Sumario: 1. Introducción, 2. Ley General de Residuos Sólidos: Antiguo marco legal para el manejo de residuos sólidos, 3. Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos: Nuevo marco legal para el manejo de residuos sólidos, 4. Obligaciones formales para los generadores de residuos sólidos del sector Agrario, 5. Fiscalización del cumplimiento de obligaciones ambientales, 6. Conclusiones.
1. Introducción
Los titulares de proyectos del sector Agricultura generan residuos de actividades agropecuarias, agroindustrial, forestales, entre otros, que se caracterizan por ser residuos no peligrosos por la alta concentración de residuos orgánicos. En menor medida, se encuentran los residuos peligros por el uso de medicamentos, residuos de aceites e hidrocarburos, plaguicidas, agroquímicos, fertilizantes, entre otros propios de la actividad.
El marco legal de gestión de residuos sólidos consta de tres principales normas: el Decreto Legislativo 1278 que aprobó la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo 014-2017-MINAM, y el Reglamento de Manejo de los Residuos Sólidos del Sector Agrario. Sin embargo, ambos reglamentos establecen obligaciones distintas para el cumplimiento de obligaciones formales.
Por ello, es necesario identificar las obligaciones aplicables a los titulares de actividades agrícolas en materia de gestión de residuos sólidos para brindar claridad a los administrados en el cumplimiento de sus obligaciones ambientales.
2. Ley General de Residuos Sólidos: Antiguo marco legal para el manejo de residuos sólidos
En el año 2000, se publicó la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos (LGRS), creando el primer marco legal para manejo y gestión de los residuos sólidos de manera sanitaria y ambientalmente adecuada para asegurar la prevención de riesgos ambientales, así como la protección de la salud y bienestar de la persona humana.
La gestión y manejo de los residuos sólidos eran competencia de las autoridades sectoriales en materia de residuos industriales, agropecuarios, agroindustriales, construcción, saneamiento o instalaciones especiales. La entidad ambiental competente[1] se desempeñaba principalmente como una autoridad coordinadora entre autoridades sectoriales y municipales, así como promovía los planes de gestión de residuos sólidos.
En ese marco, los residuos domiciliarios que se generaban por actividades domésticas, comerciales, de limpieza de áreas públicas y médicos estaban a cargo de las municipalidades. En cambio, los residuos de actividades productivas, extractivas y no domiciliarios eran regulados por el sector competente.
Ahora bien, la obligación de contar con un reglamento para el sector Agrario proviene del Decreto Supremo 057-2004-PCM, que aprobó el Reglamento de la LGRS. La primera disposición complementaria, transitoria y final dispuso que el Ministerio de Agricultura debía «Reglamentar el manejo de residuos de actividades agropecuarias y agroindustriales» en el plazo de un año desde su publicación en El Peruano. Sin embargo, recién en 2012 se aprobó el reglamento sectorial para actividades agrícolas y agropecuarias.
Así, a través del Decreto Supremo 016-2012-AG, se aprobó el Reglamento de Manejo de los Residuos Sólidos del Sector Agrario con la finalidad de promover y regular el manejo de los residuos sólidos generados en las actividades agrícolas, pecuarias, de transformación de productos agropecuarios, hidráulicas y forestales, y con ello, prevenir y minimizar los riesgos e impactos ambientales que generan la actividad.
3. Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos: Nuevo marco legal para el manejo de residuos sólidos
El Ministerio del Ambiente consideró necesario actualizar y reformular el marco legal para la gestión de residuos sólidos, en tanto identificó que hubo cambios regulatorios e institucionales en el sector ambiente que no fueron considerados adecuadamente en la primera norma, como la creación de Sistema Nacional de Evaluación e Impacto Ambiental, el Ministerio del Ambiente y el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones. Todo ello generó la necesidad de revisar las funciones de las autoridades en materia de gestión y manejo de residuos sólidos[2].
En el 2016, el Poder Ejecutivo implementó un nuevo marco legal para la gestión integral de residuos sólidos considerando un enfoque de sostenibilidad para asegurar su calidad y continuidad, teniendo como objetivo la prevención y minimización de la generación de residuos sólidos en origen, así como la recuperación y valorización de residuos para garantizar la protección de la salud y ambiente. Así, mediante el Decreto legislativo 1278 se aprobó la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (LGIRS).
A fin de compatibilizar el nuevo marco regulatorio con las normas sectoriales, el Reglamento de la LGIRS, aprobado mediante el Decreto Supremo 014-2017-MINAM, dispuso que «Las autoridades sectoriales que hayan aprobado normas sobre la materia deben adecuarlas a lo dispuesto en el presente Reglamento en un plazo máximo de ciento ochenta (180) días calendario contados a partir de la vigencia del presente Decreto Supremo». El Ministerio de Agricultura y Riego tuvo la obligación de actualizar y adecuar su reglamento conforme a las nuevas exigencias regulatorias.
Sin embargo, dicho ministerio no cumplió con dicha obligación, manteniendo hasta la fecha una regulación para las actividades agrarias que no está acorde con la nueva visión del marco legal para la gestión de residuos sólidos.
4. Obligaciones formales para los generadores de residuos sólidos del sector Agrario
La falta de adecuación del sector Agrario ocasiona que exista una incongruencia en las obligaciones que deben cumplir los generadores no municipales de actividades agrícolas. Al examinar el marco normativo general actual y la regulación sectorial agraria, se identifican algunas discrepancias:
- Presentación de la Declaración Anual de Manejo de Residuos Sólidos No Municipales: Conforme al art. 13 del Reglamento de la LGIRS, se presenta durante los quince (15) primeros días hábiles del mes de abril de cada año, mientras que el art. 11 del reglamento sectorial dispone su presentación dentro de los primeros quince (15) días hábiles de cada año.
- Presentación del Plan de Manejo de Residuos Sólidos: El artículo 55.g de la LGIRS y el artículo 48.j y 49 de su reglamento establecen que el plan se incluye en el instrumento de gestión ambiental y se presenta, cuando se haya modificado en el instrumento de gestión ambiental. Por otro lado, el art. 9 y 33.8 del reglamento sectorial dispone que este plan se presenta de manera conjunta con la Declaración anual de manejo de residuos sólidos.
- Presentación de los Manifiestos de Residuos Sólidos Peligrosos: Los artículos 13, 48.1.h, y 56.a del Reglamento de la LGIRS disponen que la presentación del manifiesto se da durante los quince (15) primeros días hábiles de cada trimestre a través del SIGERSOL. En cambio, el art. 33.9 y 40.5 del reglamento sectorial pide que el generador remita los manifiestos originales acumulados del mes anterior a la autoridad ambiental del sector agrario durante los primeros quince (15) días de cada mes.
Existe discordancia con los plazos y condiciones para cumplir con las obligaciones de presentación de la Declaración Anual de Manejo de Residuos Sólidos No Municipales, el Plan de Manejo de Residuos Sólidos y el Manifiesto de Residuos Sólidos, generando confusión a los titulares de actividades agrarias.
Ahora bien, el Reglamento de Residuos del Sector Agrario aún mantiene vigencia, en tanto no ha sido derogado. Ante la incompatibilidad de normas, se debe aplicar el criterio de especialidad normativa. No se deroga la normativa general, sino que no aplica para el sector agrícola, ya que cuenta con una reglamentación específica para las necesidades de estas actividades. Por tanto, los titulares del sector Agrícola están obligados a cumplir con las disposiciones del Reglamento de Residuos del Sector Agrario en materia de residuos sólidos.
Pero, ¿qué sucede con las obligaciones no contempladas en el reglamento sectorial? El reglamento sectorial no se encuentra actualizado al actual marco legal en materia de residuos sólidos, existiendo vacíos normativos y una falta de visión para priorizar la valorización de residuos, así como con relación al marco jurídico ambiental vigente.
En ese contexto, el Reglamento de la LGIRS precisa en su Quinta Disposición, Complementaria y Final que «Las autoridades competentes aplican el presente Reglamento como norma general, el mismo que puede ser desarrollado de acuerdo a la naturaleza de las actividades bajo su competencia». Esta Ley se constituye como la norma general sobre residuos sólidos que irradia en todo el ordenamiento jurídico.
Los titulares del sector agrario no se encuentran exentos del cumplimiento de las obligaciones generales de la LGIRS, solo porque no está contemplado en la normativa sectorial. Estos deben cumplir de manera supletoria con todo lo no establecido, para evitar vacíos normativos de la ley especial.
5. Fiscalización del cumplimiento de obligaciones ambientales
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental es la entidad de fiscalización ambiental competente para el sector Agricultura y Agropecuaria desde el 04 de mayo de 2019 por la transferencia de funciones a través de la Resolución de Consejo Directivo 019-2019-OEFA/CD.
Esta entidad está obligada a aplicar la normativa sobre tipificación de infracciones por el incumplimiento de las normas sobre la gestión y manejo de residuos sólidos, tanto del sector Agrario como las disposiciones generales para sancionar los posibles ilícitos administrativos.
En todo lo regulado por el Reglamento de Residuos del Sector Agrario, la entidad fiscalizadora está obligada a emplear el Decreto Supremo 017-2012-AG, que aprueba la Tabla de Infracciones y Escala de Multas Ambientales del Sector Agrario. La Tabla de Infracciones y Escala de Multas Ambientales del Sector Agrario establece de manera detallada las infracciones en el manejo de instalaciones, gestión de residuos sólidos, uso de plaguicidas, entre otros, que deben ser observados por los titulares.
En caso el administrado no cumpla con las obligaciones generales, que aplican de manera supletoria, reguladas en la LGIRS, la entidad de fiscalización está debidamente facultada para aplicar las infracciones establecidas en su reglamento. Conforme al art. 135 del Reglamento de la LGIRS, se precisa que:
Sin perjuicio de la respectiva tipificación de infracciones por el incumplimiento de las normas sobre la gestión y manejo de los residuos sólidos de origen minero, energético, agropecuario, agroindustrial, de actividades de la construcción, de los establecimientos de salud, servicios médicos de apoyo y otros de competencia sectorial, el OEFA y las EFAS de ámbito nacional y regional aplican supletoriamente la siguiente tipificación de infracciones y escala de sanciones.
De esta manera, los titulares de actividades del sector Agrario que califican como generadores no municipales deben cumplir con ambos marcos normativos, tanto el especial y general, para reducir los riesgos de procedimientos administrativos sancionadores por parte de la entidad fiscalizadora.
Es importante resaltar que las entidades encargadas de la fiscalización ambiental no tienen la facultad de determinar ni regular la gestión de residuos sólidos, ya que esta competencia recae exclusivamente en el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego y el Ministerio del Ambiente. Su función se limita a fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones ambientales establecidas previamente por las autoridades competentes.
La entidad de fiscalización ambiental se encuentra impedida de imputar una infracción regulada en el régimen general a una obligación del reglamento sectorial, ya que ello constituye una vulneración al principio de tipicidad. El principio de tipicidad requiere que el acto imputado al presunto infractor se ajuste de manera exacta y precisa a la descripción establecida en la normativa que regula la infracción correspondiente.
En consecuencia, en caso de incumplimiento de una obligación regulada en el reglamento sectorial agrario, se debe aplicar la tipificación específica; sin embargo, en situaciones de incumplimiento de obligaciones generales aplicables, se debe recurrir a la tipificación general en la medida de lo posible.
6. Conclusiones
El Sector Agrícola mantiene la tarea de contar con un marco regulatorio para la gestión de residuos sólidos para las actividades agroindustriales, agropecuarias, forestales y de irrigación acorde con la normativa general para manejo de los residuos sólidos. La falta de coherencia legal ocasiona confusiones entre los administrados para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones sobre desechos y protección ambiental frente a la contaminación.
Del análisis del marco legal y los principios generales del Derecho, se concluye que los titulares de actividades agrícolas están obligados a cumplir con lo dispuesto en el Reglamento de Manejo de los Residuos Sólidos del Sector Agrario por ser la norma específica en materia de residuos sólidos, que prevalece frente al marco regulatorio general. Sin embargo, en todo lo no regulado por la norma sectorial se aplica la LGIRS de manera supletoria.
La entidad de fiscalización ambiental está obligada a emplear la Tabla de Infracciones y Escala de Multas Ambientales del Sector Agrario para los posibles incumplimientos de la normativa sectorial. En paralelo, está facultada para ejercer funciones de fiscalización sobre aquellas conductas que recaigan sobre las obligaciones del marco general de residuos sólidos, en todo lo no regulado por el reglamento sectorial, pudiendo utilizar el cuadro de Infracciones de la LGIRS.
[1] El Consejo Nacional del Ambiente hasta la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1065 en junio de 2008. El Ministerio del Ambiente desde dicha fecha.
[2] Ministerio del Ambiente. (2016). Exposición de motivos. Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
