Sumario: 1. Introducción; 2. ¿Cuál es el rol de la ONP para la devolución de aportes?; 2.1. El sistema nacional previsional; 3. Aprobación de la devolución de aportes; 4. Demanda de Inconstitucionalidad; 4.1Inconstitucionalidad en la forma; 4.2. Inconstitucionalidad en el fondo; 5. Conclusiones.
1. Introducción
En un contexto de crisis política y económica, el Congreso de la República aprobó por insistencia la Ley 31083, que aprueba el régimen especial facultativo de devolución de los fondos para los aportantes activos e inactivos bajo el Decreto Ley 19990, administrados por la Oficina de Normalización Previsional (en adelante, ONP).
La norma fue aprobada a pesar de los cuestionamientos del gobierno, que incluyen las declaraciones públicas del presidente Francisco Sagasti, quien advirtió que la ley no era viable y que de aprobarse acudiría al Tribunal Constitucional.
Es así que el Poder Ejecutivo, a través de la Procuraduría Pública Especializado en Materia Constitucional, interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra el Congreso, a fin de expulsar a la Ley 31083 de nuestro ordenamiento jurídico.
Sobre esto, exploraremos la problemática que se ha generado por la discutida norma y los argumentos del Poder Ejecutivo para que el Tribunal Constitucional la declare inconstitucional.
2. ¿Cuál es el rol de la ONP para la devolución de aportes?
Como sabemos, la ONP funciona bajo un sistema de solidaridad; en ese sentido, los aportes recaudados no se acumulan en un fondo colectivo permanente y mucho menos individual. De este modo, no se puede identificar el monto aportado por cada uno de los afiliados.
2.1. El sistema nacional previsional
La ONP solo administra los aportes con los cuales se pagarán la jubilación de los afiliados, así como otras contingencias, también se cubren sus propios gastos administrativos.
Se trata de un fondo de reparto que sirve para asumir los gastos y cargas económicas de las generaciones precedentes. Esto es independiente de si se cuenta con un registro del monto de los aportes realizados a lo largo del tiempo.
Este régimen previsional se basa en el reparto por medio de la solidaridad intergeneracional, en la cual la ONP administra centralizada del SNP y el Fondo de Pensiones al que se refieren el Decreto Ley 19990 y otros sistemas de pensiones administrados por el Estado.
3. Aprobación de la devolución de aportes
La norma cuestionada establece el pago a los afiliados a la ONP. Así, se ha detallado que de manera excepcional y por única vez se realice «la devolución» de los aportes, hasta una unidad impositiva tributaria (UIT), es decir, 4300 soles, a los aportantes activos e inactivos al Sistema Nacional de Pensiones.
El pago se hará con una primera entrega de hasta el 50% de una UIT en el plazo máximo de treinta días calendario posteriores a la conformidad de la solicitud que otorga la ONP.
Precisamente, sobre la condición del pago, la ley establece que la devolución de los aportes mantienen la condición de intangibles, no pudiendo ser objeto de descuento, compensación legal o contractual, embargo, retención, cualquier forma de afectación, sea por orden judicial y/o administrativo.
Las personas de 65 años de edad o más, que hayan aportado, pero no han logrado cumplir los requisitos para obtener una pensión, tienen derecho a la devolución de la totalidad de sus aportes efectuados hasta el tope mencionado.
4. Demanda de inconstitucionalidad
Ante esto, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, Luis Alberto Huerta Guerrero, ha interpuesto la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31083, toda vez que se afecta las siguientes normas constitucionales:
4.1 Inconstitucionalidad por la forma
El procurador declaró que el proceso de aprobación de la norma ha vulnerado el procedimiento de producción normativa, pues es claro la obligatoriedad de coordinaciones entre diferentes niveles de gobierno o la necesidad de una opinión técnica previa por parte del Poder Ejecutivo.
Asimismo, en el procedimiento de elaboración y aprobación de normas relativas al gasto público se debe cumplir con la necesaria participación y opinión favorable del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas.
Además, el procurador argumentó que se vulneró el artículo 105 de la Constitución, pues existe la obligación que todo proyecto de ley sea aprobado por una comisión dictaminadora.
4.2. Inconstitucionalidad por el fondo
La demanda señaló que de la lectura sistemática de los artículos 10, 11 y 12 de la Constitución, se establece la intangibilidad de los fondos de la seguridad social, que comprende a los fondos para el pago de pensiones.
4.2.1. Vulneración del derecho a la pensión y la intangibilidad de los fondos
La intangibilidad se sustenta en la necesidad de que los fondos previsionales sean utilizados exclusivamente para garantizar las prestaciones de salud y de pensiones.
La demanda citó lo establecido por Tribunal Constitucional, en la sentencia 0014-2017-PI/TC, en la cual se declaró que la intangibilidad de los fondos y las reservas de la seguridad social «tiene por propósito asegurar que los fondos y las reservas de la seguridad social no sean destinados a fines distintos del aseguramiento y la garantía del pago de una pensión».
En ese sentido, es una garantía institucional del derecho a la pensión; por lo que afectar el fondo previsional llevaría a dificultades para el pago de las pensiones actuales y constituiría un empleo del mismo para un fin diferente.
4.2.2. Atentado a la sostenibilidad financiera
Explicó que la devolución de aportes es incompatible con la sostenibilidad financiera, establecida en la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
La sostenibilidad del Sistema Nacional de pensiones se basa en la relación de los afiliados que aportan y los pensionistas. Ante eso, es necesario recalcar que existe una problemática entre la escaza aportación.
La ley de devolución establece un pago que atenta contra el criterio de sostenibilidad financiera, pues requiere 15 000 mil millones de soles. Sin considerar que el sistema previsional público tiene un problema histórico de sostenibilidad financiera.
4.2.3. Afectación al principio constitucional de cooperación de poderes
De otro lado, la norma vulnera el principio de separación de poderes, desde la perspectiva de cooperación entre órganos constitucionales; toda vez que ha sido emitida al margen de la interacción que debe existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir normas que tienen impacto en la economía del país.
Así, el principio de cooperación trata sobre las competencias y funciones de los poderes para cumplir con los fines del estado. Asimismo, refiere a la concreción del conjunto de bienes y valores constitucionales.
En ese sentido, la norma en cuestionamiento se aprobó sin considerar las opiniones y sustento técnico presentado por el Poder Ejecutivo, los cuales sugerían las dificultades para el financiamiento.
Este actuar del Legislativo por el cual se aprobó la norma rechazó el desarrollo de acciones conjuntas y de coordinación en beneficio de la persona y sociedad, vulnerando el principio de cooperación.
4.2.4. Vulneración de los principios constitucionales presupuestarios
Agregó que la Ley 31083 vulnera los principios constitucionales presupuestarios reconocidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución: a) el principio de universalidad y unidad, b) el principio de equilibrio presupuestal, y c) principio de no afectación predeterminada.
Además, se señaló que la norma crea un severo desbalance en el presupuesto público y vulnera el Principio de Equilibrio presupuestario, toda vez que la devolución supone la emisión de un gasto público, generando un desbalance en el presupuesto.
a) Principio de universalidad y unidad
El principio de universalidad y unidad supone que la Ley de Presupuesto anual debe contener todos los ingresos y gastos del sector público y que los presupuestos de las entidades que comprenden la Administración Pública se encuentran regulados.
En ese sentido, al no haberse evaluado y no encontrarse de acuerdo con la Ley de Presupuesto, la devolución contraviene este principio.
b) Principio de equilibrio presupuestal
De acuerdo con este principio los ingresos y gastos del Estado deben estar balanceados, es decir, tantos los ingresos como los gastos deben responder a una evolución con las políticas públicas de gasto.
Sobre esto, la demanda advirtió que no se puede disponer o autorizar gastos sin el financiamiento correspondiente, pues genera un severo desbalance en el presupuesto.
c) Principio de no Afectación predeterminada
Los ingresos obtenidos por las entidades públicas solo pueden ser usados para el conjunto de gastos asignados en el presupuesto correspondiente.
Entonces, la Ley 31083 contraviene este principio, pues lleva a que los recursos que estaban previstos para el Presupuesto Público sea derivado a un gasto no agendado.
4.2.5 Prohibición de iniciativa de gastos de los congresistas
La demanda indicó que los representantes del Congreso no tienen iniciativa de gastos, es decir, no pueden generar o incentivar el gasto público, tal como lo señala el artículo 79 de la Constitución.
Se explicó que, según lo establecido por el Tribunal Constitucional, que la iniciativa de gasto que ostenta el Congreso se limita a su propio presupuesto y no sobre el resto de entidades de la Administración Pública.
4.2.6 Vulneración de las competencias del Poder Ejecutivo
Asimismo, la Constitución establece en los numerales 3 y 17 del artículo 118, que es el Poder Ejecutivo quien dirige la política económica del Gobierno, esto en concordancia con el artículo 78 del texto constitucional, al encargarse la elaboración del presupuesto nacional.
La norma genera gasto público con repercusión el el presupuesto nacional, pero no haber sido planteada por el Poder Ejecutivo, sino por los proyectos de ley presentados por las organizaciones políticas.
En esa línea, aún cuando el Ejecutivo presentó observaciones respecto a la falta de sostenibilidad financiera, el Congreso decidió aprobar la norma. Ante esto, se afecta las competencias establecidas constitucionalmente.
5. Conclusiones
La ONP administra los aportes, realiza un gasto inmediato para pagar la jubilación de los afiliados, así como otras contingencias; además, también cubre los gastos administrativos. No actúa como un fondo personal.
La norma cuestionada establece el pago a los afiliados a la ONP. Así, se ha detallado que de manera excepcional y por única vez se realice «la devolución» de los aportes, hasta una UIT.
El Poder Ejecutivo ha presentado la demanda de inconstitucionalidad, con lo cual ha señalado que la norma es inconstitucional por la forma y por el fondo.
Respecto a la inconstitucionalidad por la forma, se argumentó que se ha incumplido con la obligatoriedad de coordinaciones entre diferentes niveles de gobierno o la necesidad de una opinión técnica previa por parte del Poder Ejecutivo.
Sobre la inconstitucionalidad por el fondo, se vulneró el principio constitucional de cooperación de poderes; así como la prohibición de iniciativa de gastos de los congresistas y la imposibilidad de dirigir política en materia económica.
