Sumario: 1. La situación actual del Poder Judicial, 2. ¿Cómo debería hacerse una reforma?, 3. El papel de la academia procesal peruana.
- La situación actual del Poder Judicial
El Poder Judicial está deslegitimado.[1] Su situación es bastante grave, similar a la de un edificio que está en llamas y en peligro de derrumbe. Las causas son varias y también varias las formas de clasificarlas; una simple es manejar tres principales razones: ineficiencia, exclusión y falta de independencia. Por la brevedad de este artículo, nos centraremos en las dos primeras.
La ineficiencia se refiere a la realización de trámites, procedimientos y dinámicas que generan más perjuicios que beneficios. En el plano del proceso judicial civil,[2]–[3] los ejemplos de ineficiencia abundan. En específico, la tramitación, notificación y esquematización de “pasos” procesales están llenas de actuaciones innecesarias y ralentizadoras.
En plena era digital, la notificación inicial de la demanda se hace todavía en físico. Esto incluso para aquellas partes sofisticadas que llevan cientos de procesos y manejan las tecnologías actuales.[4] El tema no es menor. En su estudio de Doing Business sobre Perú, el Banco Mundial señaló que todo este trámite de evaluar la demanda, admitirla, notificarla y devolver la cédula de notificación es una causa significativa de demora en el proceso.[5] Pensemos también en el costo de notificar en físico para cada uno de los casi 2 Millones de procesos que se inician al año.[6]
En realidad, el proceso civil está lleno de ineficiencias. Uno significativo está en la calificación de la demanda. El esquema que ha adoptado el Código Procesal Civil está fundado en una distorsionada y mal construida idea de economía procesal y de facultad de dirección del juez. Todo el trámite de presentar la demanda, que la misma sea calificada por el juez, que luego se notifique a la contraparte (si es admitida), que el demandado formule sus objeciones formales, que se notifiquen las mismas al demandante, y que este las responda es innecesario e ineficiente. El juez, aquí, está perdiendo el tiempo. ¿Por qué no podría el demandante remitir directamente su demanda al demandado y que el caso sea llevado a las cortes solo una vez ya haya demanda y contestación?[7]
Por otro lado, la exclusión se refiere a que el sistema público de justicia no es de verdadero libre acceso para todos. En realidad, es sólido considerar que en materia civil el Poder Judicial está diseñado para enfocarse en las disputas de cuantía media hacia arriba. Las disputas de baja cuantía son en sí un tema retador porque los costos del proceso pueden derivar en que para ellas haya una barrera de acceso a la justicia.[8] Sin embargo, en nuestro ordenamiento la situación es peor: el sistema considera a dichas disputas como un tema de segunda categoría.
Si uno tuviese que adivinar cuántos juzgados y salas hay según nivel jerárquico, podría lanzar un esquema en forma de pirámide. Por ejemplo, si hay 11 salas en la Corte Suprema y aproximadamente 240 Salas Superiores, entonces también habría aproximadamente 1000 juzgados civiles y mixtos, y 2500 juzgados de paz letrados.
Fuera de las cifras exactas, la forma del sistema debería en todos los casos equivaler a una pirámide. Esto no solo se desprende del hecho de que la Corte Suprema es considerada una “corte vértice”, sino por una realidad fáctica incuestionable: es obvio que habrá más disputas de baja cuantía que de cualquier otra clase. En ese sentido, dado que las disputas de hasta 100 UITs se conocen en jueces de paz letrados o en jueces de paz, pues la lógica dictaría que el sistema de cortes debería tener más jueces de paz letrados que jueces especializados civiles o mixtos.
Sin embargo, un exjuez supremo —el profesor Wong Abad— me hizo notar que la distribución de los jueces es insólita. La realidad es la siguiente: al 2022 había 9 Salas Supremas, 237 Salas Superiores, 928 juzgados civiles y mixtos y 626 juzgados de paz letrados.[9] Es decir, nuestra realidad no se refleja en una pirámide, sino en una figura anómala con forma de flecha.
Resulta sorprendente que aun cuando hay 928 juzgados especializados civiles y mixtos pues solo haya 626 juzgados de paz letrados. Esta llamativa forma de concebir la realidad peruana genera la exclusión de agentes con disputas de menor cuantía. Por ejemplo, una de las principales razones que desincentiva a los pequeños empresarios a acudir al Poder Judicial es la complejidad y la larga duración del proceso judicial.[10] Esta percepción es comprensible si es que el sistema judicial asigna menos recursos a la tramitación de disputas de menor cuantía (menor cantidad de jueces de paz letrados a comparación de jueces especializados).
- ¿Cómo debería hacerse una reforma?
Ineficiencia, exclusión, falta de independencia. Ante la magnitud de estos problemas no sorprende que se hable tanto de la necesidad de reformar el proceso judicial peruano. Sin embargo, el problema es creer que para ello basta cambiar el código procesal o creer que el Poder Judicial en el único ente que conforma el sistema de justicia. Para hacer una verdadera reforma del proceso es necesario entender qué significa sistema de justicia como estructura integral y cuán complejo es el Poder Judicial.
Por un lado, el sistema de justicia se conforma por el conjunto de mecanismos que sirven para resolver disputas. La literatura sobre estos otros mecanismos y su papel en la resolución de disputas es abundante.[11] El Poder Judicial es solo un mecanismo de varios para resolver disputas.[12] Debemos dejar de considerar que sistema de justicia es igual a Poder Judicial. Me gusta una frase de MacLean que dice que muchos procesalistas tienen la “ilusión óptica” de que la justicia es un monopolio.[13] En realidad, el sistema de justicia incluye al proceso judicial, a Indecopi, a los denominados MARCs y también a otros mecanismos que resuelven disputas, como el mercado.[14] Esta podría considerarse una perspectiva más integral. Por lo tanto, toda reforma del proceso civil debe considerar que se está haciendo cambios a un elemento de una estructura mayor, por lo que dichos cambios deben hacerse considerando un horizonte que trasciende el proceso judicial.
Por el otro, el Poder Judicial no puede entenderse como un código procesal y un puñado de juzgados. Estamos frente a una institución compleja y multidimensional. Sus componentes centrales son los siguientes: (i) los sujetos (jueces, funcionarios); (ii) el objeto, que se conforma por los expedientes (en el plano civil, existen aproximadamente 400,000 procesos en trámite);[15] (iii) el procedimiento propiamente dicho, secuencia de etapas y actuaciones que se sigue dentro del Poder Judicial; (iv) el presupuesto;[16] (v) la organización judicial, que es el esquema de asignación de autoridad entre sus integrantes y el diseño de los diversos sub-órganos que integran el Poder Judicial; y (vi) la gestión judicial, que es la forma en cómo se administran de manera eficiente los recursos para el desarrollo de las funciones jurisdiccionales y administrativas de las cortes.[17]
Sobre esta base, es claro que una reforma del proceso civil no puede limitarse a cambiar las normas. Ya lo dijo Pásara, cambiar el código procesal y nada más no puede calificar como una verdadera reforma de justicia.[18]
Ahora, incluso si nos centramos en cambiar el Código Procesal Civil,[19] dicho cambio no puede hacerse bajo una perspectiva limitada. No puede ser un ejercicio de pura dogmática. Para legislar sobre proceso judicial no basta saber sobre proceso; en realidad, no basta saber sobre Derecho. Un abogado litigante o académico del proceso no puede creer que puede sin más legislar sobre el tema. En Starship Troopers, probablemente la mejor obra de ciencia ficción militar, se dice que para dirigir una guerra no basta con tener experiencia en combate de campo, sino que se requiere teoría de juegos, análisis operacional, semiótica, etc.[20]
Pues bien, lo mismo pasa con legislar sobre proceso.
Para hacer una reforma correcta de cortes y del proceso judicial no es suficiente saber de Derecho. Se necesita tener nociones al menos básicas de sociología, economía, estadística, gestión y administración de instituciones, psicología conductual, redes y nuevas tecnologías, etc. En términos más ilustrativos, una reforma de cortes y del proceso debe hacerse considerando data estadística existente (data sobre el tiempo de respuesta de las cortes, distribución de carga según materia, etc.), fenómenos sociales conflictivos comunes (ej. el impago), las nuevas tecnologías y la noción de Online Dispute Resolution,[21] el “perfil” del juzgador y del litigante,[22] cuestiones económicas sobre costos (costos administrativos, costos del error),[23] administración de recursos y estructura organizacional de aparatos complejos, entre otros.
En esa línea, las tres causas del estado actual del Poder Judicial deben ser tratadas bajo una perspectiva holística. No se puede abordar temas de ineficiencia, falta de independencia y exclusión solo con fuentes jurídicas. Dichos fenómenos requieren de un análisis integral y multidisciplinario.
- El papel de la academia procesal civil peruana
Si el Poder Judicial se encuentra en una situación pésima ello responde a múltiples razones. Los “culpables”, en esa línea, son diversos. Sin embargo, la academia procesal civil peruana debe asumir también parte de la responsabilidad por todo esto. Es razonable considerar que nuestra academia procesal civil no ha estado a la altura del reto.[24]
Sobre la base de los diversos trabajos de Pásara,[25] uno podría decir que los operadores jurídicos son la causa final por la que el sistema público de justicia es deficiente. Esta lectura podría ser correcta, pero insuficiente. La situación calamitosa del Poder Judicial no se debe solo a los abogados, sino también al nivel de nuestra dogmática procesal civil. Hace casi 50 años, en una monumental investigación, Cappelletti y Garth señalaron que un problema de la academia procesal previa a los Estados modernos era que estaba desconectada de la realidad.[26] En nuestro país parece que no se ha visto ese fragmento (o peor aún, no lo quisieron ver), porque la dogmática avanza como si los problema más urgentes e importantes que afectan al proceso civil no existiesen.[27]
O sea, imagine lector que usted y yo somos dueños de un edificio, este está semi derrumbado y se está incendiando. Mientras vemos que el fuego avanza, yo le digo ‘bueno creo que hay que remodelar la terraza, y hay que ponerle otro color a la fachada’ ¿qué me respondería? Cualquier persona con sentido común diría que lo urgente es apagar el incendio. Bueno, no parece que la academia procesal peruana se esté enfocando en los temas urgentes. El proceso civil no se va a arreglar definiendo cuál es la mejor noción de legitimidad para obrar, por ejemplo.
En realidad, es sólido considerar que de los tres problemas centrales que aquejan al Poder Judicial la academia procesal civil peruana solo le da alguna atención a uno (independencia). La ineficiencia y la exclusión parecen no ser considerados verdaderos problemas cuando en realidad son los temas urgentes y más importantes a tratar. Esta situación afecta gravemente el intento de solucionar los mismos, porque la base teórica no es proporcionada por quienes deberían hacerlo. Y es por ello que la comunidad académica procesal civil le ha fallado al sistema de justicia.
He hablado al inicio sobre el desbalance entre jueces especializados civiles y mixtos por un lado y jueces de paz letrados por el otro. Es insólito pero no hay una discusión nutrida sobre esto en la academia nacional. También se tocó el tema de la notificación física de la demanda. No hay una discusión real sobre esto, como si el tema de notificaciones fuese una cuestión irrelevante. En realidad, cuestiones “simples” como la notificación o el “correr traslado” (¿por qué no una regla general de poner automáticamente en conocimiento todo lo que una parte presente a la otra?) son de importancia significativa por la magnitud a escala que representan en cuanto a uso de recursos, tiempo y trabajo humano. Su relevancia contrasta con la ínfima atención que la academia procesal civil le asigna.
La academia procesal civil tampoco cuestiona el diseño procedimental de vías (proceso de conocimiento, abreviado y sumarísimo) en función a datos estadísticos. Y es que indiscutiblemente determinar el balance idóneo —siempre bajo el presupuesto disponible— entre proceso rápido y resultado acertado requiere cuando menos análisis estadístico de la carga judicial.[28] Discutir sin cifras es quedarse en un plano abstracto estéril, y es creer que bastará cambiar las leyes porque la realidad eventualmente se adaptará al nuevo marco normativo.[29] Se trata, definitivamente, de un ejercicio poco serio.
En última instancia, el problema subyacente está en qué entendemos por Derecho Procesal. Nuestra concepción sobre el Derecho Procesal debe cambiar. Se tiene que entender que el Derecho Procesal no se limita a las instituciones de la denominada Teoría General del Proceso. Por un lado, el Derecho Procesal también significa e incluye cuestiones de derecho material. El procesalista debería considerar cómo la forma en que están diseñadas instituciones de derecho sustantivo tiene un impacto en la tramitación y decisión de disputas sobre las mismas. Por ejemplo, y este es un ejemplo de manual, si el Código Civil permitiese el divorcio unilateral sin causa ello definitivamente derivaría en menos carga para las cortes judiciales. Este es uno de los temas que concierne al Derecho Procesal.
Por otro lado, el Derecho Procesal debe valerse de otras ciencias para lograr un tratamiento completo del fenómeno que tenemos al frente. La administración de justicia no es una cuestión de puro Derecho. Necesitamos más análisis económico del proceso, más proceso y sociología, más proceso y psicología, etc. Vuelvo a lo que señalé sobre la multidisciplinariedad necesaria para reformar el proceso civil.
Yo no quiero meterme en discusiones metafísicas. Seguro que alguien podría decir que todo lo que estoy señalando no es parte del Derecho Procesal.[30] Pero incluso si asumimos que el Derecho Procesal es solo Teoría General del Proceso, habría que recordar que la concepción actual de esta reconoce el deber que tiene de buscar la efectividad del proceso.[31] El académico que se limita a estudiar en abstracto las “instituciones procesales” de la Teoría General del Proceso no está, realmente, contribuyendo en absoluto al desarrollo de la institución del proceso civil.[32]
Las disciplinas suelen estar acompañadas por pseudodisciplinas, como el caso de la química y la alquimia. Estos remedos nacen de la deformación en el entendimiento de las instituciones.[33] Si el Derecho Procesal se sigue alejando de la realidad corre el riesgo de volverse una caricatura de una verdadera disciplina de resolución de disputas. Puede sonar obvio, pero la búsqueda del equivalente procesal a la piedra filosofal es un ejercicio inservible y que deslegitima a la disciplina subyacente.
No podemos olvidar que “todo esfuerzo académico-intelectual debe encaminarse […] a un fin realizable, que satisfaga verdaderos intereses sociales y contribuya de alguna manera a la solución de problemas planteados”.[34] En una rendición de cuentas, nuestra academia procesal civil haría bien en recordar la función de la investigación en esta área. Debería preguntarse si lo que investiga va a tener verdadera utilidad para la sociedad, o si en realidad equivale a proponer los mejores acabados para la cocina cuando la edificación que tenemos actualmente está en llamas.
Ver más: Diplomado Código Procesal Civil y litigación oral. Inicio 7 de febrero
[1] Bajo una encuesta, el 72% desaprueba la gestión del Poder Judicial. Ipsos, Aprobación de autoridades: Encuesta América TV – Ipsos 7 (2023).
[2] Por justicia civil me refiero a disputas que involucran temas de Derecho Civil.
Ahora bien, el Derecho Civil es Derecho Privado. Es decir, el Derecho de utilidad para los particulares, distinto al Derecho Público que se aboca a la utilidad general. Luis Díez-Picazo & Antonio Gullón, Sistema de Derecho Civil 38 (13th ed., 2019). En líneas generales, el Derecho Civil cubre cuestiones relativas a la persona, su vínculo con unidades sociales (la familia por ejemplo) y a su participación en el uso y disfrute de bienes económicos (por ejemplo, propiedad, contratos). Umberto Breccia et al., I.1 Derecho Civil. Normas, sujetos y relación jurídica 16 (Fernando Hinostrosa trans., Universidad Externado de Colombia 1992).
[3] Este artículo se enfoca en el régimen procesal civil. Algunas de mis posiciones o propuestas podrían no resultar correctas o viables para regímenes procesales sobre cuestiones de derecho público como el proceso penal o el proceso contencioso administrativo.
[4] Se podría, por ejemplo, requerir a todo litigante actual que consigne una dirección electrónica y armar un padrón de direcciones electrónicas de todos aquellos que ya han tenido al menos un proceso judicial. Sobre ello, para posteriores procesos a tales agentes la notificación inicial de la demanda se podría hacer en esa dirección electrónica.
[5] Banco Mundial, Doing Business en el Perú 2020, at 78 (2020).
[6] En el año 2022 ingresaron 1’955,679 procesos judiciales. Poder Judicial, Plan de Descarga en el Poder Judicial 2024-2025, at 5 (2023).
[7] El objetivo es simple y ya se ha dicho antes: las demandas deben ser controladas por la parte demandada, pues es esta quien será la más estricta al evaluar las mismas. Eugenia Ariano Deho, In Limine Litis. Estudios críticos de Derecho Procesal Civil 259 (2016). Por lo tanto, no parece irrazonable un procedimiento en el que el demandante notifique su demanda al demandado, que este tenga un plazo para responder tanto sobre la forma como sobre el fondo, que la respuesta sea enviada al demandante y que ambas partes pongan a conocimiento de la otra su propuesta de puntos controvertidos. Recién ahí que el demandante acuda al Poder Judicial, presentando en un solo paquete la demanda y la contestación.
Esta propuesta, por cierto, eliminaría de raíz el problema de la notificación física inicial, señalado antes.
[8] Mauro Cappelletti & Bryant G. Garth, Access to Justice: The Newest Wave in the Worldwide Movement to Make Rights Effective, 27 Buffalo Law Rev. 181, 188-89 (1978).
[9] Poder Judicial, Boletín estadístico institucional N° 02-2022, at 12 (2022).
[10] Álvaro Herrero & Keith Henderson, El costo de la resolución de conflictos en la pequeña empresa. El caso de Perú 12 (2003).
[11] Peter Adler, Is ADR a Social Movement, 3 Negotiation J. 59 (1987); Carlos Peña González, Notas sobre la justificación del uso de sistemas alternativos, 2(1) Revista Jurídica de la Universidad de Palermo 109 (1997); Omer Shapira, Conceptions and Perceptions of Fairness in Mediation, 54 South Texas Law Rev. 281 (2012); Javier La Rosa & Gino Rivas, Teoría del Conflicto y Mecanismos de Solución (2018); Rosely E. Shirakawa Okuma, La conciliación extrajudicial en el Perú, como medio para promover una cultura de paz, 52 Derecho PUCP 197 (1999); Jaime David Abanto Torres, La conciliación extrajudicial y la conciliación judicial : un puente de oro entre los MARC´S y la justicia ordinaria (2010).
[12] Puede decirse que el objeto del proceso es la pretensión. Jaime Guasp, La pretensión procesal, 9(1) Revista de Derecho Procesal 333, 362 (1951). Ello, sin embargo, no quita que en la práctica la función que cumplen las cortes es resolver conflictos, pues a la pretensión se le opone resistencia (sino hubiese esa divergencia, probablemente el caso no hubiera llegado a la corte).
Asimismo, es cierto que las cortes cumplen otras funciones, como la del control de constitucionalidad. Ello, sin embargo, no quita que las cortes resuelvan disputas.
Ahora bien, se ha dicho que es un “error garrafal” que se conciba a la función jurisdiccional como un mecanismo de resolución de conflictos. CERIAJUS, Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia 21 (2004). A nuestro juicio, el “error garrafal” es olvidar que esa es en la práctica la razón de ser de las cortes sea resolver disputas. Por temas de espacio, en este artículo no nos explayaremos más al respecto.
[13] Roberto G. MacLean U., Una justicia para el habitante común 46 (2005).
[14] Carlos Peña González, Notas sobre la justificación del uso de sistemas alternativos, 2(1) Revista Jurídica de la Universidad de Palermo 109 (1997).
[15] Poder Judicial, Plan de Descarga en el Poder Judicial 2024-2025, at 20 (2023). La cifra no incluye a los procesos que están en etapa de ejecución.
[16] Sostener, por cierto, que el proceso civil funciona tan mal por la falta de presupuesto es un argumento engañoso. Se construye sobre la asunción de que el presupuesto actual es usado de manera eficiente, y ello claramente no es cierto.
[17] Marco Fandiño, Lineamientos para la transformación de los juzgados civiles en base a los nuevos paradigmas procesales, in La gestión judicial de los nuevos tribunales civiles 11, 20 (2018).
[18] Luis Pásara, Una reforma imposible. La justicia latinoamericana en el banquillo 136 (2014).
[19] No es irrazonable plantear un proyecto de reforma del sistema de justicia que empiece con una reforma del código procesal civil, procediendo sobre esa base a cambiar otros componentes del Poder Judicial y a hacer una reestructuración general de las instituciones que conforman el sistema de justicia.
[20] Robert A. Heinlein, Starship Troopers 211 (2d ed., 2018).
[21] Mirèze Philippe, Chapter 11: Access to Justice Through Online Dispute Resolution Is Not Science Fiction: A Practitioner’s Perspective on the Good, the Bad and the Future, in L. V. P. de Oliveira & S. Hourani (eds.), Access to Justice in Arbitration: Concept, Context and Practice 221 (2020); Orna Rabinovich-Einy & Ethan Katsh, Artificial Intelligence and the Future of Dispute Resolution, in D. Rainey et al. (eds.), Online Dispute Resolution – Theory and Practice: A Treatise on Technology and Dispute Resolution 471 (2021); Richard Susskind, Online courts and the future of justice (2019).
[22] Por ejemplo, la percepción de los microempresarios sobre el Poder Judicial y su trato con el mismo. Al respecto, ver Álvaro Herrero & Keith Henderson, El costo de la resolución de conflictos en la pequeña empresa. El caso de Perú (2003).
[23] Robert Cooter & Thomas Ulen, Law and Economics 375-412 (6th ed., 2014).
[24] Esta es una generalización, es indiscutible que hay algunas excepciones.
[25] Luis Pásara, Tres claves de la justicia en el Perú (2019) (que en sí mismo es una compilación de tres de sus principales obras); Luis Pásara, Una reforma imposible. La justicia latinoamericana en el banquillo (2014); Luis Pásara, La justicia en la región andina. Miradas de cerca a Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú (2015); entre otros.
[26] Mauro Cappelletti & Bryant G. Garth, Access to Justice: The Newest Wave in the Worldwide Movement to Make Rights Effective, 27 Buffalo Law Rev. 181, 183-84 (1978).
[27] Me encantaría decir que esta afirmación es exagerada. Sin embargo, cada estudioso del Derecho Procesal Civil debería evaluar si realmente la misma no resulta equivocada para ciertos miembros de la academia. O mejor —y primero que todo—: que cada quien se mire en el espejo.
[28] John Leubsdorf, The Myth of Civil Procedure Reform, in A. A. S. Zuckerman (ed.), Civil Justice in Crisis: Comparative Perspectives of Civil Procedure 53, 55 (1999).
[29] Liam A. Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America. The Peruvian Case in Comparative Perspective 272-3 (1998). El autor señala que esta concepción ha sido propia de diversos intentos de reforma en Perú.
[30] Hasta podría decirse, elegantemente, que es necesario diferenciar entre Derecho Procesal y Derecho Judicial. Como si esa diferencia taxonómica fuese a tener algún impacto en la realidad.
[31] Luis Alfaro Valverde, La trilogía del proceso, El Peruano, 4 de setiembre de 2018, https://elperuano.pe/suplementosflipping/juridica/704/web/pagina04.html
[32] Alguien podría decir que todo esto es un error, y que bajo la lógica que estoy presentando entonces la matemática pura no tendría utilidad —cuando claramente sí la tiene—. Si alguien considera que su rol académico es únicamente construir una teoría “pura” y “abstracta” del proceso entonces perfecto, pero de la misma forma en que un matemático puro no diseña edificios pues no es arquitecto, dicho estudioso del derecho procesal “puro” tampoco podría atreverse a formular propuestas de reforma del proceso judicial. Su rol estaría reducido a un nicho muy específico (respetable por cierto), y debería ser consciente de ello.
[33] Stanislaw Lem, Solaris 123 (Joanna Orzechowska trans., Impedimenta 2012).
[34] Alfaro, nota 31.
