Sindicatos minoritarios pueden participar en la negociación colectiva [Resolución 306-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 306-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que los sindicatos minoritarios pueden participar de la  negociación colectiva.

Un empleador fue sancionado por la realización de actos que afectan la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impidan la libre afiliación a una organización sindical, promueven la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, u obstaculicen a la representación sindical.

La inspeccionada señaló que no existe norma expresa que impida la extensión de los beneficios pactados con el sindicato minoritario respecto a todos los trabajadores de la empresa. Del mismo modo, tampoco existe una norma expresa que impida la aplicación retroactiva de los beneficios del convenio a los trabajadores recién afiliados.

El Tribunal al analizar el caso indicó que la impugnante cuenta con cinco organizaciones sindicales y ninguna tiene la representatividad mayoritaria.

Así observó la política remunerativa de capital humano, que tiene como ámbito de aplicación a aquellos trabajadores que no pertenezcan a la categoría de ejecutivos y cuyas remuneraciones y beneficios complementarios no se regulen por negociación colectiva.

De esta manera se ha vulnerado el derecho a la libertad sindical.

La Sala declara infundado el recurso.


Fundamento destacado: 6.23 Si bien dicha norma otorga una representación legal al sindicato mayoritario, ello no implica que los sindicatos minoritarios no puedan participar de la negociación colectiva, pues ello implicaría restar eficacia al derecho de libertad sindical, pero sí se debe determinar el alcance de los acuerdos a los que arriben estos sindicatos minoritarios, pues nuestro ordenamiento no señala en forma expresa este alcance.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 306-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 422-2018/SUNAFIL/IRE-LIB
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD
IMPUGNANTE : CORPORACIÓN LINDLEY S.A.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 082-2021-SUNAFIL/IRE-LIB
MATERIA : RELACIONES LABORALES

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CORPORACIÓN LINDLEY S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 082-2020-SUNAFIL/IRE-LIB de fecha 30 de junio de 2021.

Lima, 17 de setiembre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CORPORACIÓN LINDLEY S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 082-2020-SUNAFIL/IRE-LIB de fecha 30 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 01083-2018-SUNAFIL/IRE-LIB se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0257-2018-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 441-2019-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC de fecha 19 de diciembre de 2019, notificada el 20 de diciembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 025-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020-SUNAFIL/IR-LL/SIRE de fecha 22 de julio de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/. 61,627.50 (sesenta y un mil seiscientos veintisiete con 50/100 Soles), por haber incurrido en:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la realización de actos que afectan la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impidan la libre afiliación a una organización sindical, promueven la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, u obstaculicen a la representación sindical, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

1.4 Con fecha 17 de agosto de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. La Sub Intedencia no cuenta con competencia para pronunciarse respecto de una infracción por discriminación, sino solo por libertad sindical, pues ello no fue materia de inspección. Caso contrario, se extendería de forma injustificada e ilegal la competencia material de los inspectores y de la autoridad administrativa.

ii. No se ha considerado el criterio vigente de la Corte Suprema que permite otorgar beneficios al personal no sindicalizado y no al personal sindicalizado, en la Casación Laboral N° 20956 – 2017-LIMA, señalando que si resulta válido el otorgamiento de beneficios al personal no sindicalizado. Así también, conforme al Informe N° 081- 2013-MTPE/2/14.1, la extensión de un convenio colectivo suscrito con un sindicato minoritario no implica necesariamente la afectación a la libertad sindical. Del mismo modo, de acuerdo al VIII Pleno Jurisdiccional Supremo del 06 de agosto de 2019, es posible extender los beneficios laborales de un convenio colectivo al trabajador por decisión unilateral del empleador. Es por ello que el otorgamiento de los beneficios en el presente caso, no afectan a la libertad sindical, tampoco se trata de un incentivo a la desafiliación del sindicato. Lo que ha ocurrido es que los trabajadores se desafiliaron a SINATREL y se afiliaron a otro sindicato en el ejercicio de su libertad sindical, ello a raíz de la implementación de la política remunerativa, mediante la cual se planteó el otorgamiento de compensaciones y beneficios a trabajadores cuyas remuneraciones y beneficios no se regulen por negociación colectiva.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 082-2020-SUNAFIL/IRE-LIB de fecha 30 de junio de 2021[2], la Intendencia de Regional de la Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

i. El VIII Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral fue emitido en octubre de 2019, mientras que el Acta de Infracción fue emitida en el mes de setiembre de 2018; por tanto, la impugnante no puede alegar que, en mérito de dicho pleno laboral, es que realizó la entrega de los beneficios a los trabajadores no sindicalizados, pues los hechos materia de infracción fueron ejecutados con mucha anterioridad a la emisión del pleno jurisdiccional.

Respecto a los criterios de la Corte Suprema contenidos en la Casación Laboral N° 20956-2017, dicha sentencia fue emitida el 13 de setiembre de 2018, fecha posterior a los hechos realizados desde el 2017 por la impugnante, por lo tanto, carece de sentido lo alegado por la impugnante respecto a que los hechos verificados se encontraban en base a la referida sentencia. Por otro lado, el Informe emitido por el MTPE y las sentencias judiciales señaladas por la impugnante, así como la Resolución de Superintendencia N° 073-2019-SUNAFIL/IR-LLS/SIRE fueron emitidas en casos y en situaciones particulares, no pudiendo aplicarse ni compararse con el presente caso.

ii. Considerando lo dispuesto por el artículo 28 de nuestra Constitución Política respecto a la libertad sindical, de lo regulado por Tratados Internacionales y considerando que el Convenio Colectivo tiene fuerza vinculante para las partes que lo adoptaron, aunado a los argumentos expuestos en los literales j) y k) del Informe Final por la Autoridad Instructiva, se encuentra acreditado que los trabajadores de SINATREL optan por desafiliarse de dicho sindicato por el hecho que la impugnante brindó beneficios económicos obtenidos por negociación colectiva de forma retroactiva; es decir, en caso de nuevas afiliaciones y sin tener en cuenta la fecha del convenio colectivo de la organización sindical que resulta ser beneficiada con las nuevas afiliaciones.

Con ello se aprecia que la libertad de sindicalización se ve afectada, puesto que la misma se encuentra sujeta de manera indirecta a condiciones económicas expresadas en la retroactividad del otorgamiento de beneficios económicos respecto a otro sindicato; además, también se encuentra sujeta a raíz de la cancelación de un bono por cierre de pliego, situación que no debe confundirse con la libertad de elección que gozan los trabajadores para afiliarse a algún sindicato. Por ello, la conducta ejecutada por la impugnante se encuentra debidamente contemplada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, al evidenciarse que realizó actos que afectan la libertad sindical al promover su desafiliación de la misma.

1.6 Con fecha 22 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de la Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 082-2020- SUNAFIL/IRE-LIB.

1.7 La Intendencia Regional de la Libertad, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 465-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 26 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE CORPORACIÓN LINDLEY S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que CORPORACIÓN LINDLEY S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 082-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de la Libertad, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 61,627.50 por la comisión de una infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 03 de julio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CORPORACIÓN LINDLEY S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Con fecha 22 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 082-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes argumentos:

Vulneración al Principio de Tipicidad

No se ha establecido claramente cuál es la supuesta conducta infractora y se ha empleado el tipo infractor del numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT en base a supuestos hechos que habrían vulnerado el derecho a la igualdad y no discriminación, tipificada en el numeral
25.17 del artículo 25 del RLGIT.

Aplicación errónea de las normas de protección de la liberta sindical

No se han cometido actos que puedan ser considerados vulneratorios a la libertad sindical, pues es en base a la política remunerativa de la empresa que se otorga a los trabajadores, cuyas remuneraciones no se encuentran reguladas por convenio colectivo, la posibilidad de acceder a una mejora remunerativa. En caso los trabajadores se afilien a un sindicato, ya sea por traslado o nueva afiliación, la empresa otorga, por costumbre, pagos de los beneficios económicos obtenidos por convenio colectivo de forma retroactiva. Incluso, esta práctica ha quedado acreditada en el Acta de Infracción respecto de 13 trabajadores que decidieron afiliarse a SINATREL, luego de desafiliarse a SITRACORLINSA. Por ello, no se ha incurrido en algún acto que promueva la desafiliación, puesto que no se han extendido los beneficios del Convenio Colectivo, sino se siguió con la política remunerativa que permite a los trabajadores, cuyas remuneraciones no se regulen por convenio colectivo, el acceso a mejoras remunerativas en base a criterios objetivos.

Además, se debe tomar en cuenta que, por el Principio de Licitud, la Administración Pública se encuentra en la obligación de acreditar el incumplimiento por parte de los administrados de cierta obligación normativa. Por lo tanto, las decisiones de la Administración Pública deben estar basadas en hechos concretos y comprobados, y no en meras suposiciones de hechos que eventualmente podrían suceder, a menos que exista una norma que disponga una presunción. En el supuesto negado que se incurra en infracción, no existe norma expresa que impida la extensión de los beneficios pactados con el sindicato minoritario respecto a todos los trabajadores de la empresa. Del mismo modo, tampoco existe una norma expresa que impida la aplicación retroactiva de los beneficios del convenio a los trabajadores recién afiliados. Además de ello, se debe dejar en claro que en ninguna instancia del procedimiento sancionador se ha identificado claramente cuál sería la conducta o supuestos de hecho que son objeto de sanción.

Inaplicación de las normas referentes al Debido Procedimiento

Se ha incurrido en una motivación inexistente o aparente, pues no se han expuesto todos los elementos fácticos y jurídicos que sirven de sustento a la decisión, ya que se pretende sancionar en base a una mera suposición, la desafiliación sindical, sin haber probado que las supuestas acciones de la empresa hayan tenido como consecuencia la desafiliación de los trabajadores de SINATREL a cualquier otro sindicato, solo menciona la intención de afectar a la libertad sindical, sin señalar hechos concretos configurados en la realidad que evidencien que se haya promovido la desafiliación de los trabajadores.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Colectivas (sub materia: libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros)).

[2] Notificada a la inspeccionada el 02 de julio de 2021. Ver fojas 191 de expediente sancionador

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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