Sumario: 1. Introducción, 2. Cambio de mentalidad de los operadores de justicia, 3. Actos fiscales en el Decreto Legislativo 957, 4. Precepto fiscal y policía, 5. Disposición fiscal, 5.1. Manual de redacción de documentos propios de la actividad fiscal, 5.2. Directiva para el uso de los formatos técnicos del trabajo fiscal, 6. Cronología del dizque cuaderno de providencias en unidades policiales, 6.1. Documentación policial y el registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público, 6.1.1. Resolución Ministerial 0456-90-IN/PNP, 6.1.2. Resolución Directoral 312-2013-DIRGEN/EMG, 6.1.3. Resolución Directoral 776-2016-DIRGEN/EMG-PNP, 7. Estándar motivacional de un acto fiscal, 8. La organización administrativa y funcional de la policía, 9. Aproximación a la cuestión controversial: ¿fin del cuaderno de providencias?, 10. Conclusiones.
1. Introducción
En los últimos días se difundió por diversos medios de comunicación lamentables hechos relacionados a la actuación policial y fiscal en la investigación del delito. El eje problemático radica en que la policía interviene a personas en flagrancia, luego comunica al fiscal y éste, en uso de sus atribuciones, les otorga libertad a través de mandamientos escritos plasmados en los denominados “cuadernos de providencias” existentes en unidades policiales, llámese comisarías, divincris, etc., tal libertad ocasiona que la policía cuestione la actuación fiscal (impunidad), por su parte la fiscalía no se queda atrás y señala que la policía actuó mal por diversos motivos (no observó la Ley).
En ese orden de ideas, este artículo busca analizar si la existencia de los denominados cuadernos de providencias se ajusta al ordenamiento legal vigente, más aún que en el Perú se viene actuando con los estándares de un novísimo modelo procesal penal, excepto en los distritos judiciales de Lima sur y Lima centro, donde ingresará el 1 de diciembre de 2020 conforme lo estableció el Decreto Supremo 007-2020-JUS.
Con respecto a la existencia de los cuadernos de providencias en unidades policiales, en ellos los fiscales fijan mandamientos frente a la comunicación de un hecho delictuoso, allí se plasma el primer acto fiscal, es decir, la primera disposición fiscal que gira sobre la situación del detenido, actos de investigación, plazos, etc.
Sin embargo, ante la existencia de los cuadernos de providencias y la innegable problemática que se presenta a diario en todo el país, sale a la luz varias preguntas y respuestas que corremos traslado y que serían las siguientes:
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias se encuentra regulado taxativamente bajo los alcances de la Constitución, la Ley, el Decreto Legislativo 957? No.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias registra los estándares de motivación previstos por el derecho? No.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias corresponde al modelo inquisitivo? No, pero, ahí empezó y se distorsionó en el tiempo.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias corresponde al modelo acusatorio-adversarial? No, los actos fiscales son inherentes a él.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias está taxativamente en el marco legal de la policía? No, lo que existe en sus manuales o reglamentos de documentación es un “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” de 1990.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias está taxativamente en el marco legal de la fiscalía? No, la fiscalía tiene sus propios lineamientos de documentación como veremos más adelante.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias es de conocimiento del abogado defensor? No, difícilmente se conoce su existencia.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias va en el expediente fiscal? No, quizá rara vez.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias constituye la primera disposición fiscal frente a un hecho comunicado por la policía? Sí, es relevante jurídicamente en tanto ahí se plasman actos de investigación por ejecutar, libertad o no de una persona, pericias por solicitar, plazos, etc.
- ¿El mandamiento fiscal escrito en el cuaderno de providencias constituye una distorsión de los manuales y reglamentos de documentación policial en el tiempo? Sí, es una deformación del “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” que postulamos desaparezca por ser nocivo al nuevo modelo procesal penal.
Estas y otras cuestiones buscaremos desentrañar buscando con ello abonar a un cambio de mentalidad en los operadores de justicia, en tanto tal cuestión se encuentra muy enraizada en nuestras mentes, es una invención o ficción, en vez de sumar al proceso de reforma viene siendo usado como pretexto por fiscales y policías no asumiendo cada uno de ellos el rol que le corresponde con el nuevo Código Procesal Penal.
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2. Cambio de mentalidad de los operadores de justicia
Es obvio que el novísimo modelo procesal penal trae consigue una serie de cambios, tal cuestión obliga a los operadores de justicia a cambiar viejas costumbres por nuevos modelos o paradigmas. Mutar de un modelo inquisitivo a uno de corte garantista con rasgo adversarial es difícil y complejo, pero es el reto de la justicia de nuestro país de cara al bicentenario.
El Decreto Legislativo 957 (DL 957) constituye un noble objetivo de cambio de justicia en el país que conlleva un serio involucramiento de sus autoridades, estamos próximos a cumplir 14 años de su implementación (2006-2020), quedan solo dos distritos judiciales para su implementación total y diremos que el modelo vino para quedarse.
No obstante, es obvio debe generar una nueva cultura jurídica, dejar atrás los resabios inquisitivos por un nuevo enfoque de justicia que merecemos todos los peruanos.
En ese sentido, coincidimos con Baytelman quien precisa que
El sistema de capacitación tiene que remover una cultura y construir otra; tiene que destruir instituciones e ideas profundamente arraigadas en nuestra cultura jurídica y, en cambio, substituirlas con otras que sólo en la medida en que se institucionalicen y se instalen dentro de nuestra cultura jurídica lograrán realmente realizarse.[1]
Señores el cuaderno de providencias no es una figura jurídica del nuevo modelo procesal penal, no tiene desarrollo en el título preliminar, en los 566 artículos, ni en las disposiciones complementarias del DL 957.
3. Actos fiscales en el Decreto Legislativo 957
El nuevo Código Procesal Penal sí desarrolla los actos del Ministerio Público, estos son las disposiciones, requerimientos, providencias y conclusiones; éste último constituiría un yerro del legislador. Apreciemos la cita pertinente, a saber:
Artículo 64 Disposiciones y requerimientos
1. El Ministerio Público formulará sus Disposiciones, Requerimientos y Conclusiones en forma motivada y específica, de manera que se basten a sí mismos, sin remitirse a las decisiones del Juez, ni a Disposiciones o Requerimientos anteriores.
2. Procederá oralmente en la audiencia y en los debates, y por escrito en los demás casos.
Artículo 122 Actos del Ministerio Público
1. El Ministerio Público, en el ámbito de su intervención en el proceso, dicta Disposiciones y Providencias, y formula Requerimientos.
2. Las Disposiciones se dictan para decidir: a) el inicio, la continuación o el archivo de las actuaciones; b) la conducción compulsiva de un imputado, testigo o perito, cuando pese a ser emplazado debidamente durante la investigación no cumple con asistir a las diligencias de investigación; c) la intervención de la Policía a fin de que realice actos de investigación; d) la aplicación del principio de oportunidad; y, e) toda otra actuación que requiera expresa motivación dispuesta por la Ley.
3. Las Providencias se dictan para ordenar materialmente la etapa de investigación.
4. Los Requerimientos se formulan para dirigirse a la autoridad judicial solicitando la realización de un acto procesal.
5. Las Disposiciones y los Requerimientos deben estar motivados. En el caso de los requerimientos, de ser el caso, estarán acompañados de los elementos de convicción que lo justifiquen.
4. Precepto fiscal y policía
Nuestra Constitución preconiza en el artículo 159.4 que corresponde al Ministerio Público “conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función”.
Sin embargo, ¿cómo se da el mandato, precepto o mandamiento de los fiscales? La respuesta la encontramos en los artículos 64 y 122 del Código Procesal Penal. El precepto fiscal a la policía corresponde a una disposición (artículo 122.2), su materialización es por escrito (artículo 64.2).
5. Disposición fiscal
5.1. Manual de redacción de documentos propios de la actividad fiscal
El “Manual de redacción de documentos propios de la actividad fiscal” trata sobre la actuación fiscal en investigación preliminar del delito, fijando como objetivo realizar actos urgentes o inaplazables para determinar si han ocurrido hechos eventualmente delictivos, asegurar los elementos materiales de su comisión e individualizar a las personas involucradas y a los agraviados. Tal manual recomienda que el fiscal observe las pautas siguientes:
- Datos de identificación: número de carpeta, imputado, agraviado, delito, número de la disposición fiscal.
- Lugar y fecha.
- Antecedentes, que den cuenta de quién dice qué sucedió, a quién se identifica como autor, qué es lo que hizo, cuándo, cómo, dónde.
- Justificación de competencias normativas, citando los artículos 229, inciso 2, 230, inciso 2 y 334, inciso 2 del Código Procesal Penal, con las consabidas atribuciones.
- Decisión, anuncia el inicio de investigaciones preliminares por un plazo fijado sobre los hechos descritos individualizando personas y delitos. La decisión debe incluir una lista de diligencias normalmente encargadas a una unidad de la Policía Nacional del Perú.
- Nombre del fiscal, despacho fiscal y firma[2].
5.2. Directiva para el uso de los formatos técnicos del trabajo fiscal
El Ministerio Público, a través de su Comisión de Implementación del Código Procesal Penal, aprobó formatos e instrumentos técnicos ante la implementación del DL 957 bajo las consideraciones siguientes:
Artículo 1. Objetivos: Establecer y unificar mediante formatos y documentos técnicos el registro de los procedimientos básicos y responsabilidades en la formación y manejo de la carpeta Fiscal, acordes con las garantías del debido proceso.
Artículo 2. Finalidad: Estandarizar mediante estos formatos técnicos de trabajo, las actuaciones y documentos básicos, componentes de la carpeta Fiscal aprobados por la Fiscalía de la Nación en las Directivas correspondientes emitidas.
Artículo 3. Alcance: Las disposiciones de la presente directiva comprenden a todos trabajadores del Ministerio Publico a nivel nacional y se implementara de acuerdo a la ejecución de las fases aprobadas para la implementación del Código Procesal Penal.
Afirmamos que el cuaderno de providencias contiene información en torno a la primera disposición fiscal frente a una investigación, significativamente más en hechos de flagrancia.
Dicho mandamiento es obvio que está vinculado a la directiva para el uso de los formatos técnicos del trabajo fiscal, y para el presente caso resultan relevantes: (1) Formato de Estrategia de Investigación A- 0 y (2) Orden de libertad expedida por el fiscal A – 15. El Formato de Estrategia de Investigación A- 0 desarrolla un contenido jurídico que es menester conocer, a saber:
- Estructura de la historia (hechos);
- Análisis del caso;
- Hipótesis delictiva de acuerdo a los hechos descritos;
- Objetivos;
- Actividades, seguimiento y responsables;
- Resultado de la ejecución de la actividad;
- Hechos y medios de prueba controvertidos;
- Convenciones probatorias;
- Observaciones y sugerencias.
La Orden de libertad expedida por el fiscal A – 15, contiene el detalle siguiente:
- Datos personales;
- Fundamentos de la orden (captura irregular, conducta atípica, inexistencia del hecho, inconcurrencia de presupuestos para detención preventiva, otros);
- Disposición Nº_________
- Instrucciones al imputado
Los formatos constituyen un instrumento básico estándar que pueden ser adecuados a las necesidades del caso concreto o a la realidad del trabajo operativo fiscal, pero, qué cantidad de la información referida encontramos en los cuadernos de providencia, pues es poco, si realmente existiera un cambio de mentalidad gran parte de tal información debería constar en las disposiciones fiscales las mismas que son de competencia del fiscal el cual debe entregar al policía para su cumplimiento y obvio estarían en la carpeta fiscal para los fines de Ley, especialmente del abogado defensor y control judicial.
6. Cronología del dizque cuaderno de providencias en unidades policiales
El denominado “cuaderno de providencias fiscales” existente todavía en gran mayoría de unidades policiales corresponde al siglo pasado, es decir, corresponde a un modelo que no guarda relación con el DL 957.
¿Cómo se desarrolla su existencia? El fiscal recibe la comunicación policial respecto a la comisión de un delito, en su rol constitucional de conducir la investigación desde su inicio asiste físicamente a la comisaría, divincri, etc.
Una vez en el lugar, el policía de guardia o el personal del área de investigación le entrega el cuaderno en mención que es un cuaderno común y simple de 100 o 200 hojas, el cual no tiene mayor estructura, solo se fija la fecha del día.
Tal cuaderno está ahí visite o no el fiscal, es llevado diariamente y es firmado por el personal de turno del servicio, ahí constan las disposiciones fiscales respecto a diligencias, orden de libertad de detenidos, y por lo visto las escrituras de puño y letra allí consignadas no pasan de media página, raras veces tiene más contenido, notándose mayoritariamente carecer de motivación conforme a estándares de Ley, tales mandamientos constituyen los primeros actos de investigación preliminar o diligencias preliminares, difícilmente son conocidas por el abogado defensor ya que no obra en la carpeta fiscal ni la policía menos lo adjunta en el informe policial, eso sí, la policía acata la disposición esté o no de acuerdo.
El cuaderno de providencias es una ficción y distorsión de los manuales y reglamentos de documentación propios de la función policial, el acto fiscal no se ejecuta porque un policía le da un cuaderno, es obvio que la función fiscal se expresa conforme a disposiciones escritas conforme a Ley, los actos del fiscal son inherentes a él, son motivados y observan sus propias directivas.
Resulta evidente, y así está descrito, que los manuales policiales de documentación son para el empleo de sus efectivos relacionados a sus funciones y atribuciones, jamás fue diseñado para el acto fiscal, no corresponde desarrollar ahí disposiciones fiscales como temerariamente viene ocurriendo a nivel nacional.
6.1. Documentación policial y el registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público
Desde 1990, se conoce la existencia del Reglamento de documentación policial, aprobado mediante Resolución Ministerial 0456-90-IN/PNP, en el título V se desarrollaba los “registros”, precisando en el artículo 130 que “es el libro o cuaderno en el que se inscriben o se dejan constancias escritas de determinadas diligencias policiales o administrativas”, estableciéndose varios registros como: denuncias, ocurrencias, especies y dinero de detenidos, reconocimiento médico legal, dosaje etílico, control fronterizo de ingreso y salida de extranjeros, extranjeros residentes en la jurisdicción, visita de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público, autoridades y vecinos notables, etc.
6.1.1. Resolución Ministerial 0456-90-IN/PNP
Desde 1990 a 2020 han pasado 30 años. El referido reglamento de documentación policial no está en vigencia, no se aplica actualmente, pese a que los 2 subsecuentes manuales fueron aprobados con resolución directoral y no ministerial, cuestión que corresponde analizar en otro momento; tal “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” se deformó en el tiempo, no corresponde a la naturaleza de su creación.
El “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” tenía un formato ceñido específicamente a lo siguiente: (a) número de orden; (b) fecha; (c) cargo; (d) apellidos y nombres; (e) motivo de la visita y (f) observaciones.
Como vemos la policía estilaba tener tal cuaderno o libro de “visitas” en sus unidades, para uso policial, no fiscal, ¿por qué los fiscales deberían ceñirse al formato en mención? Las disposiciones fiscales tienen otro talante.
Las “visitas” fiscales se dan dentro del marco constitucional, para conducir la investigación desde su inicio, su actuación se expresa en disposiciones escritas, inherentes a él, debidamente motivadas y que deben ser cumplidas por la policía.
6.1.2. Resolución Directoral 312-2013-DIRGEN/EMG
El manual de documentación policial de 2013 repitió la existencia de los registros definiéndolos como el “libro, cuaderno o registro informático, en el que se inscriben o se deja constancia escrita de determinadas diligencias policiales o administrativas y tienen formatos apropiados para cada situación o hecho”, enunciándose nuevamente el “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” bajo similar formato al de 1990.
6.1.3. Resolución Directoral 776-2016-DIRGEN/EMG-PNP
El manual de documentación policial de 2016, una vez más repitió la existencia de los registros definiéndolos como el “libro o cuaderno en el que se registra, se deja constancia escrita de determinadas diligencias policiales o administrativas y tiene formatos apropiados para cada situación o hecho”, preconizando nuevamente el “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” bajo similar formato al de 1990 y 2013.
7. Estándar motivacional de un acto fiscal
¿Un acto fiscal debe tener motivación? Sí. La exigencia de una motivación adecuada constituye manifestación del derecho al debido proceso, respecto del cual el Tribunal Constitucional en repetidas veces ha señalado que es un derecho fundamental de naturaleza procesal.
Difícilmente un acto fiscal expresado en los cuadernos de providencias reúne una motivación idónea, la reforma procesal penal exige que el acto fiscal sea motivado, pero, es cierto también que el estándar motivacional en investigación preliminar o diligencias preliminares es vinculado a “sospecha inicial simple”, sin embargo, ello no debe significar inexistencia de motivación o motivación aparente.
EXP. 00070-2014-PA/TC
Sobre el control constitucional de los actos del Ministerio Público y el deber fiscal de motivación
2. Respecto a la posibilidad constitucional de controlar los actos expedidos por el Ministerio Público, este Tribunal Constitucional ha destacado que las «facultades constitucionales de los actos del Ministerio Público no se legitiman desde la perspectiva constitucional en sí mismos, sino a partir del respeto pleno del conjunto de valores, principios constitucionales y de los derechos fundamentales de la persona humana, de conformidad con el artículo 1 de la Constitución» (Cfr. Sent- la 3379-2010-PA/TC, fundamento 4).
3. Asimismo, se tiene dicho que la motivación de las resoluciones salvaguarda al justiciable frente a la arbitrariedad judicial, toda vez que “garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso» (Cfr. Sentencia 3943-2006-PA/TC, fundamento 4), criterios que, mutatis mutandis, son aplicables a las decisiones y los pronunciamientos expedidos por los representantes del Ministerio Público.
8. La organización administrativa y funcional de la policía
La Constitución, artículo 168, desarrolla que las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de la Policía Nacional. Esto va en armonía con la norma adjetiva que cita en el artículo IV. 4 que el Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones debe tener en cuenta la organización administrativa y funcional de la Policía Nacional de conformidad con sus leyes y reglamentos.
Por ello, qué duda cabe, ninguna, el “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” corresponde al manual o reglamento de documentación policial, para el ejercicio de la función policial, no para desarrollar el acto fiscal.
9. Aproximación a la cuestión controversial: ¿fin del cuaderno de providencias?
- Está demostrado que el registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público de 1990 no corresponde al cuaderno de providencias; este es una errónea distorsión del paso por el tiempo de los manuales o reglamentos de documentación policial.
- Con la reforma procesal penal resulta irrazonable sostener el cuaderno de providencias, en tanto, su existencia no se ajusta a Ley. Por el contrario, su sostenimiento viene ocasionando actuaciones irregulares al permitir que el fiscal no desarrolle el acto fiscal (disposiciones) acorde al ordenamiento legal vigente.
- Sí abolimos el cuaderno de providencias y damos paso a lo que dispone el Código Procesal Penal generaría mayor calidad de disposiciones fiscales, por ende, un mejor control, análisis o cuestionamiento de los operadores de justicia.
- El ejercicio del derecho de defensa tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el tiempo que dure el proceso. El ejercicio de ambas dimensiones, el principio de igualdad de armas tiene relación con la disposición existente en el cuaderno de providencias que difícilmente consta en el informe policial o expediente fiscal, ¿Quién lo pide en las unidades policiales? Quizá nadie ya que es propio de la labor documentaria interna policial, sin embargo, sabemos que no es así, por eso abonamos a su desaparición y se formalicen idóneamente los actos fiscales: disposiciones.
- Frente a una actuación irregular de los fiscales surge de resorte la tutela de derechos, mecanismo del justiciable para frenar los actos de investigación realizados por el fiscal que puedan vulnerar las garantías legales y constitucionales reguladas por el NCPP y en la Constitución. Si bien los actos de investigación del Ministerio Público gozan de amparo legal por tratarse de una autoridad pública encargada de la persecución del delito –monopolio de la acción penal pública-, ello no implica que sean inatacables o incuestionables, puesto que han sujetarse a la ley y al principio de objetividad[3].
- El análisis de si en una determinada decisión fiscal se ha violado o no el derecho a la debida motivación de las decisiones fiscales debe realizarse a partir de los propios fundamentos expuestos en la decisión cuestionada, prima facie podría ser el primer acto fiscal frente a un hecho delictuoso el cual normalmente se ubica en los cuadernos de providencias.
- Se dice que existe una mala praxis de algunos fiscales en dar libertad a detenidos sin las formalidades ni existencias legales, tal hecho sería fácil de analizar si vemos una disposición idónea, no la que se da en el cuaderno de providencias, sino donde se explique los hechos antecedentes, concomitantes y posteriores, las diligencias por realizar y demás que dispone la Ley.
- ¿Qué perdemos o ganamos con la existencia del cuaderno de providencias? Evitaríamos mala praxis, impunidad, falta de motivación, nos ajustaríamos a lo que dispone el Código Procesal Penal, la defensa técnica se vería favorecida, es decir, contrariamente a su existencia ganamos todos los operadores de justicia por ende la administración de justicia.
10. Conclusiones
- En el ordenamiento legal vigente no existe el cuaderno de providencias, no está previsto por la Ley, lo que sí existe son disposiciones fiscales reguladas en los artículos 64 y 122 del Código Procesal Penal, en los manuales o reglamentos de documento policial existe el “Registro de visitas de autoridades del Poder Judicial y del Ministerio Público” el cual ha sido distorsionado para presentarlo como “cuadernos de providencias”, tal registro de 1990 no se ajusta al marco legal del DL 957.
- El cambio de mentalidad es un reto en la reforma procesal penal, por ello postulamos a la abolición del “cuaderno de providencias” en unidades policiales ya que afecta la relación fiscal-policía, constituyéndose un acto que genera serios cuestionamientos en la investigación del delito, contrariamente debemos tener disposiciones motivadas bajo estándares de Ley, siguiendo los lineamientos del “Manual de redacción de documentos propios de la actividad fiscal” o “Directiva específica para el uso de los formatos técnicos del trabajo fiscal”.
- Ante la noticia policial nace la primera disposición fiscal, esta debe obrar en el informe policial y expediente fiscal por constituir un elemento relevante que marca la ruta investigativa y podría ser cuestionada por la defensa técnica y controlada por el juez, materialmente tal acto es realizado por el fiscal (disposición) el mismo que entrega a la policía con las formalidades de Ley.
[1] Baytelman A, Andrés. “Capacitación como fútbol”. En Huachaca, Dalmiro (Coord.) La reforma procesal penal. Cuestiones fundamentales, Primera edición, Perú: Ara Editores, 2014, p. 151.
[2] León Pastor, Ricardo. Manual de redacción de documentos propios de la actividad fiscal, Primera edición, Perú: Publimagen ABC, 2016, p. 35.
[3] San Martín Castro, César. Derecho Procesal Penal, Tercera edición, Perú: Grijley, 2015, p. 321.
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