueda del propio interés, aumentar la legitimidad de la decisión y, en consecuencia, son mayores las razones para obedecer el derecho. Esto generará mayores posibilidades de normas más racionales en todos los niveles. (Fernández, 2020).
Ahora bien, en el Perú, nuestro procedimiento de formación de normas cuenta con 6 etapas:
(Elaboración propia)
De estas, el estudio en comisiones, el debate en el pleno y la segunda votación, son espacios trascendentales para materializar la deliberación en la toma de decisiones. Cada uno de estos tiene particularidades diferenciadas:
• Estudio en comisiones. Este primer espacio de discusión de la proposición legislativa es relevante para tener en cuenta cuáles pueden ser los aciertos o deficiencias de la misma. Se puede invitar a una serie de especialistas en la temática, así como incorporar en el debate a afectados de la decisión que se adoptará con la futura norma. También es fundamental que las opiniones ciudadanas puedan ser escuchadas y encuentren un espacio en este primer debate.
Esta primera aproximación de la proposición legislativa puede ser considerada «más técnica» que a diferencia de otras. Como señala Heber Campos (2014): «Esto hace que la discusión en comisiones sea, pese a su innegable carácter político, más objetiva que la que se lleva a cabo en el Pleno».
Por tal motivo, las normas que son exoneradas de este primer espacio carecen de esta primera aproximación más «técnica» que política, lo que puede generar ciertos problemas posteriormente, como la posibilidad de que la norma tenga ciertos vicios de inconstitucionalidad y pueda ser excluida de nuestro ordenamiento jurídico a través de un proceso constitucional.
• Debate en el Pleno del Congreso. A diferencia de la discusión en comisiones, el debate en el Pleno tiene la característica de ser un espacio más político que técnico. En este participan todos los congresistas y podrán surgir diferencias de acuerdo a la posición que adopte cada bancada.
• Segunda Votación. Esta etapa de tramitación legislativa cobra una especial importancia en un sistema parlamentario unicameral como el nuestro, donde no existe una segunda cámara que analice las proposiciones de ley o resoluciones legislativas. La misma no solo refiere a la necesidad de votar por una segunda vez el texto, sino que implica debatir nuevamente el mismo.
Por ello, la norma establece que debe llevarse a cabo días posteriores de la primera votación, con la finalidad de que los congresistas puedan tomar en cuenta argumentos que han surgido en el primer debate, y también poder considerar ciertas reacciones de la opinión pública. De este modo, en esta segunda votación podremos visualizar un debate con mayores elementos a considerar, lo que genera un enriquecimiento de la deliberación y, por lo tanto, mejora la racionalidad legislativa. Lamentablemente esta etapa del procedimiento parlamentario viene siendo dejada en desuso debido a las constantes exoneraciones que se solicitan sobre la misma.
Como se ha demostrado, cada uno de estos espacios deliberativos cuenta elementos particulares, siendo todos ellos necesarios para un mejor procedimiento de formas de normas y, por lo tanto, de la democracia representativa.
4. La deliberación legislativa en la jurisprudencia peruana
La justicia constitucional ha tenido un rol protagónico en la garantía de la democracia deliberativa en nuestro Estado. El TC peruano, a través de una serie de pronunciamientos, ha resaltado la importancia de garantizar los espacios de discusión y de debate en la toma de decisiones de carácter legislativo.
Ello ha generado que se considere a la deliberación como un parámetro de control de constitucionalidad. A través de la sentencia 0006-2018-PI/TC, «Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete», por primera vez en el Perú se declaró una norma como inconstitucional, entre otros motivos, por haber deficiencias en su debate.
Si bien, la sentencia mencionada viene a ser una de las más relevantes sobre la materia, sin embargo, el TC ha tenido pronunciamientos muy importantes,[2] los cuales pasaremos a retratar:
• El Congreso de la República como un «auténtico órgano deliberante».- En la sentencia conocida
como «Caso de la Ley Antitransfuguismo», el TC ha enfatizado la importancia de garantizar el carácter deliberante del Parlamento en la toma de decisiones, ello tomando en cuenta la función de representación del Congreso de la República. De esta manera, la discusión y el debate para la aprobación de las mismas son parte fundamental del principio democrático.
• La deliberación legitima la función legislativa.- El Tribunal además de haber enfatizado la necesidad de garantizar los espacios de diálogo y de debate en la toma de decisiones de carácter legislativo, también ha resaltado que la producción normativa se legitima como resultado de la deliberación general y no de la voluntad general (fundamento jurídico 5 de la STC Exp. N° 00006-2017-PI/TC). Es decir, la deliberación legitima las decisiones legislativas en nuestro Estado Constitucional de Derecho, por tal motivo, si una norma es aprobada sin un correcto debate o discusión en los espacios pertinentes, entonces estamos frente a una norma ilegítima.
• Comisiones parlamentarias con mínimo nivel de especialización.- A través de la STC Exp. N° 00015-2012-PI/TC, «Caso Reforma del Sistema Privado de Pensiones II», el Tribunal ha enfatizado que las iniciativas legislativas tienen que remitirse a comisiones de estudio que cuenten con un grado de especialización sobre la materia que se aborda (fundamento jurídico 11). Ello remarca el aspecto más «técnico» que tienen estos espacios deliberativos en el procedimiento parlamentario. Estos espacios de discusión cobran una mayor relevancia debido a que en el Perú contamos con un sistema parlamentario Unicameral, por tal motivo, no existe una segunda cámara donde los proyectos legislativos deben ser discutidos nuevamente.
Por esta razón, la deliberación que se genera en el ámbito de las comisiones del Congreso de la República es fundamental para el intercambio de ideas no solo de los congresistas, sino también la de los invitados especialistas sobre la materia que se discute y la opinión de la ciudadanía.
• Necesidad de conocer la materia que será discutida.- Para generar un nutrido debate en sede parlamentaria resulta de gran importancia que los congresistas conozcan la materia que será sometida a votación.
En tal sentido, el Tribunal ha enfatizado que para la adopción de decisiones: «(…) debe fundamentarse en un constante y nutrido intercambio de argumentos, lo cual requiere que todos los que intervengan en ella cuenten con los datos necesarios que les permitan emitir una opinión informada que se oriente al bien público». (Fundamento jurídico 19 de la STC Exps. Núms. 00012-2018-PI/TC y 00013-2018-PI/TC (acumulados) y fundamento jurídico 23 de la STC Exp. N° 00001-2018-PI/TC).
• Uso moderado de las exoneraciones parlamentarias.- Debido al uso constante de las exoneraciones del procedimiento parlamentario, el TC ha enfatizado que si bien dicha potestad que ostenta la Junta de Portavoces es discrecional, ello no implica que pueda ser usada de modo arbitrario y tan generalizado. (Fundamento jurídico 35 de la STC Exps. Núms. 00012-2018-PI/TC y 00013-2018-PI/TC). El uso de las exoneraciones parlamentarias puede responder a una serie de motivos que, en ocasiones, puede verse fundamentado en la urgencia de la materia que será discutida, sin embargo, el uso constante de las mismas ha generado que los espacios de discusión e intercambio de ideas se acorte significativamente. Por tal razón, el TC ha enfatizado la necesidad de que se haga un uso moderado de las mismas.
• Límites materiales en las exoneraciones de la etapa de comisión.- Como respuesta al uso constante de esta potestad de la Junta de Portavoces de acortar el procedimiento parlamentario a través de las exoneraciones, el Tribunal Constitucional Peruano ha enfatizado que existen ciertas materias que no pueden ser exoneradas del estudio en comisiones del Congreso de la República. En la sentencia 0006-2018-PI/TC se hace mención a normas que «inciden en la esencia misma de nuestra Constitución». No se señalan específicamente cuales vienen a ser estas, tan solo se pone como ejemplo —ya que el caso gira en virtud a ello— la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo.
• La deliberación parlamentaria como parámetro de control constitucional.- El TC ha establecido que la deliberación parlamentaria debe ser considerada como un mecanismo de control jurisdiccional, en el sentido de que si una norma no cumple con los parámetros deliberativos necesarios, la norma puede ser declara inconstitucional, y por lo tanto, expulsada de nuestro ordenamiento jurídico. Ello se incorporó a través de la sentencia recaída en el expediente 0006-2018-PI/TC, «Caso cuestión de confianza y crisis total de gabinete», donde el Tribunal hizo énfasis en la importancia de garantizar los espacios deliberativos en la toma de decisiones legislativas. De esta manera, el órgano jurisdiccional institucionaliza la democracia deliberativa en nuestro Estado Constitucional de Derecho.
• Carácter indelegable del voto.- A través de sentencia que suspende el cobro de peajes, el TC analizó por primera vez una norma que fue aprobada a través de las sesiones virtuales, aspecto que fue incorporado en nuestro sistema parlamentario como respuesta a la crisis sanitaria del Covid-19. En dicho proceso, este órgano de control de la Constitución señaló la importancia del carácter indelegable del voto en la toma de decisiones de carácter legislativo, es por ello que, a pesar de que los congresistas formen parte de una bancada en específico, el voto se contabiliza de forma individual y debe ser manifestado de la misma forma.
• Necesidad de estudio en comisión de la autógrafa observada.- Otro tema analizado por el TC en la sentencia que suspende el cobro de peajes es la importancia de la etapa de estudio en comisiones de las autógrafas observadas por el Poder Ejecutivo. Como se ha resaltado en anteriores sentencias, la etapa de estudio en comisiones es un espacio relevante para la discusión y el debate de las decisiones de carácter legislativo en nuestro Estado, aspecto que cobra una mayor importancia en un régimen unicameral, donde se cuenta con menos espacios deliberativos. Es en base a ello que, en mencionada sentencia, el Tribunal enfatiza que también resulta necesario que las autógrafas observadas deban ser analizadas en este espacio más técnico, donde los congresistas puedan tener en cuenta la sugerencia del Ejecutivo sobre la materia que se aborda.
• No se cuenta con la misma exigencia de la deliberación en relación a la delegación de facultades normativas a órganos constitucionales.- Uno de las más recientes sentencias del Tribunal Constitucional que abordan temas relativos a la deliberación es el caso «sobre la constitucionalidad de la prestación de los Servicios Policiales Extraordinarios». Al respecto, se ha resaltado que es factible que la deliberación no sea ejercida en los mismos términos que en el Congreso de la República, ello principalmente en torno a la distinta naturaleza que poseen las instituciones. Es por eso que la simple delegación no puede ser considerada como un posible vicio de inconstitucionalidad, por el contrario, responde a una facultad que ha sido establecida directamente en el texto constitucional.
De acuerdo a lo mencionado, podemos advertir que el Tribunal Constitucional ha emitido una serie de pronunciamientos con la finalidad de institucionalizar la democracia deliberativa en nuestro Estado, resaltado la importancia de garantizar los espacios de debate y diálogo en la toma de decisiones, sobre todo en el marco de la formación de normas. Asimismo, dicha jurisprudencia también ha coadyuvado a que, posteriormente, se adopten ciertas reformas normativas para la mejora del procedimiento legislativo, principalmente, garantizando los espacios deliberativos. Muchos de los argumentos que han sido retratados en las decisiones de este órgano de control de la Constitución luego sirvieron de sustento para poder adoptar dichas reformas, las cuales pasaremos a retratar en el siguiente acápite.
Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú con segunda especialidad en Derechos Fundamentales y Constitucionalismo en América Latina. Actual becaria del Máster Oficial en Estado de Derecho Global y Democracia Constitucional de la Universita degli Studi di Genova y Universitat de Girona. Especialista en materias relativas al derecho constitucional por las universidades de Génova (Italia) y Girona (España). Adjunta de docencia en la Facultad de Derecho de la PUCP. Abogada en el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA Internacional). Miembro de las asociaciones Perspectiva Constitucional y Constitucionalismo Crítico.
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2 Véase INEI (2020) Encuesta de octubre 2019 – marzo 2020.
La síntesis de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional Peruano también se encuentra retratados en el artículo «Innovaciones en nuestro constitucionalismo. El control de la deliberación legislativa por parte del Tribunal Constitucional
Peruano». En: Gaceta Jurídica 163, de mi autoría.
