Muchos actores jurídicos suponen que un procedimiento administrativo disciplinario policial está contenido –en extenso– en la Ley 27444 que regula el procedimiento administrativo general. Nada menos cierto. Y es que, si bien ésta constituye la matriz de todo el sistema jurídico administrativo, es la norma especial, expuesta en la Ley 30714, la que regula todos los principios y cánones rectores del régimen disciplinario de los efectivos policiales.
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Esta norma especial contiene los principios rectores, los bienes jurídicos protegidos, las normas de disciplina y servicio, la tipificación de las infracciones, las sanciones disciplinarias, la estructura y competencias de los órganos del sistema disciplinario policial y el procedimiento sancionador constituyendo el régimen que cautela y mantiene el correcto cumplimiento del deber policial. En consecuencia, si bien es cierto, la norma general no es ajena, los procedimientos administrativos disciplinarios conciben su especial praxis en el marco jurídico especial.
Dicho esto, conviene referir que la norma especial no regula la potestad de los entes administrativos –Órganos de Investigación, Inspectorías Regionales, Inspectorías Macroregionales, Inspectoría General, Tribunal Administrativo Disciplinario u Oficina de Asuntos Internos– para disponer la suspensión del ascenso de un policía, ni siquiera como una medida cautelar[1]. Es el comando institucional –entiéndase como tal la Dirección Ejecutiva de Recursos Humanos– la que, en el proceso de ascenso al grado inmediato superior, dispone la suspensión del reconocimiento del grado obtenido por un efectivo policial en un proceso de ascenso regular. Nótese al respecto que no estamos frente a un impedimento para que el efectivo policial participe del proceso regular de ascenso, sino que, en el supuesto que obtenga una vacante en el cuadro de mérito para la promoción al grado inmediato superior, tal reconocimiento se suspende hasta la obtención de la resolución final en el procedimiento administrativo disciplinario.
Aquí surge la controversia. Y es que el numeral 4) del artículo 52° del Decreto Legislativo 1149, que regula el régimen de personal de los efectivos policiales, cuando hace referencia a los factores morales y disciplinarios para el concurso de méritos, sostiene que el postulante que se encuentre involucrado en una falta muy grave prevista en la Ley de Régimen Disciplinario, será suspendido en su ascenso hasta que el órgano disciplinario correspondiente adopte una decisión en instancia final. No hace referencia la norma a que esta decisión final sea absolutoria o sancionadora; simplemente alega en su formulación que el procedimiento debe concluir con una decisión, sin importar el mérito de su contenido. Entonces, ¿cuál es el fin de la suspensión del reconocimiento del grado de un efectivo policial si finalmente, concluyendo el procedimiento administrativo, dicha suspensión quedaría sin efecto? No hay duda que la ambigüedad de la norma propone una revisión exhaustiva por los órganos jurisdiccionales, más aún cuando, el derecho al ascenso al grado inmediato superior no solo constituye una prerrogativa reconocida constitucionalmente sino, además, un derecho protegido en los tratados internacionales suscritos por el Perú.
Al respecto, el artículo 7°, inciso c), del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del 17 de noviembre de 1988, concordante con el artículo 7.º, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del 16 de diciembre de 1966, refiere:
Artículo 7.- Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo
Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular:
1. una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción;
2. el derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la reglamentación nacional respectiva;
3. el derecho del trabajador a la promoción o ascenso dentro de su trabajo, para lo cual se tendrán en cuenta sus calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicio;
(…) (El resaltado es nuestro).
Por su parte, el artículo 174° de la Constitución Política del Estado sostiene:
Artículo 174°.- Los grados y honores, las remuneraciones y las pensiones inherentes a la jerarquía de oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional son equivalentes. La ley establece las equivalencias correspondientes al personal militar o policial de carrera que no tiene grado o jerarquía de oficial. En ambos casos, los derechos indicados sólo pueden retirarse a sus titulares por sentencia judicial. (El resaltado es nuestro).
En dicho contexto, si bien el ascenso en la carrera pública no es un derecho automático del administrado, tampoco es una potestad válida la decisión –así esta se encuentre regulada–de la Administración que pretenda limitar su ejercicio o supeditar su reconocimiento a una condición no prevista en la norma constitucional. Se ingresa a la carrera pública con miras a ocupar gradualmente mayores responsabilidades en función de las calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicios. Su concesión tiene por finalidad promover al personal al grado inmediato superior en consideración a sus capacidades, conocimientos, habilidades y aptitudes. Aplicar criterios distintos en la promoción o ascenso de un efectivo policial, más aún cuando la norma constitucional refiere que sólo por sentencia judicial puede cuestionarse dicha prerrogativa, constituye un abuso del derecho de la autoridad llamada a otorgarlos y reconocerlos.
Algunos alegarán que lo dispuesto por el numeral 4) del artículo 52° del Decreto Legislativo 1149, que regula el régimen de personal de los efectivos policiales, no constituye un acto de retiro del derecho al ascenso que es lo que sanciona el artículo 174° de la Constitución Política del Estado sino, meramente, una suspensión de su otorgamiento por lo que el derecho existe, pero con la imposibilidad de su ejercicio. No compartimos dicha apreciación puesto que la falta de reconocimiento de tal prerrogativa daña no solamente la disciplina policial[2] –al no advertir que dicha decisión coadyuva a una subordinación temporal– sino además, perturba la imagen de los efectivos oficiales que ven truncadas sus aspiraciones –y su proyecto de vida– por la tramitación de un procedimiento administrativo disciplinario que supedita su otorgamiento, a la obtención favorable de una resolución absolutoria, a pesar que la misma disposición regulatoria –como ya lo hemos advertido– no la exige.
Y es que hacemos referencia a una subordinación temporal, ya que la praxis de esta prerrogativa de suspensión del ascenso perturba el acatamiento consciente y la voluntariedad de las órdenes que se dictan por quienes tienen a su cargo el ejercicio del comando.
Por poner un ejemplo, supongamos que el capitán PNP Juan Santiváñez ascendió al grado de mayor PNP con fecha 1 de enero de 2017, pero éste fue suspendido en su ejercicio a mérito de la tramitación de un procedimiento administrativo disciplinario aún pendiente de resolución. Por su parte, el capitán PNP José Antúnez –menos antiguo que el capitán Santiváñez– participa del proceso de ascenso 2018 y asciende al grado de mayor PNP con fecha 1 de enero de 2019. Bajo esas consideraciones, al 1 de enero de 2019 el capitán PNP Juan Santiváñez tiene la obligación de subordinarse al mayor PNP José Antúnez puesto que éste último ejerce prelación en atención a su categoría, jerarquía y grado.[3] Durante ese periodo el mayor PNP Antúnez ha impartido órdenes en ejercicio de su mando que el capitán PNP Santiváñez ha acatado en razón del ejercicio de subordinación. Asimismo, ha practicado signos y expresiones de respeto, de manera pública y frente a otros subordinados.[4] Pero sucede que en el mes de agosto de 2019 el capitán PNP Juan Santiváñez es absuelto de todos los cargos en el procedimiento administrativo disciplinario seguido en su contra, por lo que la suspensión del ejercicio de su grado es dejada sin efecto, y retrotrayendo el procedimiento, es ascendido al grado de mayor PNP con efectos jurídicos al 1 de enero de 2017, es decir, dos años antes que el mayor PNP José Antúnez. ¿Quién es ahora el oficial PNP más antiguo? ¿Quién es ahora el que ejerce el mando? ¿Quién es ahora el que ejerce el comando? ¿A quién ahora se le prestan los signos de respeto? ¿Cómo queda el mayor PNP José Antúnez frente a la comunidad policial, que ahora tiene que subordinarse a las órdenes y disposiciones del mayor PNP Juan Santiváñez? No cabe duda pues que la disposición contenida en el numeral 4) del artículo 52° del Decreto Legislativo 1149, que regula el régimen de personal de los efectivos policiales, no sólo es atentatoria de sus derechos sino además contraviene los intereses de los bienes jurídicos protegidos por las disposiciones disciplinarias.
¿Cuál es el camino para la obtención de tutela judicial? No es otro que el control de convencionalidad acogido por la Sala Laboral que resolvió la pretensión cautelar expuesta por el demandante. Como es sabido el control de convencionalidad puede darse en dos niveles:[5]
a) Internacional: cuando el control de convencionalidad consiste en juzgar en casos concretos si un acto o una normativa de derecho interno resulta compatible con la Convención Americana de Derechos Humanos (de ahora en adelante, CADH); y
b) Interno: que se encuentra a cargo de los magistrados locales y consiste en la obligación de verificar la adecuación de las normas jurídicas internas que aplican en casos concretos, a la Convención Americana de Derechos Humanos (y otros instrumentos internacionales en el área de los derechos humanos), y a los estándares interpretativos que la Corte ha formulado a través de su jurisprudencia. Así pues, se efectúa una interpretación de las prácticas internas al amparo del corpus iuris básico en materia de derechos humanos, y sobre lo cual la Corte ejerce competencia material, que se expresa en su jurisprudencia; contribuyendo a la aplicación armónica, ordenada y coherente del derecho vigente en cada Estado.
Y es que como lo ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el fundamento 114 del caso Chocrón Chocrón versus Venezuela, es exigible a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, cuyas decisiones puedan afectar los derechos de las personas, que adopte dichas decisiones con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal[6]. Al respecto, el artículo 8 de la Convención consagra los lineamientos del debido proceso legal, el cual está compuesto por un conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos[7]. De otra parte, la Corte ha señalado que “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”[8]. En ese sentido, “en cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos.”[9].
Descarga en PDF la resolución expedida por la Sexta Sala Laboral sobre reconocimiento de ascenso de efectivo PNP. Clic aquí.
[1] Las medidas preventivas son disposiciones administrativas de carácter provisional, que se imponen por la presunta comisión de infracciones muy graves en los casos previstos en la presente ley. Se disponen después de notificada la resolución de inicio del procedimiento administrativo disciplinario. No constituyen demérito ni sanción administrativa. Las medidas preventivas pueden ser: 1. Separación temporal del cargo; 2. Cese temporal del empleo; y, 3. Suspensión temporal del servicio.
[2] Bien jurídico protegido conforme lo previsto en el artículo 5° de la Ley 30714, ley de régimen disciplinario de la PNP.
[3] Al respecto léase el artículo 3° del Decreto Legislativo 1149, Ley de Régimen de Personal de la PNP.
[4] Artículo 15 de la Ley 30714. Signos y expresiones de respeto. Son aquellos que norman las relaciones internas y externas entre los miembros de la institución y demás autoridades, y con la ciudadanía en general. Su cumplimiento es obligatorio, conforme a las disposiciones reglamentarias y su transgresión constituye infracción conforme a la presente norma; y, se consideran los siguientes:
1) El saludo reglamentario al superior es obligatorio en todo lugar o circunstancia, este tiene el deber de contestarlo. El subordinado ante la presencia del superior debe ponerse de pie y adoptar la posición de atención. Entre personal de igual grado, el menos antiguo está obligado a saludar reglamentariamente; en caso de duda, cualquiera de ellos puede anticiparse, demostrando así su cortesía, disciplina y educación.
2) La manera de presentarse al superior debe ser con pulcritud en el vestir y buenos modales. El personal está obligado a usar el uniforme o el traje de civil con sobriedad, decoro, aseo y corrección.
3) El subordinado al dirigirse al superior debe anteponer la palabra “Mi”, seguida del grado que ostenta el superior. El trato de “Usted” es obligatorio entre el personal de la Policía Nacional del Perú en todos los actos públicos y privados. El superior debe responder con respeto y consideración.
4) La presentación y reconocimiento para el ejercicio del comando o desempeño del cargo son obligatorios, y se ejecutarán en ceremonia conforme a lo dispuesto en el reglamento respectivo.
5) Los jefes de las unidades policiales al asumir el cargo, presentarán su saludo en forma personal o por escrito, a las autoridades que correspondan.
6) El personal de la Policía Nacional del Perú debe mantener cordiales relaciones con los funcionarios públicos y con los representantes de las instituciones privadas.
[5] Véase Bazán, Víctor. «Estimulando sinergias de diálogos jurisdiccionales y control de convencionalidad». En Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coord.), El control difuso de convencionalidad. Diálogo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales. Querétaro: Fundap, 2012, pp. 12 y ss.
[6] Cfr. Caso Escher y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200, párr. 139 y Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 142.
[7] Cfr. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, supra nota 121, párr. 69, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá, supra nota 147, párr. 142, y véase también, Garantías judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 27.
[8] Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre de 1999. Serie C No. 55, párr. 71 y Caso Vélez Loor Vs. Panamá, supra nota 147, párr. 141.
[9] Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 126 y Caso Vélez Loor Vs. Panamá, supra nota 147, párr. 141.
