Compartimos el Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS), publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008. También adjuntamos la exposición de motivos de la norma.
Este texto está actualizado al mes de marzo de 2024. La última modificación de introdujo mediante la Ley 31131, publicada en el diario oficial El Peruano, el 9 de marzo de 2021.
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Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios
DECRETO LEGISLATIVO N.º 1057
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El régimen laboral al que se sujeta el personal de un organismo estatal es normalmente el régimen público, regido en términos generales por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa – Decreto Legislativo No 276. Por excepción, el personal de un organismo público puede ser contratado bajo el régimen laboral de la actividad privada, para lo que debe haber norma legal que así lo defina o autorice.
Asimismo, el Decreto Legislativo No 276 contempla, en principio, dos formas de ingreso: concurso, que conlleva el acceso a la Carrera Administrativa, o contrato, en los términos contenidos en su artículo 15o y con las limitaciones que el mismo consagra; en el mismo sentido, una relación regida por el régimen público supone que se haya dado cumplimiento a los requisitos de ingreso establecidos en la ley.
No obstante, la contratación de personal para la prestación de servicios al Estado, especialmente en las entidades cuyo régimen laboral es el de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa –Decreto Legislativo 276– se ha venido produciendo en los últimos años a través de la utilización de los contratos denominados de «servicios no personales», y otras formas contractuales cuyo contenido no conlleva el goce efectivo de derechos fundamentales.
El Estado tiene una razón de ser esencial, la de ser garante de los derechos fundamentales. Este rol esencial no admite matices en las diferentes posiciones en las que puede actuar; así, el Estado-empleador no puede dejar de cumplir con los derechos fundamentales de sus propios servidores.
Fallos del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial han determinado que algunas personas contratadas mediante servicios no personales, que ingresaron sin concurso público, sean declaradas como trabajadores públicos.
Esta situación vulnera los principios de igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos, por el cual todo ciudadano tiene derecho a postular a un puesto público; y los de mérito y capacidad, por los cuales sólo pueden ingresar al servicio civil aquellos ciudadanos que acrediten conocimientos y experiencia para el desempeño de un puesto público.
Esta situación de tensión entre el reconocimiento de derechos fundamentales y la garantía de contar con trabajadores públicos competentes, por un lado, y el derecho de todo ciudadano a postular a un puesto público en igualdad de condiciones, por el otro, obliga a proponer una fórmula normativa especial que equilibre las protecciones e inicie un proceso de reordenamiento que se vincule con las normas de desarrollo del servicio civil.
La reforma tiene tres objetivos:
I. Permitir el acceso a la seguridad social, tanto en materia asistencial cuanto pensionaria. Con ello, se tendrá no sólo protección en materia de enfermedad, maternidad, accidentes, etc., sino derecho a licencias y, en el largo plazo, prestaciones por invalidez, vejez y sobrevivientes.
II. Reconocer derechos fundamentales contemplados en la Constitución Política y en los instrumentos internacionales pertinentes.
III. Dotar de una normativa apropiada a las formas contractuales que hasta la fecha no habían sido reguladas por norma alguna.
En el fondo, de lo que se trata es introducir a la formalidad las relaciones de prestaciones de servicios que el propio Estado no manejaba de la manera más adecuada.
Como quiera que el «contrato por servicios no personales» no corresponde a ninguna categoría jurídica conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada precisión legal, ya que nunca se han explicitado sus alcances a través de ninguna norma legal, se incorpora la figura del «contrato administrativo de servicios», que es un contrato sui generis, creado como figura jurídica propia del Derecho Administrativo peruano y de uso privativo del Estado, a través de sus diversas reparticiones, instituciones, entidades y empresas, aun aquéllas cuyo régimen laboral es, por excepción, el de la actividad privada. Por tal razón, es necesario incluir una norma omnicomprensiva, que permita incluir en la nueva regulación a todas las entidades estatales sin excepción.
El régimen de esta norma consolida en una sola figura jurídica, denominada «contrato administrativo de servicios», las diversas modalidades de contratación en las que existe una prestación de servicios por personas naturales, pero no contempladas por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa ni en la Ley de Productividad y Competitividad Laboral. Este régimen debe incluir a toda entidad pública, sea que esté sujeta al régimen laboral público o privado, con excepción de las empresas del Estado.
El régimen especial que regula el contrato administrativo de servicios de personas establece un nivel de ordenamiento y reconocimiento de derechos fundamentales.
El procedimiento para la celebración de los contratos administrativos se basa en los elementos de requerimiento del servicio y disponibilidad presupuestaria.
Se establece que además de la responsabilidad administrativa, que se origina del incumplimiento de las normas del régimen especial, se desprenderá una responsabilidad civil por los daños (contingencias) que se originan al Estado cuando se contrate mediante modalidades contractuales inapropiadas.
Mediante Ley N° 29157, el Congreso de la República ha delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos legislativos. Dentro de la enumeración de las materias comprendidas en esta delegación se encuentra la modernización del Estado inciso b, numeral 2.1. del artículo 2°). La modernización del Estado tiene que incluir, por necesidad, la del régimen laboral de sus funcionarios y servidores. Esta norma constituye, por tanto, un primer paso para la regulación de una situación anómala y, por tal razón, también un primer paso para la modernización de la administración pública.
Por tanto, la materia de esta norma se encuentra dentro de los alcances de las facultades delegadas mediante la Ley N° 29157.
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
La presente norma tiene por objeto fundamental regularizar una situación de hecho que se ha venido presentando de manera muy amplia en la administración pública.
El principal beneficio que de esta norma habrá de derivar es, pues, el reconocimiento de derechos consagrados en la Constitución Política y los instrumentos internacionales.
El Estado se beneficiará igualmente mediante la regularización de una situación en gran medida anómala, puesto que a la par que los contratos de servicios no personales, cuya entidad jurídica es imprecisa, en lo sucesivo, la contratación de servicios se someterá a una sola y coherente regulación, acabándose así con la dispersión y el desorden en que se ha venido desenvolviendo en los últimos tiempos.
El mayor gasto para el Estado deriva en esencia de la incorporación a la seguridad social y habrá de constituir en realidad una transferencia entre entes públicos. Por tratarse de materia presupuestal, no puede incorporarse en el presente decreto legislativo, por lo que el mismo se complementará con una solicitud de crédito ampliatorio.
IMPACTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL
La presente norma entra en vigencia al día siguiente de su publicación, con la excepción que ella misma dispone; y regula de manera inmediata todas las relaciones jurídicas en las que se efectúen prestaciones de servicios sin plaza; desarrollados para una entidad pública sujeta al régimen laboral público o privado, con excepción de las empresas del Estado.
DECRETO LEGISLATIVO N.º 1057
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la República mediante Ley N.º 29157 ha delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, por un plazo de ciento ochenta (180) días calendario, sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento; entre las que se encuentran las destinadas al fortalecimiento institucional y a la modernización del Estado;
De conformidad con lo establecido en el artículo 104 de la Constitución Política del Perú;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; y
Con cargo a dar cuenta al Congreso de la República;
Ha dado el Decreto Legislativo siguiente:
DECRETO LEGISLATIVO QUE REGULA EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS
Artículo 1.- Finalidad
La presente norma regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, y tiene por objeto garantizar los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública.
Artículo 2.- Ámbito de aplicación
El régimen especial de contratación administrativa de servicios es aplicable a toda entidad pública sujeta al Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y a otras normas que regulan carreras administrativas especiales; asimismo, a las entidades públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, con excepción de las empresas del Estado y el Seguro Social de Salud (ESSALUD).
Artículo 3.- Definición del Contrato Administrativo de Servicios
El Contrato Administrativo de Servicios constituye una modalidad especial de contratación laboral, privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales. El Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057 tiene carácter transitorio.
Artículo 4.- Requisitos para su celebración
Son requisitos para la celebración del contrato administrativo de servicios:
4.1 Requerimiento realizado por la dependencia usuaria.
4.2 Existencia de disponibilidad presupuestaria, determinada por la oficina de presupuesto de la entidad o quien haga sus veces.
4.3. No contar con sentencia condenatoria consentida y/o ejecutoriada por alguno de los delitos previstos en los artículos 296, 296-A primer, segundo y cuarto párrafo; 296-B, 297, 382, 383, 384, 387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397, 397-A, 398, 399, 400 y 401 del Código Penal, así como el artículo 4-A del Decreto Ley 25475 y los delitos previstos en los artículos 1, 2 y 3 del Decreto Legislativo 1106, o sanción administrativa que acarree inhabilitación, inscritas en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles.
Artículo 5.- Duración
El contrato administrativo de servicios es de tiempo indeterminado, salvo que se utilice para labores de necesidad transitoria o de suplencia.
Artículo 6.- Contenido
El Contrato Administrativo de Servicios otorga al trabajador los siguientes derechos:
a) Percibir una remuneración no menor a la remuneración mínima legalmente establecida.
b) Jornada máxima de ocho (8) horas diarias o cuarenta y ocho (48) horas semanales. Cuando labore en una entidad en la que existe una jornada de trabajo reducida establecida para los trabajadores sujetos a los regímenes laborales generales, le será aplicable tal jornada especial.
c) Descanso semanal obligatorio de veinticuatro (24) horas consecutivas como mínimo.
d) Un tiempo de refrigerio, que no forma parte de la jornada de trabajo.
e) Aguinaldo por Fiestas Patrias y Navidad, conforme a los montos establecidos en las leyes anuales de presupuesto del sector público.
f) Vacaciones remuneradas de treinta (30) días naturales.
g) Licencias con goce de haber por maternidad, paternidad, y otras licencias a las que tienen derecho los trabajadores de los regímenes laborales generales.
h) Gozar de los derechos a que hace referencia la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.
i) A la libertad sindical, ejercitada conforme a lo establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo 010-2003-TR, y normas reglamentarias.
j) A afiliarse a un régimen de pensiones, pudiendo elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones o el Sistema Privado de Pensiones, y cuando corresponda, afiliarse al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo.
k) Afiliación al régimen contributivo que administra EsSalud. La contribución para la afiliación al régimen contributivo que administra EsSalud tiene como base imponible el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado. A partir del año fiscal 2020, la contribución tiene como base imponible el equivalente al 45% de la UIT vigente y para el año fiscal 2021 la base imponible será el equivalente al 55% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado.
Cuando el trabajador se encuentre percibiendo subsidios como consecuencia de descanso médico o licencia pre y post natal, le corresponderá percibir las prestaciones derivadas del régimen contributivo referido en el párrafo anterior, debiendo asumir la entidad contratante la diferencia entre la prestación económica de ESSALUD y la remuneración mensual del trabajador.
l) Recibir al término del contrato un certificado de trabajo.
Los derechos reconocidos en el presente artículo se financian con cargo al presupuesto institucional de cada entidad o pliego institucional, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.
Artículo 7.- Responsabilidad administrativa y civil
Los funcionarios o servidores públicos que efectúen contratación de personas que presten servicios no autónomos fuera de las reglas del presente régimen, incurren en falta administrativa y, en consecuencia, son responsables civiles por los daños y perjuicios que le originen al Estado.
Artículo 8.- Concurso público
El acceso al régimen de Contratación Administrativa de Servicios se realiza obligatoriamente mediante concurso público.
La convocatoria se realiza a través del portal institucional de la entidad convocante, en el Servicio Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y en el Portal del Estado Peruano, sin perjuicio de utilizarse, a criterio de la entidad convocante, otros medios de información.
Artículo 9.- Obligaciones y responsabilidades administrativas
Son aplicables al trabajador sujeto al Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057, en lo que resulte pertinente, la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público; la Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública y las demás normas de carácter general que regulen el servicio civil, los topes de ingresos mensuales, la responsabilidad administrativa funcional y/o las disposiciones que establezcan los principios, deberes, obligaciones, incompatibilidades, prohibiciones, infracciones y sanciones aplicables al servicio, función o cargo para el que fue contratado; quedando sujeto a las estipulaciones del contrato y a las normas internas de la entidad empleadora.
El procedimiento disciplinario aplicable a los trabajadores del presente régimen se establece mediante norma reglamentaria.
Artículo 10.- Extinción del contrato
El Contrato Administrativo de Servicios se extingue por:
a) Fallecimiento.
b) Extinción de la entidad contratante.
c) Renuncia. En este caso, el trabajador debe comunicar por escrito su decisión a la entidad contratante con una anticipación de 30 días naturales previos al cese. Este plazo puede ser exonerado por la autoridad competente de la entidad, por propia iniciativa o a pedido del contratado. En este último caso, el pedido de exoneración se entenderá aceptado si no es rechazado por escrito dentro del tercer día natural de presentado.
d) Mutuo disenso.
e) Invalidez absoluta permanente sobreviniente.
f) Decisión unilateral de la entidad con expresión de causa disciplinaria o relativa a la capacidad del trabajador y debidamente comprobada. Si el despido no tiene causa o no se prueba durante el proceso de impugnación, el juez declara su nulidad y la reposición del trabajador.
g) Inhabilitación administrativa, judicial o política por más de tres meses.
h) Vencimiento del plazo del contrato.
i) Contar con sentencia condenatoria consentida y/o ejecutoriada por algunos de los delitos previstos en los artículos 296, 296-A primer, segundo y cuarto párrafo; 296-B, 297, 382, 383, 384, 387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397, 397-A, 398, 399, 400 y 401 del Código Penal, así como el artículo 4-A del Decreto Ley 25475 y los delitos previstos en los artículos 1, 2 y 3 del Decreto Legislativo 1106, o sanción administrativa que acarree inhabilitación, inscritas en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles.
La resolución arbitraria o injustificada del Contrato Administrativo de Servicios genera el derecho al pago de una indemnización equivalente a las remuneraciones mensuales dejadas de percibir hasta el cumplimiento del plazo contractual, con un máximo de tres (3). El período de prueba es de tres (3) meses.
Artículo 11.- Boletas de pago
Las entidades están en la obligación de emitir boletas de pago a los trabajadores bajo el régimen establecido en la presente norma.
Artículo 12.- Régimen tributario
Para efectos del Impuesto a la Renta, las remuneraciones derivadas de los servicios prestados bajo el régimen de la presente Ley son calificadas como rentas de cuarta categoría.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
PRIMERA.- Las referencias normativas a la contratación de servicios no personales se entienden realizadas a la contratación administrativa de servicios.
SEGUNDA.- Las prohibiciones de contratación de servicios no personales reguladas en las normas de presupuesto son aplicables a la contratación administrativa de servicios a que se refiere la presente norma.
TERCERA.- Queda prohibido a las entidades del Sector Público cubrir cargos de naturaleza permanente a través de empresas de servicios especiales o de servicios temporales o de cooperativas de trabajadores. Sólo se autoriza la contratación de personal a través de empresas o cooperativas intermediarias de mano de obra cuando se trate de labores complementarias, expresamente calificadas como tales, o para cubrir la ausencia temporal de un servidor permanente, sin que tal cobertura pueda sobrepasar de tres meses.
CUARTA.- Las entidades comprendidas en la presente norma quedan prohibidas en lo sucesivo de suscribir o prorrogar contratos de servicios no personales o de cualquier modalidad contractual para la prestación de servicios no autónomos. Las partes están facultadas para sustituirlos antes de su vencimiento, por contratos celebrados con arreglo a la presente norma.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
PRIMERA.- Las entidades a que se refiere la presente norma que tengan celebrados contratos sujetos a sus alcances deberán proceder a los registros pertinentes en ESSALUD, en un plazo no mayor de 30 días calendario contados a partir de su entrada en vigencia.
SEGUNDA.- El período de carencia regulado en el artículo 10 de la Ley Nº 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, no es exigible a los contratos administrativos de servicios vigentes a la entrada en vigencia de la presente norma.
TERCERA.- En caso una persona, una vez afiliado en un sistema pensionario, voluntariamente acepte efectuar aportes por un período de servicios anterior a la presente norma, el mismo se efectuará sin intereses, moras ni recargo alguno, en un plazo en meses igual al doble del número de cotizaciones que efectúe. Los aportes serán registrados por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) o por la Administradora de Fondos de Pensiones elegida por aquél, como efectuados en el mes en que se abonan.
CUARTA.- El presente Decreto Legislativo entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, salvo por el numeral 6.4 del artículo 6 de la presente norma hasta que se apruebe el financiamiento correspondiente. En ningún caso reconoce o genera derechos con carácter retroactivo.
QUINTA.- Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, se aprobará el Reglamento del presente Decreto Legislativo, dentro de un plazo de sesenta (60) días calendario de su publicación.
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla, dando cuenta al Congreso de la República.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintisiete días del mes de junio del año dos mil ocho.
ALAN GARCÍA PÉREZ
Presidente Constitucional de la República
JORGE DEL CASTILLO GÁLVEZ
Presidente del Consejo de Ministros
MARIO PASCO COSMÓPOLIS
Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
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