Sumario: 1. Introducción; 2. En el ámbito de su competencia, los gobiernos regionales tienen la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; 3. Fines de la facultad de los gobiernos regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; 4. Excepciones de la facultad de los gobiernos regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; 5. Conclusiones.
1. Introducción
En nuestro artículo anterior[1], frente a un caso (resolución del gobierno regional de Apurímac)[2] surgió la interrogante sobre si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de oficio de las resoluciones que contienen los títulos de propiedad que no fueron inscritos, por haber sido observados en la Oficina de los Registros Públicos.
En dicho artículo, concluimos que en la resolución sobre la apelación el gobierno regional tiene la competencia para declarar nula la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones (Reglamento aprobado por el DS 039-2000-MTC), en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por el DS 004-2019-JUS); empero, concluimos que el gobierno regional no tendría la competencia para declarar la nulidad de oficio de dicha resolución, conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, cuando está agotada la vía administrativa (con la resolución sobre la apelación o con la aplicación del silencio administrativo negativo), de conformidad con los artículos 8 y 62 del Reglamento de Impugnaciones; el mismo que «en razón de su especialidad, es de aplicación preferente sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquéllas de derecho común que fueran aplicables», según el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.
En este artículo comprobaremos si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos (resolución que contiene el título de propiedad), cuando está agotada la vía administrativa; considerando que el marco normativo del procedimiento ha sido modificado con la Ley 31145 (Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los gobiernos regionales), pero su reglamento aún no ha sido publicado.
2. En el ámbito de su competencia, los gobiernos regionales tienen la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad
Respecto al principio del ejercicio legítimo del poder, el artículo 1.17 del TUO de la Ley 27444 señala que la «autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades». La competencia, como uno de los requisitos de validez de los actos administrativos, consiste en que el acto debe ser «emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado»; según lo establece el inciso 1 del artículo 3 de dicha ley. Uno de los deberes de las autoridades, respecto del procedimiento administrativo, consiste en actuar «dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones»; según lo establece el inciso 1 del artículo 86 de dicha ley.
«En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales»; según lo establece el artículo 213.1 del TUO de la Ley 27444. En cuatro numerales del citado artículo 10 están previstas las causales de nulidad del acto administrativo, que pueden ser tan generales como el numeral 1 que indica la «contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias»[3].
Para Danós, la «nulidad de oficio es una vía para la restitución de la legalidad afectada por un acto administrativo viciado que constituye un auténtico poder – deber otorgado a la Administración que esta obligada a adecuar sus actos al ordenamiento jurídico (sic)»[4].
Por tanto, en el ámbito de su competencia, los Gobiernos Regionales tienen la facultad o potestad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos (como la resolución que contiene el título de propiedad), conforme a sus fines establecidos en las normas.
3. Fines de la facultad de los gobiernos regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad
En razón de la materia y el territorio, los Gobiernos Regionales tienen la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, de acuerdo con los artículos 213.1 y 213.2 (tercer párrafo) del TUO de la Ley 27444; asimismo, en la resolución que declara la nulidad de oficio se deberá considerar sus efectos, conforme con los artículos 12 y 216.2 de dicha ley; y, según corresponda, se resolverá sobre el fondo del asunto o se dispondrá retrotraer el procedimiento «al momento en que el vicio se produjo», según el artículo 227.2 de dicha ley (de modo similar, está previsto en el segundo párrafo de su artículo 213.2).
En razón del grado, dicha nulidad «será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad»; conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (de modo similar, está previsto en el primer párrafo de su artículo 213.2).
En razón del tiempo, si ha prescrito el plazo de la facultad para declarar la nulidad de oficio, según lo establecido en el artículo 213.3 del TUO de la Ley 27444, «sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo», según el artículo 213.4 de dicha ley, artículo que establece el plazo de prescripción de esta otra facultad de la autoridad administrativa.
4. Excepciones de la facultad de los Gobiernos Regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad
En general, respecto a la excepción de la facultad para declarar la nulidad de oficio, Danós señala lo siguiente:
Un supuesto exceptuado del ámbito de la potestad otorgada a las entidades públicas para revisar la legalidad de sus propios actos en sede administrativa es el de los actos administrativos registrales que conforme al artículo 2013 del Código Civil sólo pueden ser declarada su invalidez en sede judicial (sic)[5].
Esta excepción debe ser actualizada, porque mediante la Ley 30313 se incluyó como segundo párrafo del citado artículo 2013 lo siguiente:
El asiento registral debe ser cancelado en sede administrativa cuando se acredite la suplantación de identidad o falsedad documentaria y los supuestos así establecidos con arreglo a las disposiciones vigentes». Respecto a dicha ley y su Reglamento aprobado por el DS 010-2016-JUS, en la tesis de Cocchella se concluye que la «oposición y cancelación de asientos registrales (…) genera inseguridad jurídica al tener la posibilidad de ser canceladas en sede administrativa (sic)[6].
«Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo»; según lo establece el artículo 228.1 del TUO de la Ley 27444; y su artículo 228.2 señala los actos que agotan la vía administrativa, como los siguientes: «b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o (…) d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los artículos 213 y 214». En ese orden de ideas, si el acto agota la vía administrativa, conforme con alguno de los literales del citado artículo 228.2, entonces el acto podrá ser impugnado en la vía judicial.
Según el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con la cuarta disposición complementaria transitoria del Reglamento aprobado por DS 032-2008-VIVIENDA, «no procede medio impugnatorio alguno contra títulos de propiedad emitidos por COFOPRI [o los gobiernos regionales], con lo cual queda agotada la vía administrativa». Según el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, expedida la resolución sobre la apelación interpuesta o con la aplicación del silencio administrativo negativo, queda agotada la vía administrativa; además, en dicho artículo se establece que, particularmente, contra la resolución sobre la prescripción adquisitiva de dominio podrá interponerse la acción contencioso-administrativa, en el plazo de quince días hábiles contados desde su notificación.
Ante la interrogante sobre si el gobierno regional tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando está agotada la vía administrativa, encontramos dos hipótesis en el TUO de la Ley 27444, considerando que la nulidad de oficio no está normada en el Reglamento de Impugnaciones, que «es de aplicación preferente», según el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.
La primera hipótesis será afirmativa (el gobierno regional sí tiene tal facultad), considerando que «puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes», según el artículo 213.1 del TUO de la Ley 27444; con la excepción prevista en el inciso 3 del artículo VI de dicha ley. El acto quedará firme cuando estén «vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos», según el artículo 222 de dicha ley.
Sigue esta hipótesis afirmativa, la Resolución Gerencial General Regional 177-2016-GR.APURIMAC-GG del 09/06/2016 (citada en la introducción de este artículo), que declara la nulidad de oficio de la resolución 263 del 24/10/2014 que contiene el título de propiedad, y también la nulidad de oficio de la resolución confirmatoria 318 del 24/11/2014 (que sería la resolución sobre el recurso de apelación). De modo similar, sigue esta hipótesis la Resolución Gerencial General Regional 043-2017-GR.APURIMAC-GG del 06/02/2017[7]. Contradiciendo la excepción descrita por Danós (incluso actualizándola, como se ha señalado), también sigue esta hipótesis la Resolución Gerencial General Regional 003-2020/gobierno regional Piura-GGR del 17/01/2020[8] que no solo declara la nulidad de oficio de seis «Instrumentos de Formalización de predios rústicos (Títulos de Propiedad) [terrenos en “Zonas Arqueológicas Intangibles”, como se indica en sus considerandos]», sino también dispone «realizar las gestiones para inscribir registralmente la presente resolución a efectos de la cancelación de los asientos registrales que correspondan»[9].
En contrario, la segunda hipótesis será negativa (el gobierno regional no tiene dicha facultad), considerando que declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, cuando está agotada la vía administrativa, vulneraría no solo el artículo 228 del TUO de la Ley 27444, que establece que los actos que agotan la vía administrativa (mencionados en dicho artículo) «podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo»; sino también vulneraría el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones (que «es de aplicación preferente», como se ha señalado), en concordancia con el artículo 62 del Reglamento aprobado por DS 032-2008-VIVIENDA, que en suma establecen que expedida la resolución sobre la apelación interpuesta o con la aplicación del silencio administrativo negativo, queda agotada la vía administrativa, y contra la resolución que contiene el título de propiedad «podrá interponerse la acción contencioso-administrativa» (según establece dicho artículo 62).
Como consecuencia de esta segunda hipótesis, el gobierno regional tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando el acto haya quedado firme (por no haber sido recurrido en tiempo y forma[10]), según lo define el artículo 222 del TUO de la Ley 27444; porque no está agotada la vía administrativa, conforme con el artículo 228 de dicha ley.
5. Conclusiones
Además de la excepción descrita por Danós, otra excepción de la facultad para declarar la nulidad de oficio está en el marco normativo del procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, que consiste en que el gobierno regional no tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando está agotada la vía administrativa; de conformidad con el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones y el artículo 62 del Reglamento aprobado por DS 032-2008-Vivienda, en concordancia con el artículo 228 del TUO de la Ley 27444.
Se ha comprobado que algunos gobiernos regionales actúan fuera del ámbito de su competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, en dos supuestos: cuando está agotada la vía administrativa (excepción descrita en este artículo), y cuando no se acredita la suplantación de identidad o falsedad documentaria (excepción descrita por Danós, que debe ser actualizada según se ha señalado); en ambos supuestos, contraviniendo el principio del ejercicio legítimo del poder.
En un siguiente artículo estudiaremos la competencia del Poder Judicial para declarar la nulidad de la resolución que contiene el título de propiedad.
[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Los gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rústicos?». En LP [En línea]: https://bit.ly/3yKl7vq [Consulta: 11 de agosto de 2021].
[2] En gobierno regional de Apurímac [En línea]: https://bit.ly/37gFKTG [Consulta: 31 de julio de 2021].
[3] En dicha causal se fundamenta la Resolución Gerencial General Regional 177-2016-GR.APURIMAC-GG del 09/06/2016, referida en la introducción de este artículo; la misma que señala haber cumplido con «verificar y acreditar el agravio del interés público». Asimismo, en dicha causal se fundamenta la Resolución Ejecutiva Regional 0089-2017-GRU-GR, mencionada en nuestro artículo anterior (citado en la introducción).
[4] Jorge Danós Ordóñez. «Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General». En Escuela del Ministerio Público [En línea]: https://bit.ly/37mB1Ad [Consulta: 6 de agosto de 2021].
[5] Jorge Danós Ordóñez. Op cit.
[6] Raffaella Cocchella Diez. «El supuesto remedio de la ley 30313 y otras supuestas herramientas en el registro». En PUCP-Tesis [En línea]: https://bit.ly/3AFVpce [Consulta: 12 de agosto de 2021].
[7] En gobierno regional de Apurímac [En línea]: https://bit.ly/3fUxaPr [Consulta: 11 de agosto de 2021].
[8] En gobierno regional de Piura [En línea]: https://bit.ly/2VNP9Ab [Consulta: 11 de agosto de 2021].
[9] Citando en sus considerandos que el «pacto vinculante [del Tribunal Registral] señala que “La resolución administrativa que declara la nulidad o deja sin efecto un acto administrativo inscrito es título suficiente para extender el correspondiente asiento cancelatorio”». Confróntese con el precedente publicado en Osterling Abogados [En línea]: https://bit.ly/3xJVMAv [Consulta: 13 de agosto de 2021].
[10] Véase el artículo 217.3 del TUO de la Ley 27444.
