Sumario: 1. Contexto, 2. Reforma constitucional, 3. ¿Cuándo una ley es inconstitucional por la forma?, 4. Línea jurisprudencial del TC sobre el procedimiento para aprobar una ley, 5. Conclusiones.
1. Contexto
El 3 de julio del 2020 se desarrolló la sesión plenaria del Congreso donde no se aprobó eliminar la inmunidad parlamentaria, esto en el marco de la reforma constitucional que había sido presentada el año pasado por el poder ejecutivo. Tal decisión causó una reacción negativa de la población, así como también del presidente de la República. Cabe mencionar que, para las elecciones congresales del 2020, la mayoría de los candidatos, hoy congresistas, tenían entre sus propuestas eliminar la inmunidad parlamentaria.
Sin embargo, el 5 de julio, el Congreso de la República, sin mayor deliberación y sustentación, aprobó el dictamen por mayoría recaído en los Proyectos de Ley 4855, 4860, 4882, 4939, 5066, 5155, 5243, 5254, 5310, 5319, 5330, 5348, 5476, 5477 y 5566/2020- CR, donde se propone eliminar la inmunidad parlamentaria, modificando los artículos 93, 99, 117 161 y 201 de la Constitución Política del Perú. Es decir, se aprobó además eliminar la inmunidad del presidente de la República, ministros de Estado, defensor del pueblo y de los miembros del Tribunal Constitucional.
2. La reforma constitucional
Según el artículo 206 de la Constitución, hay dos formas:
1. La propuesta de reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificada mediante referéndum.
2. Se omite el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtenga en dos legislaturas ordinarias y sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas; es decir, que la misma propuesta de reforma constitucional se apruebe en dos legislaturas ordinarias y sucesivas.
Sin embargo, es necesario aclarar que la Constitución no es una ley ordinaria como la que se aprueban en la actividad legislativa del Congreso, sino que es la ley fundamental, la de mayor jerarquía, ubicándose en la cúspide de la pirámide kelseniana, pues contiene los derechos fundamentales de la persona y establece la estructura orgánica del Estado.
En tal sentido, la reforma parcial de la misma debe ser deliberada técnica y jurídicamente con la mayor sensatez y tiempo posible donde se permita abordar las implicancias de su modificatoria.
3. ¿Cuándo una ley es inconstitucional por la forma?
Según el artículo 105 de la Constitución, la regla general para aprobar una ley en el Congreso inicia con la presentación del proyecto de ley en la comisión correspondiente.
Luego, con mayor análisis y estudio, se aprueba el dictamen en dicha comisión, para después, ser elevado al pleno del Congreso para su debate y aprobación. Finalmente, la autógrafa será remitida al ejecutivo para que la promulgue y se publique en el diario oficial El Peruano.
Sin embargo, el artículo citado propone una excepción de este procedimiento respecto de lo señalado en el Reglamento del Congreso. Así, según el artículo 31-A de dicha normativa, se permite exonerar el dictamen en comisión; es decir, el proyecto de ley ya no sería analizado ni estudiado jurídicamente en la comisión correspondiente, sino que pasaría directo al pleno del Congreso para su debate y aprobación.
En ese sentido, la Constitución establece el marco para su desarrollo normativo, es decir, establece el procedimiento para que el órgano competente apruebe una ley. Cuando este procedimiento se altera, genera la inconstitucionalidad de la ley por la forma. El escenario inconstitucional de una ley, sea por el fondo o por la forma, contraviene al principio de jerarquía normativa contenida en el artículo 51 de la Constitución, esto es el principio propone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal.
Esto busca defender la supremacía de la Constitución, que es una característica esencial de un Estado constitucional de derecho[1]. Entonces, ¿esta excepción a la que se refiere el artículo 105 de la Constitución, alcanza también para las propuestas de reforma constitucional? Al respecto, el Tribunal Constitucional en sus diversas sentencias se ha manifestado sobre este punto como lo desarrollaremos en adelante.
4. Línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre el procedimiento para aprobar una ley
Cuando el Tribunal Constitucional, respecto a un punto específico de relevancia jurídica, desarrolla su sentencia de forma constante y reiterada, podemos decir que se habla de una línea jurisprudencial, esto es, las decisiones de este tribunal irán en la misma dirección sobre el mismo tema que ya se ha manifestado.
Sobre al procedimiento para aprobar una ley, el Tribunal Constitucional ha reiterado en sus sentencias que la exoneración del dictamen en comisión no es la regla general, sino que es la excepción:
Este Tribunal no deja de advertir que la aprobación de las diferentes exoneraciones contempladas en el Reglamento del Congreso (de dictamen en comisión, de pre-publicación en el portal oficial, de doble votación, etc.) se han convertido en una práctica frecuente y no en un verdadero procedimiento excepcional, poniendo en entredicho la legitimidad del debate que se desarrolla en el Congreso de la República. Un procedimiento legislativo de excepción no puede ser aplicado de forma masiva. De lo contrario, se convierte en los hechos en el procedimiento legislativo regular[2].
El Tribunal volvió a reiterar lo mismo en la sentencia sobre el caso «cuestión de confianza y crisis total de gabinete», dejando sentado lo siguiente:
Al respecto, este Tribunal estima que el mecanismo de la exoneración de dictamen debe ser empleado como excepción, no como regla. De hecho, el artículo 105 de la Constitución parte de la premisa de la promoción de la deliberación al disponer que ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora[3].
En esa línea, el Tribunal Constitucional ha remarcado la necesidad de no exonerar el dictamen en comisión a temas que, por su naturaleza, requieran mayor deliberación. Esto lo ha establecido de la siguiente manera:
Efectivamente, aunque la potestad para establecer exoneraciones sea discrecional, ello no significa que no existan razones subyacentes a la adopción del acuerdo de exoneración. En efecto, este mecanismo no debería ser empleado, en línea de principio, en los casos en los que se advierta la necesidad de un importante nivel de especialización y/o tecnicidad de los temas a debatir, así como en aquellos que revistan elevada complejidad, ya que ello demanda, por su naturaleza, un mayor grado de deliberación. (…). Todos estos factores deberían ser sopesados en el momento en que se decide la posibilidad de emplearlas[4].
Asimismo, el Tribunal ha establecido que no se debe exonerar el dictamen en comisión cuando se traten propuestas de reformas constitucionales, quedando de la siguiente manera:
Se admite la posibilidad de que se aprueben exoneraciones por parte de la Junta de Portavoces, sujetas a que se realicen en la oportunidad procedimental adecuada y con el número de votos requerido. Sobre ello, el Tribunal Constitucional ha precisado que este mecanismo no debe ser aplicado de manera generalizada, (…), especialmente tratándose de una reforma constitucional. En buena cuenta, esta clase de prácticas podrían terminar por distorsionar la finalidad del artículo 105 de la Constitución”. Ahora bien, es importante recordar que en la jurisprudencia de este Tribunal en distintas oportunidades se han validado distintos acuerdos de la Junta de Portavoces para exonerar del dictamen de la comisión respectiva, (…). Sin embargo, cuando este mecanismo es empleado con el propósito de efectuar trascendentales reformas que inciden en la esencia misma de nuestra Constitución, debe demandarse un importante nivel de deliberación (…)[5].
En ese sentido, considerando la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional, la aprobación de la ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria y de altos funcionarios sería inconstitucional por la forma, debido a que, tratándose de una propuesta de reforma constitucional, se requiere mayor deliberación y sustentación. Por tanto, no se ha cumplido con la misma; contraviniéndose así, el artículo 105 de la Constitución en relación al artículo 51 de la propia carta magna.
5. Conclusiones
La Constitución Política del Perú, así como la de otros países en Latinoamérica, son normas supremas que contienen la esencia de los derechos fundamentales de la persona, así como sus garantías. Asimismo, contienen la estructura orgánica del Estado donde se limita el poder del mismo. Por tanto, cualquier modificatoria que se realice a la misma, debe ser deliberada y sustentada con el mayor detenimiento posible.
En el caso propuesto, de interponerse una demanda de inconstitucionalidad contra el proyecto de reforma constitucional que elimina la inmunidad de altos funcionarios, será el Tribunal Constitucional quien haga prevalecer la supremacía de la Constitución sobre cualquier norma legal.
[1] STC 5854-2005-PA/TC, fj. 6.
[2] STC 0012-18 PI/TC y 0013-2018-PI/TC, ffjj. 33 y 34.
[3] STC 00006-2018-AI/TC, fj. 23.
[4] STC 0012-18 PI/TC y 0013-2018-PI/TC, fj. 35.
[5] STC 00006-2018-AI/TC, ffjj. 21 y 25.
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