Mediante la Resolución 305-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que el empleador debe considerar las condiciones médicas de cada trabajador al entregar los equipos de protección personal (EPP) situación que le permitirá identificar si los mismos pueden ser utilizados o no por cada trabajador.
En este caso, la inspeccionada fue sancionada por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de equipos de protección personal, ocasionando un accidente de trabajo.
El empleador señaló que no se tomó en consideración que se hizo entrega oportuna al trabajador de los EPP (lentes llanos de protección), el 18 de octubre de 2016, conforme consta del cargo de documentos denominado “Entrega de Equipos de Seguridad o Emergencia”. El trabajador nunca comunicó oficialmente a la Empresa sobre la necesidad que tenía de usar lentes de medida para realizar sus tareas como diseñador eléctrico.
El Tribunal al analizar el caso señaló que, no solo basta la entrega de un equipo de protección personal, sino que también, el empleador debe verificar el uso efectivo del mismo. En el presente caso, debido a que el trabajador accidentado contaba con una restricción vinculada al uso de lentes, resultaba necesario que, la impugnante le entregue como equipo de protección personal los sobrelentes, para el desarrollo de la actividad que provocó el accidente de trabajo.
De esta manera el recurso fue declarado infundado.
Fundamento destacado: 6.13 Entonces, de acuerdo a todas las disposiciones normativas antes expuestas, la impugnante en su calidad de empleadora, debe garantizar en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, pues es quien debe ejercer un firme liderazgo en las actividades de su empresa en materia de seguridad y salud en el trabajo y estar comprometido a fin de proveer y mantener un ambiente de trabajo seguro y saludable; para ello, se encuentra en la obligación de desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes. Es por ello que, y tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 50 de la LSST antes citado, el empleador se encuentra facultado para aplicar medidas de prevención de los riesgos laborales, gestionando los riesgos para eliminarlos en su origen o, caso contrario, para aquellos que no se puedan eliminar, aplicar sistemas de control. Por lo tanto, considerando que, la aplicación de las medidas de control o prevención ocurre cuando los riesgos no pueden ser eliminados, y que el fin primordial de dichas medidas es la protección de la vida y salud de los trabajadores, los equipos de protección personal que deben ser entregados por el empleador a sus trabajadores, como medida de control y prevención de aquellos riesgos que no pueden ser eliminados, deben ser adecuados; es decir, no basta la mera entrega de los equipos de protección personal a los trabajadores, de acuerdo a los riesgos identificados, sino que, el empleador también debe considerar las condiciones médicas de cada trabajador, situación que permitirá identificar al empleador, si los equipos de protección personal entregados podrán ser utilizados o no por cada trabajador, considerando que, de acuerdo al artículo 49 de la LSST, el empleador tiene la obligación de, desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes. Ello quiere decir que, no solo basta la entrega de un equipo de protección personal, sino que también, el empleador debe verificar el uso efectivo del mismo; en el presente caso, debido a que, el señor Juan Fernández Herrera, trabajador accidentado, contaba con una restricción vinculada al uso de lentes, resultaba necesario que, la impugnante le entregue como equipo de protección personal, los sobrelentes, para el desarrollo de la actividad que provocó el accidente de trabajo (labores en equipo de pararrayos, el cual trae consigo polvo de fibra de vidrio)
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 305-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 1253-2017/SUNAFIL/ILM/SIRE4
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: EPLI S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 902-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por EPLI S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 902-2021-SUNAFIL/ILM de fecha 08 de junio de 2021.
Lima, 17 de setiembre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por EPLI S.A.C. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 902-2021-SUNAFIL/ILM de fecha 08 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 11797-2017-SUNAFIL/ILM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2076-2017 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave y una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 989-2020-SUNAFIL/ILM/AI1 del 28 de agosto de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 124-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 165-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 04 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 9,112.50 (Nueve Mil Ciento Doce con 00/100 Soles), por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo en materia de equipos de protección personal, ocasionando el accidente de trabajo del señor Juan Fernández Herrera, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
1.4 Con fecha 11 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 165-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:
i. No se tomó en consideración que se hizo entrega oportuna al trabajador de los equipos de protección personal – EPP (lentes llanos de protección), el 18 de octubre de 2016, conforme consta del cargo de documentos denominado “Entrega de Equipos de Seguridad o Emergencia”, no otorgándole sobrelentes porque el trabajador no comunico que lo requería; en tanto, con los lentes ya no se corría el riesgo de las salpicaduras en los ojos, ya que ambos tipos de EPP sirven para lo mismo, proteger los ojos. Igualmente, no se consideró que, una de las causas básicas del accidente fue la evaluación inadecuada de riesgo por parte del trabajador, debiéndose agregar que fue el mismo trabajador quien precisó en su declaración que considero al daño no significativo; y, por ello, no informó sobre el accidente, sino hasta el día siguiente, agravando más la inflamación en los ojos,
evidenciando su evaluación inadecuada, reconociendo también que no usaba los lentes llanos de protección cuando se disponía a revisar el equipo encargado; razón por la cual, se procedió a amonestarlo, siendo que el trabajador debió actuar de manera diligente. No obstante, la autoridad de primera instancia, al momento de valorar los hechos únicamente consideró tener en cuenta que el trabajador no tenía el sobre lentes al momento del accidente, vulnerando el principio del debido procedimiento al no valorar todas las circunstancias, ni motivar debidamente las razones por las cuales la empresa debería ser multada por los hechos ocurridos, debiendo ser declarada nula.
ii. La primera instancia no valoró el pedido de reducción de multa al 35%, debiendo tomar en cuenta que la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 30222, en ningún extremo especifica que el beneficio sea otorgado sólo a las órdenes de inspección emitidas hasta el 11 de julio de 2017, simplemente este extremo de la norma estableció que en un plazo de 3 años las multas que se impongan no serán mayores a 35% de lo que resulte de aplicar luego de la evaluación del caso concreto. En ese entendido, si la norma en mención fue publicada el 11 de julio de 2014, contando los 3 años de plazo, era vigente hasta el 11 de julio de 2017, por lo que, al ocurrir el accidente de trabajo con fecha 15 de junio de 2017, lo correcto es que la inspeccionada se beneficie con la disminución de la multa al 35% del total, pues la consumación del supuesto incumplimiento laboral se efectuó dentro del periodo de vigencia de dicha Ley N° 30222, siendo importante entender que para la determinación de la norma aplicable, es a la fecha de la consumación de la infracción, en este caso, el accidente de trabajo que ocurrió el 15 de junio de 2017, cuando aún estaba vigente la Ley N° 30222. En consecuencia, dado que las entidades no pueden sancionar con normas posteriores a los hechos cuando sean desfavorables para el administrado, por corresponder una aplicación retroactiva de la norma, se debe preferir siempre la norma más favorable al administrado, aunque esta haya sido derogada o haya perdido sus efectos en el tiempo, siendo posible acogernos al beneficio de reducción de la
referida Ley N° 30222.
iii. La autoridad de primera instancia considera que los principios de razonabilidad y proporcionalidad están implícitos en la tabla NO MYPE aprobada por el D.S. N° 015- 2017-TR,y que por ello no podría imponerse multa distinta a la obtenida de la aplicación de tales criterios, es decir, para graduar la multa la Autoridad no tuvo en cuenta que la gravedad del daño o causa del accidente de trabajo fue mínimo, tanto así, que no afectó a ningún otro trabajador de la empresa ni tampoco causó un daño irreparable al propio trabajador afectado, no haciendo ningún análisis respecto a los criterios de gradualidad de la sanción, únicamente remitiéndose a la tabla que aparece en el reglamento, la cual claramente es un ejercicio meramente aritmético y no implica la construcción de un argumento que sustente el porqué se establece una sanción. Es decir, la autoridad de primera instancia no tomó en
cuenta ninguno de los criterios aplicables al presente procedimiento sancionador, pese a que el principio de razonabilidad es un mandato que debe ser aplicado en toda manifestación punitiva del Estado y garantiza que la potestad sancionadora no sea ejercida de manera desmedida, en tal sentido, la sanción aplicada deviene en arbitraria, carente de sustento alguno que pruebe su gradualidad, debiendo ser reducida en base a los principios de razonabilidad y proporcionalidad desarrollados.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 902-2021-SUNAFIL/ILM de fecha 08 de junio de 2021[2], la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 165- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por considerar los siguientes puntos:
i. El pronunciamiento de primera instancia se encuentra debidamente motivado; en tanto, se han detallado los hechos que produjeron la sanción, respetando el debido procedimiento, determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción, conforme se detalla en los considerandos 9 a 20 de la Resolución de Sub Intendencia N° 165-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4; tomando en cuenta que, de acuerdo con lo estipulado en los artículos 16 y 47 de la L6IT, los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo, que se formalicen en el Acta de Infracción observando los requisitos establecidos, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan presentar los sujetos responsables en defensa de sus respectivos derechos e intereses; por lo que, la investigación realizada por los inspectores comisionados, así como lo constatado y determinado en el Acta de infracción debe tenerse como cierto y merece fe, más aún si esta ha sido determinada de manera objetiva, en mérito al análisis integral de los documentos que obran en autos, entre los cuales figuran, el registro de accidentes de trabajo, elaborado por la propia inspeccionada, donde se señala claramente que una de causas Inmediatas del accidente de trabajo acaecido, fue el no uso de EPP – sobrelentes; la matriz IPER, en donde se observa que en la Actividad de «realizar detalle de plano de montaje para el diseño mecánico», que es precisamente la actividad que corresponde a la labor del trabajador afectado, se señala como medida de control el uso de lentes y sobrelentes; el documento de entrega de equipos de seguridad o emergencia, en el cual se verifica que, no se hizo entrega de EPP sobrelentes al trabajador afectado; el documento con el que se notifica a la inspeccionada sobre la infracción insubsanable; y el Acta de Infracción, corroborando así que, la inspeccionada no cumplió con acreditar la entrega de equipos de protección personal (sobrelentes), ocasionando el accidente de trabajo de fecha 15/06/2017, afectando al señor Juan Fernández Herrera, infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
ii. En cuanto a la labor que realizaba el señor Herrera el día de su accidente de trabajo, es necesario precisar que, aun cuando hayan concurrido factores personales en el accidente, es la inspeccionada quien se encontraba a cargo del cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, siendo su obligación precisamente la de entregar al señor Herrera todos los EPP’s necesarios a fin de poder salvaguardar su salud al momento de cumplir con sus labores. Además, no podría atribuírsele exclusivamente responsabilidad al trabajador accidentado si es que se ha verificado que efectivamente dicho incumplimiento de no entregar las EPP (sobrelentes) necesarias a favor de su trabajador, generó que el señor Herrera no las use al momento del accidente de trabajo, siendo esta una causa inmediata del accidente de trabajo, conforme se advierte del análisis sobre el accidente de trabajo consignado tanto en el Acta de Infracción como en la resolución apelada. Cabe mencionar que, en virtud del principio de responsabilidad, el empleador asume las implicancias económicas, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes; por tanto, debe desestimarse lo alegado por la inspeccionada en este extremo.
iii. No se aplicó lo dispuesto en la Única Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30222, dado que la Orden de Inspección N° 11797-2017-SUNAFIL/ILM, fue generada el 21 de agosto de 2017; por lo que, dicho beneficio de reducción no se encontraba vigente, aplicándose adecuadamente en la resolución apelada, la tabla de multas establecida por el Decreto Supremo N° 015-2017-TR. Asimismo, el monto de la sanción impuesta tuvo en consideración los criterios de graduación establecidos en el artículo 38 de la LGIT y en el numeral 47.1 del artículo 47 del RLGIT, y se aplicó la Tabla No MYPE establecida en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, modificado por el D.S. 015-2017-TR, por lo que lo señalado por la inspeccionada no enerva lo determinado por la autoridad de primera instancia. Debe precisarse que, si bien el principio de razonabilidad contemplado en el artículo 248 numeral 4 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS, establece criterios para la graduación de las sanciones, en el caso de autos, la autoridad de primera instancia no tiene discrecionalidad para imponer una multa diferente al encontrarse fijada por el legislador; en ese sentido, corresponde desestimar lo esgrimido en este extremo.
1.6 Con fecha 24 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 902- 2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1164-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 21 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia
emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia
nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus
modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se
encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por
la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las
acciones antes descritas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo, Máquinas y Equipos de Trabajo, Equipos de Protección Personal, Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo e Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER).
[2] Notificada a la inspeccionada el 10 de junio de 2021. Ver fojas 71 de expediente sancionador
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
