Sumario: 1. Antecedentes, 2. Análisis de la Secretaría Técnica de los PAD, 3. Conclusiones.
1. Antecedentes
Con la dación de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, el legislador ha pretendido establecer un sistema meritorio para acceder al servicio público, y mantener una administración pública que adopte un estándar eficiente y eficaz, así como instaurar un sistema disciplinario que permita delimitar la conducta del servidor, directivo y funcionario público en la administración pública.
Implementando de esta forma un Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, que resulta de aplicación obligatoria para todos los servidores públicos contratados bajo los alcances de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057, dando origen a la creación de la “Secretaría Técnica de los Procedimientos Administrativos Disciplinarios”, que funge como órgano de apoyo a las autoridades del Procedimiento Administrativo Disciplinario (en adelante PAD).
Esta breve introducción nos permitirá analizar el contexto general de lo que realmente ocurre en el plano fáctico de las actuaciones y funciones que cumple esta “Secretaría Técnica”, que en mi opinión resulta ser el órgano encargado de establecer las bases y los parámetros de las imputaciones, en tanto que a su cargo se encuentra la investigación preliminar, y asistir a las autoridades instructoras, es decir, que actúa desde el inicio de la denuncia o investigación de oficio. Por ello, exigir su apoyo al momento de sustentar los documentos propios de la etapa sancionadora, sería perjudicial para el debido procedimiento, pues la Secretaría Técnica que realizó las investigaciones tiene interiorizada una posición respecto a la responsabilidad del administrado, en ese sentido, contaminaría la etapa sancionadora y el derecho que tienen los administrados a ser evaluados y sancionados por autoridades distintas e independientes entre sí.
2. Análisis de la Secretaría Técnica de los PAD
El segundo párrafo del artículo 92° de la Ley del Servicio Civil, dispone que: “(…) Las autoridades del procedimiento cuentan con el apoyo de un secretario técnico (…)” y a renglón seguido taxativamente regula como funciones lo siguiente: “(…) el Secretario Técnico, es el encargado de: precalificar las presuntas faltas, documentar la actividad probatoria, proponer la fundamentación y administrar los archivos que provengan del ejercicio de la potestad sancionadora[1] de la entidad pública (…)”.
De la lectura atenta a la citada disposición, podemos ubicar un problema normativo que en teoría agravia las funciones de la Secretaría Técnica, pues, en el contexto real, no solo tiene como competencia realizar la precalificación de las posibles faltas, sino también, elaborar toda documentación frente a un procedimiento disciplinario; es decir, elaborar el informe de precalificación, el acto de inicio del procedimiento administrativo disciplinario, el informe del órgano instructor, y la emisión del acto de imposición o no de sanción; sin mencionar, los documentos de requerimientos de información que realice, los oficios, actas, memorandos, notificaciones y otros que se puedan dar en el transcurso del PAD.
No obstante ello, el artículo 94 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, literalmente establece que: “Las autoridades de los órganos instructores del procedimiento disciplinario cuentan con el apoyo de una Secretaría Técnica (…)”. Es decir, según norma, la Secretaría Técnica solamente debe cumplir como órgano de apoyo de los órganos instructores. Entonces, conviene formularnos las interrogantes siguientes: ¿específicamente para qué fue creada la Secretaría Técnica? ¿Qué parámetros tiene o qué funciones precisas debería cumplir? ¿Debe apoyar con la elaboración de los documentos de los órganos instructores y sancionadores o solamente los de la etapa preliminar y etapa instructora?
Estas interrogantes son generadas porque ni la ley ni su reglamento delimitan claramente las funciones que debería ostentar la Secretaría Técnica, en tanto que por un lado, la Ley 30057 señala que es un órgano de apoyo de todas las etapas del PAD; por otro lado, el reglamento establece una delimitación circunscrita a ser apoyo de los órganos instructores del PAD.
Empero, el problema no solo es la delimitación de funciones sino que la situación se agrava ante un conflicto normativo, ya que sería la Directiva 02-2015-SERVIR/GPGSC que regula el “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley del Servicio Civil”, que delimitaría de cierto modo funciones claras, asumiendo la posición establecida por la Ley 30057, como encargado de apoyar en todo el procedimiento administrativo disciplinario y agrega la directiva que: “Tiene por funciones esenciales precalificar y documentar todas las etapas del PAD, asistiendo a las autoridades instructoras y sancionadoras del mismo.”
La confusión generada se evidencia más, al observar que en la actualidad, son diversas las entidades públicas que continúan utilizando la denominación de “Secretario Técnico de los Órganos Instructores del Procedimiento Administrativo Disciplinario” al momento de realizar sus designaciones, circunscribiendo solo a esta función de apoyo a la etapa instructiva, conforme lo ha delimitado la propia Autoridad Nacional del Servicio Civil a través de la Resolución de Gerencia General 040-2017-SERVIR/GG[2] de fecha 17 de mayo de 2017.
Frente a ello, resulta pertinente plantear una posición al respecto; a fin de definir si la Secretaría Técnica únicamente deberá proyectar los documentos de la etapa instructiva del PAD; o, si la Secretaría Técnica deberá realizar también los demás documentos propios de la etapa sancionadora, es decir proyectar y documentar todas las etapas del PAD.
La problemática que surge nos refleja que aun cuando se pretenda mejorar la administración pública, no advertimos que, si no contamos con una asignación de funciones claras y delimitadas que permitan describir un marco disciplinario objetivo, estaríamos actuando sobre la base de un sistema inquisitivo al convertir a la Secretaría Técnica en una especie de súper parte que investiga y al mismo tiempo proyecta documentos que imponen sanción, caracterizado por la concentración en un solo órgano de apoyo de una función que no le corresponde, situación similar como ha ocurrido con el vetusto Código de Procedimientos Penales[3], y que ha cambiado notoriamente con la entrada en vigencia del D.L. 957 “Nuevo Código Procesal Penal”, donde ahora el órgano encargado de investigar y acusar es diferente e independiente del órgano encargado del juzgamiento.
En ese sentido, debemos dejar en claro que respecto de esto, la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General, en el numeral 2) del artículo 248° establece normativamente una debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas, o ¿acaso en la LPAG en materia sancionadora regula algún órgano de apoyo que documente todas las etapas del PAS?
Así, la separación de funciones, opera como delimitador objetivo e imparcial que permite identificar claramente los roles que debería adoptar cada autoridad, como se viene desarrollando en el sistema procesal penal y en el procedimiento administrativo sancionador, investida de imparcialidad y autonomía de cada autoridad del procedimiento; sin embargo, en el Procedimiento Administrativo Disciplinario, ello no se estaría cumpliendo a cabalidad, sino que los roles se vienen concentrando en un solo órgano de apoyo -contaminando la totalidad de actos que se emiten- hecho que desnaturaliza la creación de este órgano de apoyo.
Al respecto, el profesor Juan José Martinez Ortiz ha notado su preocupación, ya que en reciente publicación[4] ha señalado: (…) Suelo escuchar comentarios de secretarios técnicos, que en sus entidades los consideran los dueños o responsables del procedimiento. (…) Los responsables del procedimiento y sus vicisitudes son los órganos instructor y sancionador. Esa responsabilidad no puede ser atribuida a los secretarios técnicos (…)”. Lo que denota que pese a la separación de la etapa instructora y sancionadora, en la realidad es al Secretario Técnico a quien se le arroga la responsabilidad de todo el PAD.
3. Conclusiones
Si bien es cierto la norma ha establecido claramente dos etapas en el PAD, la realidad en las entidades públicas es otra, pues las autoridades del PAD solo firman los proyectos elaborados por las Secretarías Técnicas, lamentablemente no analizan los obrantes en el expediente administrativo, los descargos presentados, los medios probatorios aportados, no proyectan el informe del órgano instructor, no analizan los actuados para generarse convicción de la comisión o no de la falta, siendo el pretexto perfecto que la Secretaría Técnica tiene como función el fundamentar y documentar todas los etapas del PAD.
Lo analizado nos ha permitido establecer que actualmente se viene evidenciando aún rasgos de un sistema que viene agonizando en nuestro sistema jurídico, por ello no podemos admitir que desde el sistema administrativo disciplinario se permita facultar a un solo órgano poderes de investigar y a la vez intervenir en la decisión de dicha investigación, por ello, nuestra propuesta se relaciona en el sentido de que la Secretaría Técnica de los Procedimientos Administrativos Disciplinarios como órgano de apoyo de las autoridades instructoras del PAD no debe estar sujeta a la elaboración de documentos de la etapa sancionadora, pues la naturaleza propia de su función es de coordinación que sirve de orientación a todas las autoridades del PAD, pues, el Secretario Técnico de los Procedimientos Administrativos, es el abogado especialista que más conoce sobre la materia.
La posición planteada en el presente artículo deberá motivar que el Consejo Directivo de SERVIR emita una opinión vinculante, debido a que es imperativo que se establezca una posición clara, y se zanje el hecho de que el Secretario Técnico fundamente y documente todas las etapas del PAD, proscribiendo tajantemente su intervención en la Etapa Sancionadora.
[1] “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los principios de legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, causalidad, presunción de licitud, entre otros.” (Fundamento 10 de la Sentencia recaída en el expediente 00156-2012-PHC/TC).
[3] CUBAS VILLANUEVA, Víctor. Principios del Proceso Penal en el Nuevo Código Procesal Penal. Derecho & Sociedad, p. 157; quien señala que: “(…) nos encontramos frente a un modelo procesal penal básicamente inquisitivo, caracterizado por la concentración de facultades en el juez penal, con facultades para instruir y resolver conflictos penales; por el culto del expediente y la escrituralidad, las serias restricciones al derecho de defensa, la reserva que en muchos casos se convierte en secreto de las actuaciones sumariales, el reconocer valor a los actos de investigación para fundamentar la sentencia, omitiendo la realización del juicio o etapa del juzgamiento. En suma, violaciones flagrantes a la imparcialidad judicial, al Juicio Previo, al Derecho de Defensa, al Debido Proceso y la Tutela Jurisdiccional Efectiva, todos estos reconocidos por la Constitución Política como principios y derechos de la función jurisdiccional, expresamente previstos en los artículos 138° y 139°.
