Fundamentos destacados: 53. Este Tribunal Constitucional concluye que la fórmula que se vaya a emplear debe asegurar que lo devuelto constituya la totalidad de las aportaciones efectuadas por los trabajadores dependientes e independientes, con su correspondiente actualización.
54. Toda vez que la fórmula de liquidación de aportes al Fonavi, introducida en la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 30114, Ley de
Presupuesto del año 2014; colisiona con el derecho de propiedad de los aportantes,
corresponde declarar fundada la demanda en este extremo.
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0008-2017-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 8 de noviembre de 2018
Caso FONAVI II
Ciudadanos c. Congreso de la República
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 30114, de Presupuesto del Sector Público.
Magistrados firmantes:
SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
SARDÓN DE TABOADA
FERRERO COSTA
RAMOS NÚÑEZ
TABLA DE CONTENIDOS
I. Antecedentes
A.Petitorio
B. Debate Constitucional
B-1. Demanda
B-2. Contestación de la demanda
B-3. Argumentos sobre la regulación del procedimiento de devolución de aportes al Fonavi
II. Fundamentos
§ 1. PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE ANUALIDAD
§ 2. SUPUESTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD EN LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS
§ 3. PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA
§ 4, ANÁLISIS DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LAS APORTACIONES AL FONAVI Y LA CONFORMACIÓN DE LA CUENTA INDIVIDUAL
4.1. La devolución de los aportes al Fonavi como obligación del Estado
4.2. Procedimiento para la liquidación de los aportes efectuados al Fonavi
§ 5. INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIDAD
§ 6. EFECTOS DE LA SENTENCIA
III. Fallo
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 8 días del mes de noviembre de 2018, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Blume Fortini, presidente; Miranda Canales, vicepresidente, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez, Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini y Sardón e Taboada y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y Espinosa- Saldaña Barrera. Se deja constancia que el magistrado Ramos Núñez votará en fecha posterior.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO
Con fecha 14 de junio de 2017, más de cinco mil ciudadanos, representados por don Andrés Avelino Alcántara Paredes, interponen demanda de inconstitucionalidad contra la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 30114, alegando la vulneración de los artículos 77, 103 y 139.2 de la Constitución.
Con fecha 18 de octubre de 2017, el Congreso de la República, a través de su apoderado, contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición objetada que, a manera de resumen, se presentan a continuación.
B-1. Demanda
La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
- Se alega que la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 30114, vulnera el principio de especialidad, dado que al ser contenida en una norma presupuestaria, regula materias que son ajenas a esta. En relación con ello señalan que dicha norma no es de naturaleza presupuestal porque el fondo financiero es de propiedad de los particulares, mas no forma parte del tesoro público.
- Por otro lado, los demandantes aducen que esta disposición regula de manera ilimitada y permanente el proceso de devolución de los aportes al Fonavi, sin embargo, esta norma, en virtud del principio de anualidad presupuestal consagrado en el artículo 77 de la Constitución, no se encuentra vigente y solo resultaba de aplicación para el ejercicio presupuestal del año 2014.
- Los ciudadanos recurrentes afirman que la Septuagésima Disposición Complementaria Final de la Ley 30114 desconoce los derechos adquiridos de determinadas personas al excluirlas del procedimiento de devolución de los aportes, con lo cual se vulnera el principio de irretroactividad en aplicación de las normas, previsto en el artículo 103 de la Constitución.
- Adicionalmente, se alega que al seguir aplicando la fórmula para la determinación de aportes desarrollada en el segundo párrafo de la norma impugnada, se vulnera el principio de la cosa juzgada previsto en el artículo 139.2 de la Constitución, toda vez resulta contrario a lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la sentencia 0012-2014-PI/TC, de fecha 9 de diciembre de 2014, que resulta vinculante para todos los poderes públicos.
- Finalmente, la parte demandante señala que debería declararse la inconstitucionalidad por conexidad del Decreto Supremo 016-2014-EF, dado que es una norma reglamentaria para la implementación de lo dispuesto en la disposición cuestionada.
B-2. Contestación de la demanda
La contestación de la demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
- El Congreso de la República aduce que no existe vulneración del principio de anualidad presupuestal, dado que la norma impugnada no regula su vigencia ilimitada en el tiempo, sino que su ejecución se ha venido realizando durante el año fiscal para el que fue autorizado.
- Por otro lado, la parte demandada alega que no existe vulneración alguna al principio de inetioactividad en la aplicación de las normas, dado que la disposición impugnada solo regula la programación de pagos a los beneficiarios del Fonavi luego de un procedimiento de liquidación y de verificación realizado por la Comisión ad hoc.
- Respecto de la supuesta vulneración de la cosa juzgada, la parte demandada alega que si bien la sentencia 0012-2014-PI/TC cuenta con dicha calidad, sin embargo, el procedimiento de devolución cuestionado no fue materia de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional, por lo que no hay violación a este principio.
B-3. ARGUMENTOS SOBRE LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIÓN DE APORTES AL FONAVI
Mediante auto de fecha 24 de enero de 2018 se declaró fundado el recurso de reposición interpuesto contra el auto de admisión de la demanda. Se estimó dicho recurso respecto del «…extremo que cuestiona la regulación del procedimiento de devolución de los aportes al Fonavi (los beneficiarios, los conceptos que serán devueltos, el modo de cálculo de estos, etc.)…». Es por ello que mediante resolución de fecha 19 de julio de 2018, a fin de garantizar el derecho de defensa de las partes y de contar con mayores elementos, se dispuso se habilite el plazo de siete días para que las partes puedan alegar por escrito lo pertinente sobre el referido procedimiento de devolución de aportes al Fonavi. Asimismo, se dispuso oficiar al Ministerio de Economía y Finanzas y la Secretaría Técnica de apoyo a la Comisión Ad Hoc creada por ley 29625, para que en el plazo de siete días se presenten informes escritos.
El Procurador del Congreso de la República mediante escrito presentado con fecha 31 de julio de 2018 expresa sus argumentos relativos al procedimiento de devolución. Refiere que si bien es cierto el Tribunal Constitucional ha emitido dos autos aclaratorios de la sentencia recaída en el expediente 12-2014-PI, no ha establecido la inconstitucionalidad del segundo párrafo de la disposición impugnada.
Andrés Avelino Alcántara Paredes Con fecha 31 de julio de 2018 señala lo siguiente:
- En cuanto al procedimiento de devolución de los aportes del Fonavi, refiere que el procedimiento se inició el 25 de febrero del 2011 con la instalación de la comisión ad hoc creada por Ley 29625, la misma que en marzo de 2012 recibió del Ministerio de Economía y Finanzas, Banco de la Nación y la Sunat, la documentación referida a los informes de los recursos recaudados del Fonavi, los cuales ascendían a más de 6 mil millones, sin contar la capitalización.
- Refiere, además, que el Poder Ejecutivo introdujo la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria y Final de la Ley 30114, Ley de presupuesto de año 2014, el cual, según afirma, distorsiona el proceso de devolución creado por Lev 29625.
- Señala que la disposición impugnada atenta con el principio de irretroactividad de las normas (artículo 103 de la Constitución). Al respecto, reitera lo señalado en la demanda en el sentido de que dicha disposición no debe aplicarse para situaciones de hecho ocurridas antes de su vigencia, y que el derecho obtenido por los fonavistas había sido adquirido sin distinciones por mandato de la Ley 29625.
El Secretario Técnico de la Comisión Ad hoc creada por Ley 29625, con fecha 31 de julio de 2018, a través del Oficio N.° 11481-2018-EF/ST.01 presenta informe sobre el procedimiento de devolución de los aportes del Fonavi.
- Afirma que contra el Decreto Supremo 016-2014-EF, que regula el procedimiento de devolución, se interpuso demanda de acción popular que fue declarada infundada.
- Refiere que el fondo a devolver asciende a 1,275,160,572.49 de acuerdo a la recaudación de la contribución de los trabajadores. Señala que dicha suma está en vía de recuperación permanente además de verse incrementada con ocasión de la reapertura del registro de los fonavistas.
- Que como consecuencia de la aplicación de la normatividad vigente y las jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la Comisión Ad hoc ha aprobado trimestralmente los grupos de pago del Padrón Nacional de Fonavistas.
- Que a la fecha se ha aprobado la devolución de 1,219,974,3 87.97 soles.
- Señala también que el Fonavi promovió y financió la ejecución de obras de vivienda e estructura básica, a través de instituciones estatales especializadas, principalmente él Banco de Materiales (Banmat) y la Empresa nacional de Edificaciones (Enace). Además, ha promovido y financiado obras de infraestructura sanitara y electrificación en forma directa.
- Refiere que en la legislación y reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha aceptado la legitimidad de la exclusión de aquellos aportantes al Fonavi que se hayan visto favorecidos (en vivienda, electrifcación, saneamiento). En este sentido, señala que ha sido excluidos aquellos aportantes que fueron beneficiados con recursos del Fonavi entre los que se puede señalar: a) para la obtención de viviendas, b) para el otorgamiento de préstamos relacionados a viviendas, c) beneficiados con la ejecución de obras de agua, desagüe y electrificación financiadas con recursos del Fonavi.
- Que la exclusión tiene por objeto que un fonavista no obtenga doble beneficio frente a aquellos fonavistas que no obtuvieron ningún beneficio. Se sustenta en la naturaleza de estos fondos, que se crearon para tener como destino el financiamiento de viviendas de los trabajadores.
- Finalmente, señala que los potenciales fonavistas que han presentado su formualario son 1,661,598 personas, que la cantidad de fonavistas aprobados por la Comsion ad hoc ascienden a 931,403 personas y que los fonavistas informados como beneficiarios con recursos de Fonavi y en tal sentido excluidos, son 334, 774 personas.
Con fecha 13 de agosto de 2018, Andrés Avelino Alcántara Paredes presenta escrito mediante el cual responde lo afirmado en la comunicación remitida por la por la Secretaría Técnica de la Comisión Ad hoc creada por Ley 29625:
- Aduce que hay una antinomia entre la ley impugnada y la Ley 29625 que se debe resolver en favor de esta última, por ser ley especial.
- Que el Fonavi constituye un aporte de los trabajadores, impuesto por el Estado, afectando su derecho de propiedad y en tal sentido tiene un deber de devolución de los apoites, de conformidad con la Ley 29625, aprobada mediante referéndum, y que dicha ley no regula materia presupuestal.
- Que la distinción entre los fonavistas que recibieron algún tipo de beneficio y los que no lo recibieron es inconstitucional, debido a que resulta una distinción irrazonable, violatoria del principio de igualdad.
- Que si bien el Tribunal Constitucional reconoció la posibilidad de excluir beneficiarios no solo con el aporte de construcción de la vivienda ya efectuada sino también de los servicios públicos como saneamiento, titulación, electrificación, la Ley 29625 no contempla dichas exclusiones, por lo que habrían quedado sin efecto.
- Que el acceso al crédito de los fondos de Fonavi no constituye un beneficio y que la norma impugnada no distingue entre aquellos que cancelaran su deuda de aquellos que no.
- Que la fórmula de determinación del aporte es contraria a los artículos 1 y 2 de la Ley 29625, que sea que el proceso de liquidación de aportes se da a través de una cuenta individual por cada fonavista, que dicha ley no señala que el cálculo del aporte individual se obtenga a través de una división entre el fondo a devolver y la cantidad de beneficiarios por promedio de periodos aportados, que el numero de fonavistas no es criterio válido para proceder a la devolución ya ha sido precisado en auto aclaratorio de la STC 12-2014-PI del 19 de diciembre de 2014.
- Que la sentencia recaída en el proceso de acción popular contra el Decreto Supremo 016-2014-EF determina expresamente que la constitucionalidad de la fórmula contenida en dicha norma reglamentaria no podrá ser analizada por el Poder Judicial, debido a que derivaba de la norma materia de cuestionamiento en el presente proceso de inconstitucionalidad. En tal sentido, la sentencia de acción popular no establece criterios definitivos respecto de la constitucionalidad de la fórmula de devolución.
I. FUNDAMENTOS
§ 1. PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE ANUALIDAD PRESUPUESTAL
1. Si bien la parte demandante invoca el principio de anualidad presupuestad en realidad no realiza un cuestionamiento en abstracto a la constitucionalidad de la norma, sino que señala que en virtud de dicho precepto, la referida disposición solo era aplicable durante el ejercicio presupuestal 2014, por lo que la misma ya no estaría vigente.
2. En efecto, en la demanda se señala expresamente:
D. Segunda violación constitucional alegada – violación del principio de anualidad presupuestal
§32. La Septuagésima segunda disposición final de la Ley 30114. Ley de Presupuesto Sector Público para el año fiscal 2014 no se encuentra vigente, por que se trata de norma contenida en la ley de presupuesto para el ejercicio 2014.
§34. En este orden de ideas, la norma dubitada no se encuentra vigente debido que únicamente era de aplicación para el ejercicio presupuestal 2014, con lo cual ya no se encuentra vigente a la fecha (…)»
3. Como se sabe, solo cabe acudir al proceso de inconstitucionalidad para cuestionar en abstracto una norma con rango de ley. No obstante, de la lectura de la demanda de inconstitucionalidad, se advierte que lo que se pretende en cuanto se cuestiona la presunta violación del principio de anualidad en realidad no se basa en una pretendida invalidez constitucional de la referida disposición legal, sino en que esta ya no se encontraría vigente. Ello, desde luego, no se condice con el objeto del proceso de inconstitucionalidad, por lo que este extremo de la demanda será declarado improcedente.
§ 2. SUPUESTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD EN LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS.
4. La parte demandante alega también que la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley del Presupuesto del año 2014, al establecer una distinción entre quienes son beneficiarios de la devolución del Fonavi y los que deben ser excluidos, vulneraría el principio de irretroactividad en aplicación de las normas, toda vez que los efectos de dicha disposición involucraría situaciones de hecho ocurridas antes de su vigencia.
- El artículo 103 de la Constitución establece que:
«(…) La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo (…)”.
6. De la disposición glosada se desprende que la regla general es la de que las normas rigen a partir del momento de su entrada en vigencia y carecen de efectos retroactivos, a excepción de situaciones en las cuales se favorezca al reo en materia penal.
7. En relación con este punto, el constituyente adoptó la teoría de los hechos cumplidos, por lo que la ley, desde su entrada en vigencia, es aplicable a todas las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes.
8. Es así que este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha señalado que:
(…) toda norma jurídica desde su entrada en vigencia es de aplicación a las situaciones jurídicas existentes, y que la teoría de los derechos adquiridos tiene una aplicación excepcional y restringida en nuestro ordenamiento jurídico, pues únicamente se utiliza para los casos que de manera expresa señala la Constitución (…)» (sentencia 0025-2007-PI/TC, fundamento 73).
9. Por tanto, para la aplicación de una norma en el tiempo, debe considerarse la teoría de los hechos cumplidos y, consecuentemente, el principio de aplicación inmediata de las normas.
10. En el caso de autos, el recurrente alega que la Ley 29625 reconoce el derecho de propiedad de los trabajadores que contribuyeron al Fonavi, por lo que correspondería la devolución sin distinción alguna. Sin embargo, la disposición impugnada introduce la posibilidad de que algunos aportantes no resulten beneficiados por este fondo, de modo que se estaría aplicando una norma posterior en el tiempo, que vulnera, en consecuencia, el principio de irretroactividad.
11. En relación a ello, la norma objeto de análisis en el presente proceso establece que los beneficiarios serán los aportantes que se hayan inscrito en el padrón siempre y cuando no se hayan beneficiado, directa o indirectamente, de los recursos del Fonavi.
12. Este Tribunal en la sentencia 5180-2007-PA/TC, de fecha 7 de enero de 2008, señaló que los mecanismos para la devolución puedan tener un carácter colectivo; distinguiendo además entre aquellas personas que no tuvieron la posibilidad de acceder a>.. ningún beneficio proveniente del Fonavi, de aquellos otros que, entre otros supuestos, hubieran accedido parcial o totalmente a beneficios derivados de dicho fondo o a aquellos que, dadas las circunstancias, hubieran concretado su derecho a la vivienda digna (fundamento 8, literal b).
13. En dicho caso añadió que:
“(…) el Estado tiene la posibilidad de excluir a los supuestos ‘beneficiarios’, o de deducir no sólo el importe de construcción de la vivienda ya efectuada, sino también de los servicios públicos indisolublemente vinculados a la satisfacción de esta necesidad, como saneamiento y titulación, electrificación, instalación de agua y desagüe, pistas y veredas”.
14. Queda claro entonces que resulta constitucionalmente posible la exclusión de aquellas personas que habiendo aportado al Fonavi han recibido algún tipo de beneficio, directo o indirecto, derivado de la aplicación de los recursos acumulados en dicho fondo.
15. En conclusión, la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley del Presupuesto del año 2014 cuestionada en autos excluye únicamente, a quienes se hubieran beneficiado directa o indirectamente del Fonavi y no vulnera el principio de irretroactividad de las normas por cuanto su aplicación resulta conforme con la regla establecida en el artículo 103 de la Constitución.
16. Por las razones expuestas corresponde declarar infundada la demanda en este extremo.
§ 3. PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA
17. El artículo 139 inciso 2 de la Constitución reconoce el derecho de toda persona sometida a un proceso judicial, a que no se deje sin efecto resoluciones que han adquirido la autoridad de cosa juzgada.
18. En los términos de dicha disposición constitucional:
“Son principios y derechos de la función jurisdiccional
(…)
2) La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno» (resaltado agregado).
[Continúa…]
