¿Cuál es el contenido mínimo de los exámenes médicos ocupacionales? [Resolución 948-2020-Sunafil]

Mediante la Resolución 948-2020-Sunafil, se confirmó la sanción a una empresa por no contar con el registro de exámenes médicos ocupacionales respecto de 283 trabajadores, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

Apelación de la empresa

La empresa apeló la sanción, alegando que la Resolución Ministerial que establece la realización de los exámenes médicos no indican formato alguno ni mucho menos detalles de la información mínima que debe contener dicho registro.

Asimismo, solo indica que las pautas para dichos exámenes serán precisadas por el  Ministerio de Salud y es dicha entidad que dará las especificaciones para mantener el registro de exámenes médicos ocupacionales.

Añadió que no señala expresamente al certificado de aptitud médico ocupacional como el registro de exámenes médicos ocupacionales. Sin embargo, para la autoridad sancionadora dicha norma imputada como incumplida no se refiere a tal registro.

Considerandos de la Intendencia

Para la Intendencia, la información de los exámenes médicos ocupacionales deben ser extraídas del “Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad”, aprobado por Resolución Ministerial 312-2011-MINSA, que es actualmente la normativa vigente que regula los aspectos propios de los exámenes médicos ocupacionales, lo cual no puede ser desconocido por la inspeccionada.

Fundamento destacado: 3.9. Como ya se ha adelantado, dichas especificaciones deben ser extraídas del “Protocolo de Exámenes Médicos  Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad”, aprobado por Resolución Ministerial N° 312-2011- MINSA, que es actualmente la normativa vigente  que regula los aspectos propios de los exámenes  médicos ocupacionales, lo cual no puede ser  desconocido por la inspeccionada. Por ello, no se  puede plantear de un vacío de regulación, pues de esta normativa emitida por el Ministerio de Salud  debe poder extraerse que si existe alguna documentación que sea necesaria forme parte del registro de exámenes médicos ocupacionales.

RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 948-2020-SUNAFIL/ILM

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 1779-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE2
INSPECCIONADO (A): TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A.

Lima, 15 de diciembre de 2020

VISTO: El recurso de apelación interpuesto por TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A. (en adelante, la inspeccionada) contra la Resolución de Sub Intendencia N° 622-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 9 de julio de 2019 (en adelante, la resolución apelada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y al amparo de las disposiciones contenidas en la Ley General de Inspección del Trabajo – Ley N° 28806 (en adelante, la LGIT) y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y normas modificatorias (en lo sucesivo, el RLGIT); y,

I. ANTECEDENTES

1.1. De las actuaciones inspectivas

Mediante Orden de Inspección N° 7667-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la inspeccionada, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2358-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la inspeccionada por la comisión de infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo y a la labor inspectiva.

1.2. De la fase instructora

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1253-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la inspeccionada, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución.

1.3. De la resolución apelada

Obra en autos la resolución apelada que, en mérito al Informe Final, impuso multa a la inspeccionada por la suma de S/ 102,712.50 (Ciento Dos Mil Setecientos Doce con 50/100 soles), por haber incurrido en:

• Una infracción Grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no contar con el registro de exámenes médicos ocupacionales respecto de doscientos ochenta y tres (283) trabajadores detallados en el punto 11 del lnforme Final, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.
• Una infracción Muy Grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de junio de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

II. DEL RECURSO DE APELACIÓN

Con fecha 16 de agosto del 2019, la inspeccionada interpuso recurso de apelación contra la resolución de primera instancia, argumentando:

i. La resolución apelada convalida lo sostenido por la empresa cuando sostiene que no existe norma alguna que regule cual es el contenido del registro de exámenes ocupacionales. En marzo de 2013, se emitió la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que no indica formato alguno ni mucho menos detalles de la información mínima que debe contener dicho registro. La referida Resolución Ministerial solo establece la obligación realizar exámenes médicos ocupacionales, lo que la empresa ha cumplido pues el Acta de infracción no les imputa el hecho de no haber llevado los exámenes médicos ocupacionales. Además, la Resolución Ministerial solo indica que las pautas para dichos exámenes serán precisadas por el Ministerio de Salud y es dicha entidad que dará las especificaciones para mantener el registro de exámenes médicos ocupacionales. Sin embargo, hasta la fecha, no existe norma alguna por parte del Ministerio de Salud, que establezca las especificaciones que deba tener un registro de exámenes médicos ocupacionales. La empresa no tiene la culpa ni la responsabilidad de la falta de regulación.

ii. El numeral 6.4.9 de la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA no señala expresamente al certificado de aptitud medico ocupacional como el registro de exámenes médicos ocupacionales. Sin embargo, para la autoridad sancionadora dicha norma imputada como incumplida no se refiere a tal registro. Dicha norma emitida por el MINSA es un documento técnico emitido en el 2011, es decir, antes de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR. En tal sentido, dicha norma no podría regular el registro exámenes médicos ocupacionales, pues de lo contrario se hubiera dicho expresamente en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR.

iii. Pese a lo anterior, la resolución apelada incurre en arbitrariedad al considerar que el certificado de aptitud ocupacional puede ser considerado como documento idóneo para acreditar contar con el registro de exámenes médicos ocupacionales. Por ello, el procedimiento sancionador se basa en subjetividad, en una opinión que no tiene respaldo jurídico. Olvida su competencia y su función, pues no es legislador. No tiene potestad alguna para determinar el contenido de tal registro. No puede exigirse al administrado que es lo que la autoridad sancionadora como idóneo o valido para acreditar tal registro. Ello supone afectar el debido procedimiento y los principios de legalidad y tipicidad.

iv. Imputar como infracción el no exhibir un registro de exámenes médicos conforme a ley contraviene el deber de motivación, ya que la imputación carece de fundamento jurídico y contraviene el ordenamiento jurídico. En el Acta de Infracción, no existe propiamente una norma vulnerada, además que en el procedimiento sancionador tampoco pueden inventar una norma de regulación con la finalidad de multar.

III. CONSIDERANDO

3.1. Es necesario precisar lo señalado en el artículo 28 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST), el cual dispone: «El empleador implemento los registros y documentación del Sistemo de Gestión de lo Seguridad y Salud en el Trobojo, pudiendo estos ser llevados a través de medios físicos o electrónicos. Estos registros y documentos deben estar actualizados y a disposición de los trabajadores y de la autoridad competente, respetando el derecho a la confidencialidad. (…)»

3.2. El literal b) del artículo 33 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, RLSST) establece que: «Los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo son (…) b) Registros de exámenes médicos ocupacionales.»

3.3. El artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, del 15 de marzo de 2013, dispone que los formatos del Anexo 1 de la acotada resolución son de carácter referencial. Sin embargo, puntualiza que la información mínima que estos contienen es obligatoria. Sobre lo correspondiente al registro de exámenes médicos, establece que las pautas que deben seguirse para la realización de los exámenes médicos son las que precise el Ministerio de Salud. En ese sentido, el empleador deberá mantener el registro de exámenes médicos ocupacionales de acuerdo a las especificaciones que el Ministerio de Salud detalle.

3.4. Por su parte, las especificaciones para la realización de exámenes médicos ocupacionales se encuentran previstas en el Documento Técnico «Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad», aprobado por Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA.

3.5. En la medida de requerimiento del 26 de junio de 2018^[I], el personal inspectivo requirió se proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, debiendo exhibir el registro de exámenes médicos ocupacionales y la documentación de todos los trabadores señalados en el Anexo 1 y 2 del presente requerimiento, según sus fechas de ingresos y/o último examen médico ocupacional realizados (preocupacionales y periódicos) de las Tiendas por Departamento Ripley S.A. ubicados en Jockey Plaza y San Isidro, los cuales debían estar debidamente firmados por el médico ocupacional y con los respectivos certificados de aptitud médico ocupacional en original y copia conforme a ley, en el plazo de tres (03) días hábiles- Para ello, se señaló que la verificación del cumplimiento de la medida inspectiva se realizaría el día 03 de julio de 2018 en las oficinas de la Intendencia de Lima Metropolitana.

3.6. Transcurrido el plazo señalado, los Inspectores comisionados dejaron constancia en el punto 4.4 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción que si bien la inspeccionada exhibió documentos denominados: Registro de exámenes medico ocupacionales, pre-ocupaciones y periódicos; sin embargo no exhibió el documento original de los mismos firmados por él/la Médico Ocupacional, según sus fechas de Ingreso y/o último examen médico ocupacional realizado, así mismo señaló que en la visita inspectiva de fecha 03.07.2018 estuvo presente la Médico General Cirujano Srta. Melissa Edith Yafac Cubas, con DNI N° 42650355 y CMP 56088, quien señaló que ella había firmado los registros de exámenes médicos ocupacionales que se exhibió en CD. Por otro lado, también señaló que la inspeccionada no exhibió todos los certificados de aptitud médico ocupacional de los trabajadores según los anexos 1 y 2, siendo afectados los trabajadores señalados en los Anexos 3 – Relación de trabajadores del Jockey Plaza y Anexo 4 Relación de trabajadores de San Isidro, los que en total eran 752; por lo que esto originó que se proponga sanción por la comisión de una infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, de acuerdo a lo señalado en los numerales 27.6 del artículo 27 del RLGIT, además de la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

3.7. Posteriormente, en la fase instructora, solo se decidió continuar con el procedimiento sancionador por aquellos trabajadores respecto de los cuales la inspeccionada no acreditó tener el registro físico de exámenes médicos ocupacionales que en total ascendían a 283, así como por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de junio de 2018. Estas conductas infractoras fueron finalmente sancionadas por la autoridad de primera instancia en la resolución apelada.

3.8. Respecto a lo mencionado en los puntos i) y ii) del resumen del recurso de apelación, al resolver el caso, la autoridad de primera instancia ha mencionado que no hay precisión sobre el contenido mínimo del registro de exámenes médicos ocupacionales (considerandos 3.8 y 3.9), lo cual es distinto de que ninguna normativa verse sobre dicho aspecto. En efecto, al revisar la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que establece los formatos referenciales y la información mínima obligatoria que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, se advierte que ésta remite a las especificaciones que pueda detallar el Ministerio de Salud para mantener el registro de exámenes médicos ocupacionales.

3.9. Como ya se ha adelantado, dichas especificaciones deben ser extraídas del «Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad», aprobado por Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA, que es actualmente la normativa vigente que regula los aspectos propios de los exámenes médicos ocupacionales, lo cual no puede ser desconocido por la inspeccionada. Por ello, no se puede plantear de un vacío de regulación, pues de esta normativa emitida por el Ministerio de Salud debe poder extraerse que si existe alguna documentación que sea necesaria forme parte del registro de exámenes médicos ocupacionales.

3.10. Así, en el punto 6.4.9 de la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA, se dispone que el médico ocupacional realice un informe al empleador, con los resultados, que servirá como parte de la mejora continua en la implementación de medidas de prevención. A su vez, el punto 6.4.6 de la norma antes referida señala que el médico ocupacional determina la aptitud del trabajador en las evaluaciones médico ocupacionales en relación al puesto de trabajo: a) Apto: Trabajador sano o con hallazgos clínicos que no generan pérdida de capacidad laboral ni limitan el normal ejercicio de su labor. b) Apto con restricciones: Aquel trabajador que a pesar de tener algunas patologías o condiciones pre-patológicas pueden desarrollar la labor habitual teniendo ciertas precauciones, para que estas no pongan en riesgo su seguridad, disminuyan su rendimiento, o puedan verse agravadas deben incluirse en programas de vigilancia específicos. c) No apto: Trabajador que por patologías, lesiones o secuelas de enfermedades o accidentes tienen limitaciones orgánicas que le hacen imposible la labor.

3.11. Sobre la base de lo anterior, debe interpretarse que el informe del médico ocupacional o el certificado de aptitud ocupacional debe incorporarse al registro de exámenes médicos ocupacionales por ser la información ligada con la vigilancia de la salud de los trabajadores, para la adopción de decisiones en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el centro de trabajo. Ello debe entenderse así en tanto una de las garantías que dispone la legislación sobre este tipo de registros es la confidencialidad de la información, lo cual puede no ser observada si tal documentación es tratada por el empleador fuera de estos registros. Además de ello, colocar estos informes o informes en el registro de exámenes médicos ocupacionales le servirá al empleador para acreditar ante cualquier autoridad que cumple con la práctica de los exámenes médicos a los que está obligado por ley.

3.12. En este contexto, lo deseable hubiera sido que la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA establezca expresamente que esta documentación deba formar parte de los registros de exámenes médicos ocupacionales, pero el que no lo señale en ese modo no impide que la autoridad administrativa de trabajo pueda interpretar sistemática y teleológicamente esta exigencia ante la remisión que hace la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, en atención a las consideraciones que han sido mencionadas en los párrafos precedentes. Además, el hecho que la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA sea anterior a la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR en nada enerva la validez de esta conclusión en tanto que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo hace remisión a las especificaciones que haga el Ministerio de Salud, en forma general, en atención a que las normas pueden variar en el tiempo, pero no es el caso de la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA que a la fecha aún se mantiene vigente.

3.13. Así también, es de señalar que en el presente caso la autoridad que generó la Orden de Inspección N° 7667-2018-SUNAFIL/ILM solo ordenó la verificación de la materia gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (registros de exámenes médicos ocupacionales), por lo que la inspección solo se ha circunscrito a verificar esta obligación. En tal sentido, por los fundamentos antes expuestos, la inspeccionada no está eximida de presentar el registro correspondiente que contenga el informe del médico ocupacional o el certificado de aptitud médico ocupacional en favor de los 283 trabajadores afectados, como lo hizo en el caso de otros trabajadores que fueron excluidos del presente procedimiento.

3.14. Respecto a lo señalado en los puntos iii) y iv) del resumen del recurso de apelación, por las razones que ya han sido explicadas, no hay arbitrariedad en la decisión de la autoridad de primera instancia, pues se encuentra basada en una interpretación de las disposiciones que han sido señaladas en los considerandos 3.1 a 3.4 de la presente resolución, a fin de explicar que el informe o certificado de aptitud ocupacional es relevante se encuentre dentro del registro de exámenes médicos ocupacionales, conforme a lo expuesto en el considerando 3.9 de la resolución apelada, lo cual no se encuentra vedado de hacer en su condición de operador del derecho. Debe descartarse que la decisión de sancionarla por este incumplimiento se base en una mera opinión, pues esencialmente lo que ha hecho el inferior en grado es vincular lo señalado en el Anexo 1 literal B de la Resolución Ministerial N° 050- 2013-TR con lo dispuesto en el punto 6.4.9 de la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA, sin que ello implique que se esté creando una nueva obligación, sino solo interpretando sus alcances. En consecuencia, no se transgrede el principio de legalidad en tanto la interpretación que ha sido expuesta se encuentra dentro de los márgenes del ordenamiento jurídico; de igual modo, el principio de tipicidad no se ve afectado en tanto no se ha realizado interpretaciones extensivas o analógicas del tipo infractor, así como tampoco se esta imponiendo obligaciones que no están previstas en la normativa.

3.15. Es necesario hacer mención a que desde la actividad de fiscalización se le hizo expresa mención a la inspeccionada que los registros debían ir acompañados de informes del médico ocupacional o del certificado de aptitud ocupacional, al amparo de las normas que se hicieron mención, por lo que la inspeccionada ha tenido la oportunidad de defenderse desde el principio y durante todo el trámite del presente procedimiento si no estaba de acuerdo con dicho razonamiento, por lo que mal haría en plantearse alguna afectación al debido
procedimiento, en tanto la motivación de la autoridad inspectiva y de las que estuvieron a cargo del procedimiento sancionador en las fases instructora y sancionadora han continuado con dicha línea de interpretación.

3.16. En esa medida, nada impide que de manera sistemática se interpreten las normas vigentes que permitan concluir que la inspeccionada debe contar con los registros de exámenes médicos ocupacionales, con el informe del médico ocupacional o el certificado de aptitud ocupacional que evidencie los resultados de los exámenes médicos realizados, al amparo de la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA, que aprueba el Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guía de Diagnostico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad, concordado con el Anexo 1 literal B de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR.

3.17. En consecuencia, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que ha incurrido la inspeccionada, las cuales ha sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia. Por tanto, deviene en infundada la nulidad planteada a través de su recurso de apelación y corresponde más bien confirmar la resolución venida en alzada.

Por lo expuesto y, de acuerdo a las facultades conferidas por el artículo 41 de la LGIT, modificada por la Primera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 29981.

SE RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar INFUNDADA la nulidad deducida contra la Resolución de Sub Intendencia N° 622-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 9 de julio de 2019, e INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A., por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Sub Intendencia N° 622-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 9 de julio de 2019, que impone sanción a TIENDAS POR DEPARTAMENTO RIPLEY S.A. por la suma de S/ 102,712.50 (Ciento Dos Mil Setecientos Doce con 50/100 soles), por los fundamentos contenidos en el presente acto administrativo.

ARTÍCULO TERCERO.- TENER POR AGOTADA LA VÍA ADMINISTRATIVA, de acuerdo a lo establecido en el cuarto párrafo del artículo 41 de la LGIT, y en virtud a lo establecido en la Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 012-2013-TR; DEVOLVIÉNDOSE los de la materia a la oficina de origen para sus efectos.

HÁGASE SABER.-

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^[1] Véase a folios 122 a 137 del expediente inspectivo