Bienes demaniales y bienes patrimoniales del Estado. Una clasificación doctrinaria con incidencia práctica

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Sumario: 1. Introducción, 2. La naturaleza jurídica del dominio en razón a la titularidad, 2.1. Bienes particulares, 2.2. Bienes estatales, 2.2.1. Bienes de dominio público o demaniales, 2.2.2. Bienes de dominio privado o patrimoniales, 3. El bien común como valor superior a la propiedad, 4. Conclusiones.


1. Introducción:

En una publicación anterior[1] habíamos realizado un breve análisis respecto de una sentencia del Tribunal Constitucional emitida en un proceso de amparo sobre un caso muy peculiar. En el caso se dejó sin efecto la Ley 29674 por vulneración del derecho fundamental a la propiedad de la Municipalidad de Villa El Salvador, al disponer en su artículo único la transferencia a título gratuito de un bien de su dominio a favor de la SBN, para que este a su vez lo transfiera a una asociación de empresarios a fin de materializar un proyecto de inversión que estos reclamaban[2].

En dicho análisis expresamos nuestra conformidad con la motivación efectuada por el TC en cuanto al reconocimiento del derecho fundamental a la propiedad de la entidad demandante, precisando que la protección constitucional por la vía del amparo solo se justificó en tanto el bien objeto de transferencia tenía la calidad de bien de dominio privado. Sin embargo, no habrán faltado las dudas respecto de la naturaleza jurídica de los bienes estatales, así como de la utilidad práctica que su clasificación doctrinaria nos puede dar. En ese sentido, se podrán hacer estas preguntas:

¿El Estado ejerce propiedad al igual que los particulares?
¿Tiene los mismos mecanismos de protección?
¿Todos los bienes estatales tienen el mismo régimen?

Estas son solo algunas de las muchas interrogantes que el derecho busca esclarecer. Por razones de espacio nos limitaremos a exponer la clasificación sobre los bienes estatales y la necesidad de su observancia a nivel legislativo y jurisprudencial.

Estas cuestiones sobre la naturaleza jurídica de los bienes estatales no son nada nuevas. Existe ya un desarrollo doctrinario muy importante que, lamentablemente, no se ha venido afianzando en igual proporción ni en la jurisprudencia ni en el marco legal nacional, generando de esta manera muchas dudas en cuanto al régimen aplicable y propiciando la promulgación de dispositivos legales que son incompatibles con el sistema jurídico de esta materia, tal como lo fue la Ley 29674 ya analizada en el trabajo precedente.

2. La naturaleza jurídica del dominio en razón a la titularidad

En doctrina podemos encontrar varias clasificaciones de los bienes sobre la base de determinados criterios. Por ejemplo, en razón a su naturaleza y existencia material, están los bienes fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, presentes y futuros, corporales e incorporales; por su grado de oponibilidad están los bienes registrados y no registrados; por su individualización tenemos a los bienes determinados y determinables.

Así, en razón de su titularidad, la doctrina clásica ha clasificado a los bienes en particulares y estatales. Esta distinción fue acogida por el Código Civil predecesor al vigente, el de 1936. Como es evidente, para efectos de determinar si el Estado ejerce un derecho real de propiedad o no, es pertinente abocarnos a esta última clasificación.

2.1. Bienes particulares

Cuando mencionamos a los bienes particulares nos referimos a aquellos cuya titularidad recae sobre las personas privadas, sean naturales o jurídicas, siendo el régimen jurídico aplicable en primer orden las disposiciones contenidas en el Código Civil.

El derecho de propiedad, como derecho real y subjetivo, se encuentra regulado en este cuerpo normativo, el cual lo podemos concebir como un poder o señorío que se ejerce sobre los bienes, es decir, como una situación jurídica activa que ostentan sus titulares y que se manifiesta en las facultades de usar, disfrutar, disponer y reivindicar el bien objeto de propiedad. De allí que se le considere el derecho real más completo y pleno, porque concede a su titular todas las facultades posibles para su aprovechamiento, y le extiende, asimismo, los mecanismos de defensa más poderosos que el estatuto civil establece. Así, desde una concepción privatista de este instituto jurídico, Manuel Albaladejo considera que:

De entre los derechos reales es la propiedad el que otorga un señorío pleno sobre la cosa, consistente en el poder de someterla a nuestra voluntad en todos sus aspectos y obtener de ella toda la utilidad que pueda prestar en cualquiera de ellos.[3]

No obstante, lo indicado no implica que este derecho real que se ejerce sobre los bienes particulares no encuentre límites en nuestro sistema legal, pues es sabido que pueden establecerse límites convencionales a sus facultades –salvo la facultad de disposición– o inclusive límites legales tales como reglas sobre parámetros urbanísticos y edificatorios, o disposiciones legales medioambientales o de salud.

En suma, en el régimen de bienes particulares la propiedad es un derecho sustantivo destinado a satisfacer inmediatamente el interés de los privados dotándoles de todas las facultades que les son inherentes.

2.2. Bienes estatales

Cuando mencionamos a los bienes estatales, nos referimos a aquellos cuya titularidad recae sobre el Estado, motivo por el cual el tratamiento será distinto, es decir, el régimen jurídico de propiedad sobre los bienes en los que el titular es el Estado no es el mismo que el establecido por el estatuto civil. En este caso, ya no podemos concebir a la propiedad desde su dimensión privatista, por cuanto las entidades públicas están llamadas a satisfacer necesidades de interés público. Sin embargo, esto no significa que el Estado no ejerza un dominio sobre sus bienes a través de sus entidades en todos los niveles de gobierno, sino que el mismo estará enmarcada en un régimen especial que atienda a la característica del bien común que subyace en sus funciones predeterminadas en razón de las competencias repartidas por las políticas gubernamentales y especialmente reguladas por el derecho administrativo.

El régimen jurídico especial al que hacemos alusión está constituido por un conjunto de principios y reglas que, a diferencia del estatuto civil, carece de codificación, pero que por ello no deja de ser un régimen básico y aplicable para esta materia. Dicho de otra manera:

El estudio de los bienes de la administración pública debe partir necesariamente de un terreno común a toda la realidad administrativa, hundiendo sus raíces en el complejo mundo de las prerrogativas y el control, de lo reglado y lo discrecional; el Derecho Público en general.[4]

Ahora bien, dentro de los bienes estatales existe a su vez una clasificación doctrinaria que los divide en: a) bienes de dominio público o demaniales y b) bienes de dominio privado o patrimoniales. Esta distinción se realiza en base al uso o servicio público por el cual está afectado el bien. En ese sentido, consideramos que realizar una breve reseña al respecto, resultará muy importante para determinar si el Estado tiene o no un derecho auténtico de propiedad.

2.2.1. Bienes de dominio público o demaniales

Estamos ante un bien de dominio público cuando este se encuentra afectado o predestinado a un fin público, sea mediante su uso o para la prestación de un servicio público. Aquí el Estado – constituido por diversas entidades – desempeña sus funciones destinadas a la satisfacción de un interés externo a su aparato institucional, al cumplimiento de sus programas sociales y políticos, a la atención de la demanda de la población, esto es al interés general, siendo necesario para ello intervenir sobre determinados bienes que le ayuden a alcanzar tales objetivos.

Ahora bien, para explicar su naturaleza jurídica, nos acogemos a la doctrina que considera que el Estado no ejerce un derecho real de propiedad sobre esta clase de bienes[5], ya que las facultades de uso, disfrute y disposición son esencialmente incompatibles con las cualidades de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad,[6] que excluyen de la circulación jurídico-económica a esta clase de bienes. En esta línea de ideas, el jurista español Francisco Martínez Vázquez, desarrollando la doctrina trabajada por Parejo Gamir, Rodríguez Oliver y Parejo Alfonso, ha señalado que para estos autores:

Las cosas en derecho administrativo existen por su sentido funcional, tan alejado del derecho privado y al interés del propietario administrativo que nada tienen que ver con él. En definitiva, el dominio público constituye un soporte jurídico de potestades: un título jurídico de intervención que lo que permite es que la Administración titular esté en posición jurídica hábil para disciplinar las conductas de quienes utilicen las cosas calificadas como públicas, ordenándolas de acuerdo con las exigencias de los intereses generales. El dominio público – continúan señalando – no interesa como propiedad, sino como justificación para que la Ley atribuya determinadas facultades y para que el Derecho Privado no llegue a absorberlo.[7]

Esto lo podemos observar en el uso de las vías públicas, las playas, las reservas naturales, las zonas arqueológicas, el patrimonio cultural, las riveras de los ríos, los recursos naturales, etc., en donde el Estado a través de sus organismos, lejos de ejercer un poder o señorío real e inmediato que le procure un provecho económico particular, ejerce una potestad pública de vigilancia, interventora y administrativa, en consonancia con las atribuciones conferidas por la Constitución y concretizadas por el derecho administrativo. Un ejemplo de ello es la facultad que tiene el Estado de concesionar recursos mineros a fin de ser explorados y explotados económicamente, sin que esto signifique el otorgamiento de un derecho real de propiedad sobre el mismo, sino uno distinto[8].

Sin embargo, no habrá quien sostenga lo contrario manifestando que tales características no se observan en los bienes de dominio público individualizados, como el local de la SUNAT o el predio donde opera el Poder Judicial, por mencionar ejemplos[9].

Al respecto, señalamos que la facultad meramente administrativa e interventora no se pierde en estos casos, puesto que la diferencia solo radica en el grado de especificidad y de afectación de estos bienes, sin que ello implique que los mismos no estén destinados a la satisfacción del interés público. Ciertamente los bienes demaniales globales –o con menor grado de especificidad– están más afectados al uso o servicio público que los bienes demaniales individualizados.

2.2.2. Bienes de dominio privado o patrimoniales

En contrapartida, los bienes estatales de dominio privado están destinados a cumplir los fines institucionales y organizacionales internos de la administración pública. A diferencia de los bienes demaniales, esta clase de bienes no están afectados al uso o servicio público; siendo en este caso que las cualidades de ser inalienables e inembargables[10] no se presentan, son susceptibles del tráfico jurídico-económico.

Por esta razón, las disposiciones del derecho civil son plenamente aplicables para este régimen, lo que hace que el dominio privado estatal sea un auténtico derecho real de propiedad en su dimensión privatista antes señalada.  Así pues, el ejercicio de este dominio es igual al que ejercen los particulares; es decir, si bien esto no implica que el Estado claudique sus deberes constitucionales para con los fines públicos, sin embargo, los mismos se realizarán de manera mediata, por lo que el ejercicio de la propiedad sobre estos bienes coadyuvará indirectamente a la satisfacción del interés general a través del cumplimiento de finalidades privadas, internas o domésticas. En esta postura se ha expresado Francisco Avendaño Arana, quien precisa que «los bienes de dominio privado del Estado no están afectados al uso ni al servicio público. Es el caso de un terreno de propiedad de un ministerio que lo dedica a playa de estacionamiento. Aquí el Estado actúa como cualquier privado».[11]  Y por si no resulta suficiente, en este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al señalar que:

Los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado; sobre los segundos, ejerce administración de carácter tuitivo y público (…)

Los tratadistas de Derecho Constitucional consideran que el Estado tiene una doble personalidad jurídica, cuando ejerce el ius imperium actúa como persona de derecho público, y cuando contrata o administra sus bienes patrimoniales privados actúa como persona de derecho privado. En consecuencia, cuando contrata y se obliga ante particulares, ambas partes deben someterse a las mismas reglas y no puede el Estado tener un nivel de preeminencia, lo contrario sería ir contra el principio constitucional de igualdad ante la ley.[12]

Entonces, si adoptamos esta concepción de régimen dominical de los bienes de dominio privado y la doble personalidad jurídica del Estado al que hace alusión el TC, no resultaría extraño considerar a las entidades de la administración pública como titulares del derecho fundamental a la propiedad consagrado en el inciso 16) del artículo 2, concordado con la garantía de la inviolabilidad establecida en el artículo 70 de la Constitución.

3. El bien común como valor superior a la propiedad

Sin perjuicio de la clasificación desarrollada en las líneas precedentes, debemos precisar algo que de seguro el lector ya se habrá percatado, y es que la nota característica en todas las clases de dominio es el bien común. En efecto, el poder jurídico que recae tanto sobre los bienes particulares como en los bienes estatales, sean estos de dominio público o privado, debe ejercerse en armonía con el interés público. Este derecho real –en su concepto más extenso– es un medio de producción de riquezas y de satisfacción de intereses particulares o públicos, sea que su titularidad recaiga en una persona jurídica de derecho privado o público. Y esto es así porque la patrimonialidad es su principal característica.

En lo que respecta a la propiedad particular y al dominio privado del Estado, debemos mencionar que no solo están concebidos como un derecho sustantivo y como una garantía institucional, sino también que su ejercicio debe cumplir una funcionalidad social, lo que supone que pueden imponerse ciertos límites a su ejercicio o inclusive injerencias por el poder público en aras de salvaguardar el interés general.

Así, la propiedad privada de los particulares y del Estado sólo pueden ser intervenidos en tanto medie el interés o necesidad pública, tal como sucede en los casos de expropiación. Sobre esto el TC ha señalado que:

Así como cualquier otro derecho fundamental, el derecho de propiedad no es absoluto, toda vez que se encuentra limitado por disposiciones constitucionales expresas o tácitas. Sin embargo, la privación de la propiedad, consecuencia de la potestad expropiatoria del Estado, tiene que cumplir ciertos requisitos, como su condicionamiento al pago previo en efectivo. Si bien nadie puede ser privado de su propiedad, se podrá sacrificar a su titular de la propiedad cuando media causa de seguridad nacional o necesidad pública.[13]

En efecto, el Estado puede ser objeto de expropiación respecto de sus bienes de dominio privado, puesto que el artículo 12 de la Ley 27117, Ley General de Expropiaciones, señala que todos los bienes de dominio privado pueden ser objeto de expropiación, y si esto lo concordamos con el artículo 11 de la misma ley, que señala al propietario como sujeto pasivo del proceso sin hacer mención al Estado como salvedad o exclusión, se llega a la conclusión que tales bienes se encuentran dentro del alcance de dicha norma. De este parecer ha sido el TC en la sentencia que nos ocupó en el trabajo anterior:

En el presente caso, la ley que ha privado de la propiedad a la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador no declara la expropiación, tampoco expresa los motivos contemplados en la Constitución para que proceda, ni menos aún señala monto indemnizatorio, por lo que no cumple con los parámetros constitucionales para transferir la propiedad. En puridad, no es una ley expropiatoria.[14]

Por otro lado, en lo que respecta a los bienes de dominio público, esta nota característica resulta más evidente por dos motivos: a) porque el Estado no ejerce un derecho real de propiedad, sino un dominio a causa de un título otorgado por la Constitución, y b) porque esta clase de bienes están destinados por antonomasia a la satisfacción del interés público. Al respecto, el TC ha señalado lo siguiente:

El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afectan a una finalidad pública determinada (…) -ya sea el uso o el servicio público- (…) ciertos bienes de titularidad pública (…), dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho Administrativo. En consecuencia, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público. El primero: la titularidad pública de los bienes que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta calificación jurídica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de naturaleza sui géneris. El segundo, la afectación de los bienes objeto del dominio público a una finalidad o utilidad pública (…). El tercero, (…); la aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de bienes.[15]

Entonces, de todo lo expuesto se colige que el bien común trasciende la clasificación doctrinaria o legal que se pueda efectuar sobre los bienes en razón a su titularidad. Sin embargo, los mecanismos de protección legal sí deben atender al régimen jurídico aplicable a cada caso por tres motivos:

a) Porque la intensidad con que se presenta el bien común en las distintas clases de bienes no es el mismo, de tal manera que los bienes particulares y los de dominio privado del Estado satisfacen mediatamente el interés público, mientras que los bienes demaniales lo hacen inmediatamente.

b) Porque el desequilibrio entre la relación privado-Estado que amerita que tanto la legislación como la Constitución doten garantías a la parte más vulnerable, a fin de que puedan tutelar sus derechos ante una eventual afectación arbitraria.

c) Porque en principio el Estado ejerce dominio sobre sus bienes en mérito a una potestad pública derivada de la Constitución, que hace que su estatus no sea equiparable al de los particulares, salvo que se presente el fenómeno de la conversión de su estatus público a un estatus particular como ocurre en el ejercicio de la propiedad sobre sus bienes de dominio privado. Esto supondría que su propiedad pueda ser defendida y afectada como si fuese una persona jurídica de derecho privado.

4. Conclusiones

Los debates suscitados a nivel doctrinario no solo tienen utilidad para el ámbito académico, también tienen una gran relevancia en la labor legislativa y jurisprudencial, puesto que la regulación normativa de la realidad social y la solución de conflictos intersubjetivos de derechos, no solo deben responder a los intereses demandados por los miembros de un determinado sector de la sociedad, sino que principalmente deben adecuarse a los parámetros constitucionales y legales contemporáneos y para ello es necesario nutrirse de lo que la ciencia jurídica viene desarrollando.

De esta manera, en lo que respecta a materia de bienes estatales, hemos hecho una distinción entre los bienes de dominio público y privado, exponiendo que los regímenes aplicables en cada caso no es el mismo. Así, en los bienes de dominio público, el estatuto aplicable es el derecho administrativo conformado por la legislación especial, atendiendo a la naturaleza de la finalidad pública, y por la legislación general; mientras que en los bienes de dominio privado el estatuto civil es el aplicable debido a la paridad con la que actúa el Estado respecto de los particulares.

Con esto concluimos que tomar en cuenta esta clasificación es de imperiosa necesidad a nivel legislativo, por cuanto las disposiciones legales que se pretendan promulgar deben compatibilizar con el marco normativo aplicable a cada clase de bien; y a nivel jurisprudencial, por cuanto el régimen jurídico varía en razón a la titularidad del dominio, lo que ayuda a determinar cuándo es que una entidad pública puede verse vulnerada en su derecho fundamental a la propiedad.

Por último, precisamos que el bien común está presente en todos los regímenes de la propiedad, sea particular o estatal, y ello porque nuestra Constitución Política no solo recoge los principios del Estado Liberal, sino también del Estado Social y Democrático de Derecho. Sin embargo, la protección del derecho a la propiedad privada, así como la delimitación de las competencias atribuidas a las entidades públicas, sí deben atender a la naturaleza jurídica que subyace en cada clase de bienes, ya que existen disparidades en el estatus de las personas jurídicas de derecho público en contraste con los particulares, por lo que mal haría el sistema jurídico en establecer los mismos mecanismos de protección de la propiedad.


[1] En LP [En línea]: https://lpderecho.pe/derecho-fundamental-propiedad-entidades-estatales/

[2] STC recaída en el exp. 03631-2015-PA/TC.

[3] Albaladejo, Manuel. Derecho Civil I, Derecho de Bienes. (Tomo III). Tercera edición. Barcelona: Librería Bosch, 1977, pp. 243-245.

[4] Martínez Vázquez, Francisco. «¿Qué es el dominio público?», En: Themis, núm. 40, 2000, p. 264.

[5] A esta postura la doctrina la ha denominado teoría funcional.

[6] El TC en reiterada jurisprudencia adiciona la garantía de la inembargabilidad a los positivizados en el artículo 73 de la Constitución, tal vez influenciado por el precepto contenido en el inciso 1 del artículo 132 de la Constitución española. Ver f.j. 25 de la STC recaída en el exp.015-2001-AI/TC, exp. 016-2001-AI/TC, exp. 004-2002-AI/TC.

[7] Martínez Vázquez, Francisco. Op. cit., p. 268.

[8] Se puede conceptualizar a la concesión minera como un bien inmueble sobre el que recae un derecho real irrevocable. Esto se concluye de una lectura sistemática del artículo 885, inciso 8 del Código Civil y del artículo 10 del TUO de la Ley General de Minería, aprobado por DS 014-92-EM.

[9] En contrapartida con la teoría funcional, se encuentra la teoría dominical que postula que en esta clase de bienes el Estado sí ejerce un derecho real de propiedad. Ver: Martínez Vázquez, Francisco, Op. cit., p. 265.

[10] Mediante Ley 29618, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de noviembre del 2010, se declara la presunción iuris et de iure de posesión de los bienes de dominio privado del Estado, por consiguiente su imprescriptibilidad. La constitucionalidad de esta ley fue ratificada por el TC mediante la STC recaída en el exp. 0014-2015-AI/TC.

[11] Avendaño Arana, Francisco. «Bienes de dominio privado del Estado: ¿imprescriptibles?», En ius360[En línea]: https://ius360.com/jornadas/jornada-por-los-30-anos-del-codigo-civil/bienes-de-dominio-privado-del-estado-imprescriptibles/ [Consulta: 15 de mayo del 2020].

[12] STC recaída en el exp. 0006-1996-AI/TC, f. j. 4.

[13] STC recaída en el exp. 00864-2009-AA/TC, f. j. 21-22.

[14] STC recaída en el exp. 03931-2015-PA/TC, f. j. 35.

[15] STC recaída en el exp. 00003-2007-CC/TC, f. j. 29-32.

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