Fundamento destacado: 6.37. En el caso en particular, conforme a sido corroborado por la comisionada, la impugnante efectuó las siguientes capacitaciones: i) Prevención COVID-19, uso de EPP’s y exceso de confianza, de fecha 21 de mayo de 2020; ii) Abuso de confianza laboral – Procedimiento en manejo de equipos de trabajo, de fecha 11 de junio de 2021; iii) Procedimiento correcto en manejo de equipo de trabajo y EPP-SST, de fecha 27 de setiembre de 2021; iv) Tema procedimiento antes de realizar labores, de fecha 21 de setiembre de 2021.
6.38 Al respecto, tal y como ha sido señalado por las instancias previas, las dos últimas capacitaciones señaladas en el fundamento previo, fueron brindadas con posterioridad al accidente de trabajo. Asimismo, respecto a las dos primeras, se verifica que los temas materia de capacitación comprendían la prevención sobre el COVID-19 y procedimiento de manejo de equipos de trabajo (abuso de confianza laboral), con una duración de 40 y 20 minutos respectivamente. Las mismas que resultan insuficientes para capacitar al trabajador accidentado en el ejercicio de sus funciones, así como resultan insuficientes para brindarle los conocimientos necesarios de los peligros y riesgos asociados a sus funciones y las medidas a adoptar sobre los mismos.
6.39 En tal sentido, se evidencia que la impugnante no efectuó una capacitación oportuna y suficiente, para el desempeño de las actividades del trabajador accidentado, que permitan mitigar los peligros y riesgos que se presentan en el desarrollo de sus funciones. Así, la falta de capacitación y conocimiento en la actividad desempeñada por el trabajador accidentado, se encuentra plenamente vinculada al accidente de trabajo, toda vez que, dicho desconocimiento de los peligros y riesgos, ocasionaron el accidente de trabajo. Por lo tanto, se verifica que el nexo causal ha sido plenamente determinado, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 043-2022-SUNAFIL/IRECAJ, de fecha 11 de marzo de 2022.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 082-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 505-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE: MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 043-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Lima, 30 de enero de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 043 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 11 de marzo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1007-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 517-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante el cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de SST, por no cumplir con las normas de SST que ocasionaron el accidente de trabajo ocurrido el 07 de setiembre de 2021.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 521-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 06 de diciembre de 2021, notificada al procurador público, el 09 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 556-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 23 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 051-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 28 de enero de 2022, notificada al procurador público el 01 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo al trabajador Leyva Espinoza Wilson, el día 07 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
1.4 Con fecha 22 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 051-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Si bien no se ha brindado una capacitación con la denominación exclusiva de “recojo de residuos sólidos en la vía pública”; sin embargo, se debe tener en cuenta que en conjunto todas las capacitaciones son referente al tema de seguridad y salud en el trabajo respecto a su labor de recojo de residuos sólidos.
ii. Respecto a que la entidad municipal no ha adoptado las medidas de control en el IPER, se precisa que, conforme se ha adjuntado la matriz IPER respecto a la actividad “Recojo de residuos sólidos en unidad compactadoras” señala como medidas de control:
Respetar los cruceros peatonales y atención antes de cruzar. Con ello se verifica que las medidas de control señaladas son las adecuadas, pues de acuerdo a la actividad que realiza el trabajador, el mismo se ve expuesto a vehículos en movimiento.
iii. El accidente de trabajo fue ocasionado por un hecho fortuito, producido por acciones ilegales de terceros. Constituyendo hechos imprevistos que, a pesar de las capacitaciones brindadas y de otorgarse los equipos de protección personal por parte de la entidad municipal, puede surgir la posibilidad que por acciones de terceros se ocasionen este tipo de accidente, e incluso así el trabajador actúe con prudencia.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 043-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 11 de marzo de 2022[2], la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. De la misma matriz IPER, la inspeccionada no cumplió con implementar las medidas administrativas de control (procedimiento para el recojo de residuos sólidos y capacitaciones), respecto de su ejecución por parte de los trabajadores. Asimismo, de las capacitaciones señaladas por la inspeccionada, no hay ninguna referida a tarea específica que realiza el trabajador (recojo de residuos sólidos en compactadora, en la vía pública); tampoco se acredita entrenamiento adecuado en la labor realizada por el trabajador afectado, por ello debe confirmarse la sanción en este extremo.
ii. La matriz IPER presentada por la inspeccionada no ha previsto los riesgos que se pueden materializar como consecuencia del accidente de trabajo, frente al peligro identificado, así como las medidas de prevención y protección necesarias para evitar la ocurrencia de daños; situación que no ha sido desvirtuada por la apelante, esto en atención a lo constatado por la inspectora comisionada durante las actuaciones inspectivas.
iii. No se verifica que las mencionadas, capacitaciones, se encuentren referidas a la tarea específica del trabajador afectado, esto es “recojo de residuos sólidos en compactadora, en la vía pública”, por lo que ha quedado desvirtuado lo alegado por la inspeccionada en este punto debiendo confirmarse la sanción referida a esta materia.
iv. La autoridad de primera instancia ha emitido su pronunciamiento tomando en cuenta los hechos constatados en la etapa inspectiva, y los medios probatorios y/o argumentos presentados por la inspeccionada en el presente procedimiento sancionador, siendo lo alegado en este extremo carente de asidero.
1.6 Con fecha 04 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 043-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ.
1.7 La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 266-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 08 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 043-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábilsiguiente de la notificación de la citada resolución; el 16 de marzo de 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 04 de abril de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 043-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:
– Conforme a la matriz IPER adjuntada en el procedimiento de inspección laboral, se aprecia la actividad “recojo de residuos sólidos en unida compactadoras”, de tal actividad se ha indicado de manera adecuada como peligro “Exposición a vehículos en movimiento (Desplazamiento por las vías públicas), y como medida de control “Respetar los cruceros peatonales, Atención antes de cruzar las vías”, y ello porque precisamente como trabajadores que realizan la labor de recojo de residuos sólidos, es que corresponde a cada uno, verificar primero que la vía pública se encuentre libre de vehículos a fin de poder cruzar o trasladarse.
– Corresponde a cada trabajador ser precavido y cruzar las vías peatonales, con cuidado y verificar que se encuentre libre de vehículos para cruzar.
– No puede pretender sancionar a la entidad municipal, por actuaciones ilegales e imprudentes por parte de terceros. La entidad municipal ha cumplido con establecer de manera adecuada las medidas de control frente a la actividad de recojo de residuos sólidos en compactadora y conforme se ha indicado la compactadora circula por la vía pública en el lugar adecuado.
– Sí ha cumplido con brindar las capacitaciones referentes a la labor específica que realizaba el trabajador accidentado.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Investigación de accidentes de trabajo / incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimientos en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial); Formación e información sobre SST; Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos).
[2] Notificada al procurador público de la impugnante el 15 de marzo de 2022, véase folio 36 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
