Sumario: 1. La consulta como fundamento, 2. Naturaleza de los informes técnicos del Servir, 3. Carácter de los informes técnicos, 4. ¿Actos preparatorios?, 5. Inimpugnabilidad administrativa, 6. Impugnación judicial. 7. Modelo de demanda de nulidad de un Informe Técnico del Servir.
Cada cierto tiempo la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) en el Perú publica en su página institucional sus informes técnicos que absuelven consultas realizadas por los administrados, sean estos personas naturales o personas jurídicas, respecto de temas del Sistema de Gestión de Recursos Humanos.
Esto tiene incidencia en el derecho del trabajo público por lo que es posible que estos informes afecten derechos e intereses de los administrados. Así, es necesario el ejercicio de un control jurídico que se realizará a través del proceso contencioso administrativo laboral ante un juez especializado de trabajo.
1. LA CONSULTA COMO FUNDAMENTO
La facultad de formular consultas es parte del derecho de petición administrativa[1]. En efecto, el derecho de petición incluye las consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad. Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal[2]. Conforme a esto, tenemos que las consultas que absuelven las entidades públicas se generan en un procedimiento administrativo iniciado a instancia de un administrado.
Ahora bien, en relación al ejercicio del derecho a formular consultas en el ámbito del Servir, tenemos que las consultas se clasifican en[3]:
a) Consultas de orientación
Son aquellas enfocadas en la aplicación de las herramientas e instructivos emitidos por Servir para la implementación de los procesos del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
b) Consultas de opinión técnica
Son aquellas que versan sobre la interpretación de la normativa vinculada al funcionamiento del servicio civil asociado a cualquier régimen y al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. El contenido de las respuestas a las consultas de opinión técnica está limitado al sentido y alcance de la normativa sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. En tal sentido, sus conclusiones no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.
El presente estudio se referirá a las consultas que dan lugar a la emisión de opiniones técnicas por parte del Servir[4]. Estas opiniones técnicas que emite Servir se hace a través de informes técnicos que, al ser emitidos en mérito al ejercicio de la facultad de consulta que realiza un administrado, que puede ser administrado o entidad pública, no constituye un acto reglamentario, ni un acto que deriva de la potestad reglamentaria. Ergo, en su posible impugnación no se podría hacer uso de la acción popular, proceso constitucional que sirve para realizar un control jurídico respecto de normas reglamentarias.
Por otro lado, es importante indicar que cada entidad atribuye a una o más de sus unidades competencia para absolver las consultas sobre la base de los precedentes de interpretación seguidos en ella[5]. En el caso del Servir tenemos:
a) La Gerencia de Desarrollo de la Gerencia Pública tiene la función de absolver consultas y emitir opinión técnica en el ámbito de su competencia[6].
b) La Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil tiene la función de absolver consultas y emitir opinión técnica en el ámbito de su competencia[7].
c) La Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos tiene la función de absolver consultas y emitir opinión técnica en el ámbito de su competencia[8].
d) La Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil tiene la función de absolver consultas y emitir opinión técnica en el ámbito de su competencia[9].
2. NATURALEZA DE LOS INFORMES TÉCNICOS DEL SERVIR
Además de las opiniones vinculantes que emite el Servir[10], también absuelve diversas consultas referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos[11].
Estando a esto, tenemos que los informes técnicos del Servir son actos de la administración interna destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios, como sería el caso del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos[12].
En efecto, los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades, son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, su motivación es facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista[13].
Conforme a esto, el Servir en su calidad de ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos se constituye en la autoridad técnico normativa de dicho Sistema y en tal sentido sus informes técnicos referidos a consultas sobre el sentido y alcance de la normativa relativa a dicho sistema fijan una posición que debe ser considerada por las oficinas de recursos humanos de las entidades, o las que hagan sus veces, en su condición de integrantes del Sistema Administrativa de Gestión de Recursos Humanos[14].
Producto de ello, se emiten pronunciamientos materializados a través de los informes técnicos, los cuales expresan la posición técnico-legal del ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos sobre las materias consultadas por lo que deben ser consideradas en las actuaciones de los operadores del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en cada entidad[15].
3. CARÁCTER DE LOS INFORMES TÉCNICOS
En general, los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o no vinculantes[16]. Asimismo, los informes se presumirán facultativos y no vinculantes, con las excepciones de ley[17]. En el caso de los informes técnicos de Servir, aun cuando no tengan la condición de vinculantes, no pueden ser inobservados a la sola discreción de las entidades[18]. En efecto, los informes técnicos emitidos por Servir son de observancia obligatoria para todas las oficinas de recursos humanos de las entidades de la administración pública[19]. De esta manera, los informes técnicos del Servir son obligatorios, pero no vinculantes, salvo que el Servir les dé esta última condición.
No está de más indicar que la inobservancia de un criterio interpretativo contenido en un informe técnico tendría que estar relacionada con el incumplimiento o vulneración a una norma vigente relacionada a una situación concreta que en el ejercicio de sus funciones el servidor encargado no hubiera considerado. La inobservancia de un informe técnico, por sí mismo, no configura la comisión u omisión de una falta disciplinaria; sin embargo, sí podría encontrarse relacionado a un supuesto de negligencia en el cumplimiento de sus funciones, falta contenida en el inciso d) del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, en la medida que la opinión del Ente Rector y la normativa analizada en esta ha sido inobservada y ha causado perjuicio a la entidad[20].
4. ¿ACTOS PREPARATORIOS?
Los actos preparatorios son actos que preparan la emisión del acto administrativo final en un procedimiento administrativo, indicándose que “Quedan aquí excluidos del concepto todos los “actos preparatorios” (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente” (Gordillo, Agustín).
Sin embargo, los informes técnicos que emite Servir no son actos preparatorios, puesto que no sirven para la preparación de un acto administrativo dentro de un procedimiento administrativo concreto y específico, puesto que al ser el resultado final del ejercicio del derecho de consulta, no puede ser considerado un acto preparatorio de un acto administrativo futuro.
En efecto, la Autoridad Nacional del Servicio Civil recibe consultas sobre la aplicación y la normativa del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, empero no se constituye en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales[21].
5. INIMPUGNABILIDAD ADMINISTRATIVA
De esta manera, al no servir los informes técnicos del Servir para la adopción previa de decisiones individuales, estos pueden ser impugnados judicialmente, más no administrativamente, puesto que sólo los actos administrativos, no los actos de administración, poder ser impugnados a través de los recursos administrativos conforme se puede verificar del artículo 217, numeral 217.1 del TUO de la Ley 27444 que indica que “frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos”.
Como se verifica de esta norma, sólo contra los actos administrativos proceden los recursos, más no respecto de los actos de administración, por lo que su impugnación sólo se podría realizar a nivel judicial.
6. IMPUGNACIÓN JUDICIAL
La impugnación judicial de los informes técnicos del Servir requiere hacer un análisis de las condiciones de la acción y presupuestos procesales.
a) Posibilidad jurídica
Como hemos indicado, los informes técnicos del Servir no son actos administrativos, sin embargo, son actos de administración, ergo, son declaraciones administrativas, por lo que su impugnación sería a través del proceso contencioso administrativo, tal como lo indica el artículo 4, inciso 2 del TUO de la Ley 27584: “Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa” (el resaltado es nuestro).
Así, la impugnación judicial de los informes técnicos del Servir al ser declaraciones administrativas es posible conforme a lo previsto en la normatividad que regula el proceso contencioso administrativo.
b) Legitimidad para obrar
El artículo 14, inciso 3 del TUO de la Ley 27584 establece:
“Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso administrativo: (…) 3. Cualquier persona natural o jurídica”.
El interés difuso es el que corresponde a un grupo indeterminado de personas, verbi gratia, un obrero municipal tendrá interés difuso respecto del informe técnico que expida Servir violando sus derechos o intereses legítimos.
c) Interés para obrar
El artículo 217, numeral 217.1 del TUO de la Ley 27444 indica que “frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos”.
Como lo hemos dejado establecido, la naturaleza de los informe técnicos del Servir es la de un acto de administración que no constituye un acto preparatorio de un futuro acto administrativo, por lo que se constituye en una declaración administrativa pasible de impugnación en la vía judicial sin que sea necesario agotar la vía administrativa, en el entendido que la norma contenida en el artículo 217 del TUO de la Ley 27444 se indica que los recurso administrativos sólo proceden respecto de los actos administrativos más no de los actos de administración, por lo que al no estar sujetos a impugnación administrativa los actos de administración son impugnables en el proceso contencioso administrativo laboral.
d) Competencia
Los informes técnicos del Servir absuelven consultas sobre la normatividad del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, esto es, se absuelven consultas relacionadas con el Derecho Laboral Público, lo que nos lleva a remitirnos al artículo 2, numeral 4 del TUO de la Ley 29497 que indica:
“Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes procesos”: “4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho público; así como las impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo”.
Conforme a esto, tenemos que el Juez Especializado de Trabajo es el competente para conocer la impugnación a un Informe Técnico del Servir por tratarse de una pretensión de derecho laboral público.
e) Capacidad
En el presupuesto procesal de la capacidad, también se atiende a la representación procesal; en el caso de la entidad demandada, que será el Servir, se estará a lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución Política del Perú que indica que “La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley”. Ergo, se deberá de emplazar con la demanda al Procurador Público de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).
f) Demanda en forma
En la demanda en forma consideramos importante referirnos a un petitorio claro y preciso, el cual podría ser el siguiente:
“Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad el acto de administración contenido en el Informe Técnico Nro. (…) de fecha (…) al ser una declaración administrativa que contraviene la Constitución, la ley y normas reglamentarias”.
7. MODELO DE DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD DE UN INFORME TÉCNICO DE SERVIR
Para acceder al modelo de demanda clic AQUÍ.
CONCLUSIONES
Los informes técnicos del Servir son actos de administración que no constituyen actos preparatorios de actos administrativos posteriores al ser la declaración de voluntad que resuelve una consulta hecho en ejercicio del derecho de petición de los administrados; al no ser actos administrativos no están sujetos a impugnación a través de los recursos administrativos, sin embargo, al ser declaraciones administrativas es posible se realice un control jurídico a través del proceso contencioso administrativo laboral para que se declare su nulidad por contravenir la Constitución, la ley o normas reglamentarias[22]*.
REFERENCIAS
- Decreto Legislativo 1023 (21 de junio de 2008). Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos. Perú.
- Decreto Supremo 004-2019 (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
- Decreto Supremo 011-2019-JUS (04 de mayo de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. Perú.
- Decreto Supremo 062-2008-PCM (31 de agosto de 2008). Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Perú.
- Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC (12 de julio de 2019). Remuneración total en el régimen del Decreto Legislativo 276 – Observancia obligatoria de los informes técnicos emitidos por SERVIR. Perú: Autoridad Nacional del Servicio Civil.
- Informe Técnico 1102-2018-SERVIR/GPGSC (17 de julio de 2018). Acerca de la designación de personal docente en cargos directivos del área administrativa de una Universidad Pública. Perú: Autoridad Nacional del Servicio Civil.
- Ley 29497 (15 de enero de 2010). Nueva Ley Procesal del Trabajo. Perú.
- Resolución de Presidencia Ejecutiva 153-2017-SERVIR-PE (28 de agosto de 2017). Directiva que establece lineamientos para la atención de consultas en SERVIR. Perú: Autoridad Nacional del Servicio Civil.
[1] Cfr. Artículo 117 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[2] Cfr. Artículo 122 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[3] Cfr. Resolución de Presidencia Ejecutiva 153-2017-SERVIR-PE, Perú.
[4] Asimismo, el presente artículo no se referirá, aunque resulte aplicable, a las opiniones técnicas vinculantes que emita el Consejo Directivo del SERVIR. En efecto, se dice que emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema es una función y atribución del Consejo Directivo (Cfr. Artículo 16 literal f) Decreto Legislativo 1023, Perú; Artículo 8 literal f) Decreto Supremo 062-2008-PCM, Perú); asimismo, se indica que absolver consultas y emitir opinión técnica vinculante en las materias de su competencia es una función de la Autoridad (Cfr. Artículo 10 literal h) Decreto Legislativo 1023, Perú; Artículo 5 literal i) Decreto Supremo 062-2008-PCM, Perú).
[5] Cfr. Artículo 122 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[6] Cfr. Artículo 19 literal k Decreto Supremo 062-2008-PCM, Perú.
[7] Cfr. Artículo 20 literal e) Decreto Supremo 062-2008-PCM, Perú.
[8] Cfr. Artículo 21 literal l) Decreto Supremo 062-2008-PCM, Perú.
[9] Cfr. Artículo 22 literal f) Decreto Supremo 062-2008-PCM, Perú.
[10] Es importante precisar que las interpretaciones y opiniones vinculantes contenidas en Informes Técnicos que emite SERVIR son aprobadas por el Consejo Directivo, en observancia de los siguientes criterios (Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC, Perú): a) Cuando se advierta que los operadores administrativos aplican con diferentes criterios o interpretan de manera errónea la normativa del Sistema, produciendo efectos distintos para supuestos de hecho que observan las mismas características. b) Cuando se evidencie la necesidad de interpretar o dotar de contenido a conceptos jurídicos no determinados del Sistema. c) Cuando se evidencie la existencia de un vacío legal, que de continuar sin regulación, generaría una distorsión de las normas que conforman el Sistema. d) Cuando se evidencie la necesidad de cambiar una opinión/opinión vinculante. e) Cuando el Consejo Directivo considere necesaria la emisión de una opinión vinculante.
[11] Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC, Perú.
[12] Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de la Ley 27444, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan (Cfr. Art. 1 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú).
[13] Cfr. Art. 7 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[14] Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC, Perú.
[15] Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC, Perú.
[16] Cfr. Artículo 182 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[17] Cfr. Artículo 182 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[18] Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC, Perú.
[19] Informe Técnico 1067-2019-SERVIR/GPGSC, Perú.
[20] Informe Técnico 1102-2018-SERVIR/GPGSC, Perú.
[21] Cfr. Resolución de Presidencia Ejecutiva 153-2017-SERVIR-PE, Perú.
