Compartimos con ustedes la sentencia recaída en el Expediente 00032-2021-PI/TC, que declaró infundada LA demanda del Ejecutivo contra la Ley 31355, Ley que regula la cuestión de confianza.
Pleno. Sentencia 6/2022
Caso de la cuestión de confianza II
Expediente 00032-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 3 de febrero de 2022, se reunieron los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada, Miranda Canales, Blume Fortini, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera a efectos de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00032-2021-PI/TC.
La votación fue la siguiente:
– Los magistrados Espinosa-Saldaña Barrera (ponente) y Ledesma Narváez (con fundamento de voto) votaron por declarar fundada la demanda, en consecuencia, inconstitucional la Ley 31355, “Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú”; asimismo, declarar inconstitucionales, por conexidad, en aplicación del artículo 77 del Nuevo Código Procesal Constitucional, las frases incorporadas por el artículo único de la Resolución Legislativa 0004-2021-2022-CR, que modifican los literales “c” y “d” del artículo 86 del Reglamento del Congreso.
– El magistrado Blume Fortini emitió voto singular por declarar infundada la demanda.
– El magistrado Miranda Canales emitió voto singular por declarar infundada la demanda.
– El magistrado Sardón de Taboada emitió voto singular por declarar infundada la demanda.
– El magistrado Ferrero Costa emitió voto singular por declarar infundada la demanda.
– Los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y Blume Fortini presentaron un voto singular conjunto, y el magistrado Blume Fortini presentó fundamentos adicionales.
Estando a la votación descrita, y al no haberse alcanzado cinco votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la ley impugnada, la demanda fue declarada INFUNDADA, conforme a lo previsto en el artículo 107 del nuevo Código Procesal Constitucional y en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por lo que la Ley 31355 mantiene su constitucionalidad.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
FERRERO COSTA
SARDÓN DE TABOADA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS FERRERO COSTA, SARDÓN DE TABOADA Y BLUME FORTINI
En nuestra opinión, la Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132º y en el artículo 133º de la Constitución Política del Perú, no adolece de ninguna inconstitucionalidad formal o sustantiva. Discrepamos, pues, de la ponencia preparada para resolver este caso porque reitera la distorsión de los alcances de la sentencia unánime Cuestión de Confianza I, realizada por la sentencia de mayoría Disolución del Congreso. Ciertamente, en la primera sentencia señalamos que:
la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso
Sin embargo, de inmediato añadimos que ello era:
para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera (fundamento 75) [énfasis añadido].
La ponencia repite trece veces la palabra abierta, pero solo dos la frase para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera. Al enfatizar desproporcionadamente un término sobre el otro —que son parte no solo de un mismo fundamento sino incluso de una misma oración—, distorsiona el argumento central de esa primera sentencia.
Además, la ponencia soslaya el contexto en el que se dio ella. Dicha sentencia buscó absolver una pregunta específica, surgida a propósito de una reforma del Reglamento del Congreso: ¿puede hacerse cuestión de confianza sobre proyectos de ley o solo sobre políticas de gobierno? Cuando respondimos que sí, nos referimos a leyes propiamente dichas, no a leyes de reforma constitucional, que son menos del 1% de las leyes. Nunca consideramos que la Constitución permitiera hacer cuestión de confianza sobre proyecto de ley de reforma constitucional ni sobre atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso u otros organismos constitucionalmente autónomos.
Grande fue nuestra sorpresa cuando, al discutir la segunda sentencia, descubrimos que algunos colegas así lo creían. Los votos singulares que emitimos, en el caso Disolución del Congreso, son claros al respecto y justifican la desestimatoria de la actual demanda. Nosotros no hemos cambiado de opinión.
La separación de poderes
Como dijimos entonces, permitir que el Ejecutivo haga cuestión de confianza sobre reformas constitucionales o atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso implicaba someterlo. Además, como el Congreso está integrado por una pluralidad de representantes del pueblo, y el Ejecutivo, a cargo de uno solo, hacerlo significaba abjurar del pluralismo consustancial a la democracia.
En nuestra opinión, al convalidar la denegatoria fáctica de una cuestión de confianza realizada sobre un proyecto de ley referido a una atribución constitucional exclusiva del Congreso, la segunda sentencia del caso Disolución del Congreso vació de contenido el principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 de la Constitución. Este dice que el gobierno del Perú:
es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes [énfasis añadido].
Ni las funciones que desarrollan ni la manera como se conforman los poderes elegidos — Legislativo y Ejecutivo— permitían aceptar dicha idea. No casualmente, al establecer la estructura del Estado, la Constitución se ocupa primero del Legislativo y después del Ejecutivo porque antes de ejecutar las leyes es necesario concebirlas. Necesariamente, el pensamiento precede a la acción humana.
Por tanto, en la perspectiva constitucional, al elaborarse las leyes, debe tenerse primero un amplio debate en el que concurran diferentes puntos de vista. Por ello, en el Congreso —a diferencia del Ejecutivo— hay representantes tanto de la corriente de opinión mayoritaria como de las minoritarias. Así, se busca asegurar que las leyes sean lo más acertadas —o, si se quieren lo menos desacertadas— posible.
Nuestra discrepancia con la sentencia del caso Disolución del Congreso, en todo caso, se sustentó no solo en consideración al principio de separación de poderes establecido en el artículo 43 y en toda la Estructura del Estado postulada por el Título IV de la Constitución. Provino, además, de una lectura atenta de su artículo 206. Este dispositivo dice:
La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República.
Si el Ejecutivo no puede observar una ley de reforma constitucional, menos puede hacer cuestión de confianza de un proyecto que la contenga. La Constitución permite que el Ejecutivo proponga iniciativas de reforma constitucional o sobre atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso u otros organismos constitucionalmente autónomos. Sin embargo, el Ejecutivo no puede forzar al Congreso a aprobar iniciativas de cualquier índole, ni menos aún a darlas por denegadas fácticamente.
Consideraciones consecuencialistas
En la sentencia emitida en el Expediente 0024-2003-AI/TC, se dijo:
todo Tribunal Constitucional tiene la obligación de aplicar el principio de previsión mediante el cual se predetermina la totalidad de las “consecuencias” de sus actos jurisdiccionales. En ese sentido, los actos jurisdiccionales (tras la expedición de una sentencia) deben contener el augurio, la proyección y el vaticinio de una “mejor” realidad político- jurídica y la cancelación de un otrora “mal”.
Cable preguntarse, por ello, qué consecuencias tuvo la sentencia que convalidó la disolución del Congreso realizada el 30 de setiembre de 2019. En nuestra opinión, sentó las bases para la catástrofe sanitaria y económica experimentada en el Perú el 2020. Al no tener el contrapeso del Congreso, en efecto, la respuesta gubernamental al COVID-19 fue poco escrutada. Consecuentemente, nuestro desempeño sanitario y económico fue el peor del vecindario. Esta Tabla es elocuente:
El Perú tiene más del doble de muertes por COVID-19 que el país que le sigue en resultados sanitarios deficientes, Brasil. Empero, la reducción de la economía brasileña fue menor que la del Perú (-4% versus -11%). Quienes más se acercan a nuestro desplome económico son Ecuador y Bolivia (-8%), pero allí los muertos son menos de un tercio que los nuestros.
El 2020 nuestro Producto Bruto Interno (PBI) fue menor que el de 2017: 202,014,363.78 frente a 211,007,207.48; el nivel de desarrollo (PBI per capita) fue inferior al de 2012: 6,126.9 frente a 6,529.03 . Los niveles de pobreza, por su parte, fueron los de 20114 . Según el indicador que observemos, retrocedimos tres, ocho o diez años en uno solo.
La concentración de poderes
Un fenómeno como la pandemia del COVID-19 configura una situación excepcional, frente a la que cabe declarar un estado de emergencia que permita tomar medidas rápidas. Sin embargo, en su informe Respeto por la democracia, derechos humanos y el Estado de derecho durante los estados de emergencia – Reflexiones, la Comisión de Venecia señaló en sus conclusiones:
Los poderes de emergencia que respetan el Estado de derecho tienen incorporados importantes garantías contra el abuso: los principios de necesidad, proporcionalidad y temporalidad. El respeto de estos principios debe estar sujeto a un control parlamentario efectivo e imparcial y a un control judicial significativo por parte de tribunales independientes.
El estado de emergencia decretado por el Ejecutivo debió estar sujeto a un control parlamentario efectivo e imparcial. Al disolver el Congreso, dando por denegada fácticamente una cuestión de confianza referida a una atribución constitucional exclusivamente suya, el Ejecutivo debilitó sustancialmente dicho control.
Además, debido a una reforma constitucional previa, promovida por el mismo Ejecutivo, no pudieron postular al Congreso extraordinario quienes integraron el Congreso disuelto. Así, el control parlamentario sobre las medidas sanitarias decretadas ante el COVID-19 fue muy débil.
La ponencia soslaya no solo la Constitución sino también nuestra historia reciente y procede como si la concentración de poderes, derivada de la disolución del Congreso de 30 de setiembre de 2019, no hubiese tenido consecuencias negativas muy serias. Más aún, insiste en propiciar una nueva y aún mayor concentración, a base de una interpretación peculiar del principio de la separación de poderes.
No, para nosotros, la ley impugnada en este caso solo restaura el equilibrio de poderes establecido en la Constitución. Dicho equilibrio fue roto por la referida disolución del Congreso, convalidada por la sentencia de mayoría subsecuente. Nosotros, consecuentes con los votos singulares que emitimos contra ella, votamos por declarar la presente demanda INFUNDADA en todos sus extremos.
SS.
FERRERO COSTA
SARDÓN DE TABOADA
BLUME FORTINI
[Continúa…]
