Sumario: 1. Justicia constitucional y políticas públicas, 2. El estado de cosas inconstitucional: cuándo se aplica y cuáles son sus consecuencias, 3. El estado de cosas inconstitucionalidad en las cárceles de Colombia y Perú, 4. A modo de conclusión, 5. Bibliografía.
[…] Porque estaban interesados en modificar la estructura de los derechos, se preocuparon prioritariamente por modificar, de modo acorde, la organización del poder
Roberto Gargarella[1]
1. Justicia constitucional y políticas públicas
Desde su origen, en las revoluciones liberales del siglo XVIII, el Estado moderno ha sufrido múltiples transformaciones. Entre las principales, aquella que se produjo a partir de la irrupción de la clase trabajadora —y otros sectores subalternos— que demandaron un Estado no solo protector de las libertades y la propiedad, sino garante de condiciones de vida digna universales. En otras palabras, de derechos de carácter económico y social.
Son precisamente estos derechos los que innovan las constituciones latinoamericanas del siglo XX (Gargarella, 2013) y se transforman en instrumentos de exigibilidad frente a poderes políticos renuentes a generar las condiciones institucionales para el efectivo ejercicio de los derechos sociales. Esta exigibilidad no solo se traduce en acciones de carácter político, sino también en demandas de control de constitucionalidad y tutela ante la justicia constitucional.
Es en este contexto que los tribunales de la región —inspirados por una tendencia global— han reformulado su rol y entendido que la misión de proteger la supremacía constitucional y la vigencia de los derechos fundamentales tiene como necesario correlato el control e incluso, el acicate al poder político.
Una expresión evidente de este acicate se expresa en la comprensión que los tribunales constitucionales han desarrollado de las políticas públicas como formas en las que se satisfacen las obligaciones del Estado derivadas de la propia Constitución y que, al no cumplirse, generan situaciones sistemáticas y generalizadas de vulneración de derechos fundamentales. Frente a estas, los tribunales no solo han declarado el arreglo a la Constitución de determinado petitorio, sino que han formulado mandatos específicos a los poderes llamados a diseñar, ejecutar y evaluar las políticas públicas (Campos, 2016).
Esta transformación del rol del juez constitucional no está exenta de debates. Por el contrario, ha despertado cuestionamientos a propósito de la legitimidad democrática de los jueces, de su idoneidad para formular mandatos que involucren políticas públicas, y de la supuesta vulneración al principio de separación de poderes.
Sin embargo, dichos cuestionamientos han sido respondidos, afirmándose que 1) la democracia no solo puede ser entendida como la imposición de las mayorías o de los grupos que históricamente han ostentado el poder político, por tanto, un rol activo de la justicia constitucional permite canalizar las demandas de grupos históricamente relegados y darles el espacio que la política no les otorga (Henao, 2013). Además, se ha afirmado que la legitimidad democrática del juez constitucional se deriva del rol que el Constituyente le otorga y, en el caso de los Tribunales Constitucionales, de su elección por los poderes democráticamente electos; 2) el ejercicio de abordar las políticas públicas no requiere, necesariamente, de jueces duchos en múltiples materias, sino de contar, por un lado, con la colaboración de expertos (ya sea en la modalidad de peritos o de amicus curie, por ejemplo) y, por otro, de hacer de los mandatos de la judicatura constitucional la oportunidad para propiciar la participación e interacción de los actores que, por sus competencias, son los principales responsables de la implementación de las políticas públicas; y 3) el principio de interdicción de la arbitrariedad exige que no haya poder exento de control constitucional y, por tanto, el constitucionalismo contemporáneo ha pasado de la comprensión tradicional de la separación de poderes a una lógica de pesos y contrapesos que exige un proceso de rendición de cuentas tanto horizontal como vertical (Ramírez, 2016).
2. El estado de cosas inconstitucional: cuándo se aplica y cuáles son sus consecuencias
Una de las técnicas que el constitucionalismo latinoamericano —específicamente, el colombiano— ha desarrollado para atender a situaciones de masiva y sistemática vulneración de derechos fundamentales causadas por fallas de carácter estructural es el Estado de cosas inconstitucional (ECI)[2].
Dicha técnica exige que los tribunales desarrollen una motivación en torno a que el o los casos de amenaza o vulneración de derechos fundamentales que se presentan ante ellos, no solo tienen como origen el incumplimiento aislado de un mandato constitucional, sino que detrás existe un nulo o deficitario desarrollo de la dimensión institucional de los derechos comprometidos. En específico, una ausencia o déficit de políticas públicas que compromete no solo a un funcionario o institución, sino a diversas instituciones estales.
A fin de que dicha motivación siga un cause previsible, el Tribunal Constitucional colombiano ha desarrollado una metodología para verificar cuándo nos encontramos ante un falla estructural[3], la misma que comprende los siguientes supuestos: 1) una prolongada omisión de autoridades competentes; 2) la adoptación de prácticas inconstitucionales; 3) la ausencia de medidas legislativas, administrativas o presupuestales; 4) la necesidad de intervención de varias entidades en acciones conjuntas y coordinadas que demandan un esfuerzo presupuestal importante; y 5) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.
Una vez verificados estos supuestos, las consecuencias no se hacen esperar. Por un lado, existe un efecto procesal, pues la situación sistemática y generalizada de afectación de derechos fundamentales obliga a la extensión de los efectos inter-partes de la sentencia; y, por otro, impacta en la parte resolutiva de la sentencia, pues no solo se declaran fundados los petitorios concretos y la existencia de un ECI; sino que se ordena a la entidades comprometidas en la situación de falla estructural realizar acciones concretas que, incluso, pueden intervenir en procesos de ejecución contractual[4], demandar prioridades de asignación presupuestal y el establecimiento de plazos perentorios para su cumplimiento.
Cabe, sin embargo, hacer dos anotaciones a propósito de la importación del ECI desde la justicia colombiana y su aplicación por el Tribunal Constitucional peruano: en primer lugar, el Tribunal Constitucional peruano no ha puesto énfasis en el análisis de fallas estructurales, sino que ha justificado el uso del ECI en la necesidad de extender el efectos inter partes de la sentencia (Ramírez, 2016); y, en segundo lugar, a diferencia el Tribunal Constitucional Colombiano[5], el peruano no cuenta con una institucionalidad que permita el seguimiento de este tipo de sentencias.
3. El estado de cosas inconstitucionalidad en las cárceles de Colombia y Perú
En lo que respecta al ECI del sistema penitenciario, este aparece ante la corroboración de una situación carcelaria insostenible, en las cuales no existen medios idóneos para la resocialización de los reclusos, a propósito de una transgresión a los estándares mínimos de vida adecuada (dignidad humana), la cual es consecuencia directa de una política criminal reactiva, volátil, incoherente y desproporcional.
En el caso de Colombia, la primera sentencia que declara el ECI fue la recaída en la T-153 del año 1998, tras haberse constatado las paupérrimas e inhumanas condiciones de habitabilidad de los reclusos, entre los cuales resaltaban, el hacinamiento, la insalubridad y la falta de un servicio de alimentación adecuado.
Luego de esta emblemática sentencia, se han producido otras más sobre esta misma materia, tales como la T-388 del año 2013 y la sentencia T- 762 de 2015, así como otras vinculadas a los mecanismos de cumplimiento y seguimiento de las sentencias antes referidas, tales como el Auto 121 del 2018 y la sentencia T-267-2018.
Producto de este tratamiento sistemático de la materia por la justicia constitucional colombiana, se constató que el deshacinamiento no se reduce únicamente con la inversión de recursos en infraestructura y construcción de más cárceles; sino que, además, un eje central para combatirla es confeccionar e implementar una política criminal razonable, sostenible y sensible para que exista un genuino cumplimiento de los derechos fundamentales garantizados por el sistema penitenciario y carcelario (T-388 del 2013).
Asimismo, se comprendió que es insostenible utilizar la prisión como eje de la política criminal, en tanto la misma genera incoherencia normativa y, simultáneamente, lastra las oportunidades de resocialización de los internos, así como también desnaturaliza las medidas coercitivas personales –léase prisión preventiva–, ya que son utilizadas como herramientas de investigación.
En esencia, se concluyó que el contexto antes descrito aunado a las condiciones caóticas en 1) los servicios de salud, 2) las condiciones de higiene, 3) el hacinamiento y 4) la inexistencia de tratamiento diferenciado entre personas procesadas y condenados, visibilizan problemáticas de carácter estructural. Para lo cual es imprescindible llevar a cabo una reestructuración integral del sistema penitenciario y carcelario, siendo fundamental la verificación de su cumplimiento hasta comprobar el cese de las violaciones constitucionales y poder dar por superado el estado de cosas inconstitucionales (T-762 del 2015).
Punto aparte merecen el auto 121 del 2018, donde la Corte, a través de su sala de seguimiento, emite un pronunciamiento para reorientar la estrategia de superación del ECI a partir de (i) los roles de las entidades en el seguimiento y (ii) los mínimos constitucionalmente asegurables redefinidos en dicho auto; y la sentencia T – 267 del 2018, donde la corte colombiana, a partir de una acción de tutela promovida por la Procuraduría en el marco de su rol asignado en materia de vigilancia e inspección del cumplimiento de los mandatos que declaran el ECI en las cárceles colombianas, establece los mínimos constitucionalmente asegurables en infraestructura y servicios públicos con perspectiva de género (Giraldo, 2019).
En contraste con este prolijo desarrollo de la materia por la Corte Constitucional colombiana, el tribunal peruano ha emitido tres sentencias declarando un ECI en el ámbito penitenciario. Sin embargo, en las dos primeras solo hizo referencia a la falta de una política de tratamiento y rehabilitación de la salud mental de personas que se encuentran sujetas a medidas de seguridad de internación por padecer de una enfermedad mental (sentencia 03426-2008-PHC/TC) y a la falta de diagnóstico y tratamiento de la salud mental en los centros penitenciarios (sentencia 04007-2015-PHC/TC).
Es solo a partir de la sentencia publicada hace pocos días (sentencia 05436-2014-HC/TC) que el Tribunal Constitucional del Perú se pronuncia sobre un espectro amplio de derechos vulnerados a partir de la existencia de un ECI respecto del hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y las severas deficiencias en la calidad de su infraestructura y servicios básicos a nivel nacional (fundamentos 83 en adelante). Cabe precisar, que esta sentencia no se produce, como ha sucedido en el contexto colombiano, a partir de una acción vinculada al seguimiento o vigilancia del cumplimiento de los ECI anteriormente declarados, sino que surge como una iniciativa para contribuir a las políticas de deshacinamiento a propósito de la pandemia por la covid-19[6].
Sobre el fondo, es de resaltar que el Tribunal peruano haya presentado una explicación comprensiva de las causas que propician el ECI en las cárceles, refiriéndose no solo a la deficiencia en la infraestructura, sino a la existencia de un populismo punitivo que se traduce en el aumento indiscriminado de imposición de penas y el uso excesivo de la prisión preventiva (fundamento 94). Sin embargo, se resiente la ausencia de una formulación propia y adaptada al contexto peruano de estándares mínimos asegurables que debieran orientar las políticas penitenciarias de deshacinamiento y aseguramiento del acceso a servicios básicos -ni qué decir de una formulación de dichos estándares con perspectiva intercultural o de género-, así como de un mandato dirigido al Congreso de la República a fin de generar estándares y mecanismos que impidan el avance del populismo punitivo en la legislación penal peruana y, por el contrario, promuevan la creación y aplicación de medidas alternativas a la privación de la libertad, tal como lo hizo su homólogo colombiano en la sentencia T-762/15.
Finalmente, cabe resaltar el Tribunal peruano haya decidido generar un mecanismo propio de seguimiento del cumplimiento de sus sentencias y no delegar esta tarea en otro órgano, tal y como lo hizo en ocasión anterior delegando dicha función en la Defensoría del Pueblo (sentencia 03426-2008-PHC/TC). Así, se dispone la creación de una Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de sentencias del Tribunal Constitucional, como la realización de audiencias públicas cada seis meses. Sin embargo, es necesario advertir que ya antes el Tribunal Constitucional había decidido generar un órgano de seguimiento y, lamentablemente, no materializó dicha decisión (ver fundamento de voto del magistrado Espinosa Saldaña en la sentencia 00889-2017-PA/TC). Por lo que, en este aspecto, hará falta un seguimiento por parte de la sociedad civil involucrada a fin de que lo dicho en esta importante sentencia no quede en letra muerta. Esto no solo mejorará las condiciones de reclusión de las personas privadas de libertad, sino que repercutirá positivamente en la legitimidad del máximo órgano constitucional como una institución dispuesta a hacer cumplir sus mandatos y, a través de ellos, los derechos fundamentales de quienes no ostentan el poder suficiente para que la política los tome en cuenta.
4. A modo de conclusión
No es de extrañar que en sociedades como las latinoamericanas donde, a pesar del reciente crecimiento económico, persisten profundas desigualdades y obstáculos de herencia colonial para el acceso al poder, los ciudadanos y sus diversas organizaciones acudan a la justicia constitucional a fin de enfrentar estas situaciones de carácter estructural que impactan en el ejercicio de sus derechos fundamentales.
Ante ellas, era necesario que el órgano llamado a proteger la supremacía de la Constitución reconfigure su rol y genere técnicas que le permitan no solo ampliar los efectos de sus sentencias al conjunto de ciudadanos afectados, sino y, principalmente, le permitan ordenar medidas específicas que los otros poderes del Estado deben poner en marcha. Entre estas técnicas, el ECI.
Una realidad que ha sido enfrentada a través de la técnica referida es la situación de la población penitenciaria, quienes, marginados por la sociedad y sin acceso al poder, han convivido en condiciones infrahumanas.
Desde aquí saludamos la reciente declaración del ECI en las cárceles de Perú y hacemos votos porque, en efecto, pueda contribuir a la superación de las condiciones de hacinamiento, deficitario acceso a servicios básicos y sistemática vulneración de derechos fundamentales.
5. Bibliografía
- CAMPOS, Heber (2016). “Comentarios”. En Ramírez Beatriz. Estado de Cosas Inconstitucional y sus posibilidades como herramienta para el litigio estratégico Público. Una mirada a la jurisprudencia colombiana peruana”. Lima: Centro de Investigación, Capacitación y Asesoría Jurídica, pp.49-109.
- GARGARELLA, Roberto (2013). “Dramas, conflictos y promesas del nuevo constitucionalismo latinoamericano”. Anacronismo e Irrupción. 2013.Vol 3. N°4, pp.245-257. Disponible en: https://ri.conicet.gov.ar/handle/11336/28245
- GIRALDO, Kelly (2019). “Cárceles y mujeres: comentario a la Sentencia T-267 de 2018 de la Corte Constitucional y su relevancia para las mujeres privadas de la libertad en el marco de cosas inconstitucional penitenciario y carcelario en Colombia”. Revista Nuevo Foro Penal. Medellín. 2019.Vol 15. N°93, pp.296-312. Disponible en: https://bit.ly/2YuHc07
- HENAO, Pérez (2013). “El Juez constitucional: Un actor de las políticas públicas”. Revista de economía institucional. 2013.Vol 15. N°29, pp.67-120.
- HUERTAZ, Omar (2015). “Sistema penal y hacinamiento carcelario. Análisis al estado de cosas inconstitucionales en las prisiones colombianas”. Revista Jurídica de Derecho. San Andres. 2015.Vol 2. N°3, pp.15-24.
- NAUPARI, José (2009). “El acogimiento del “estado de cosas inconstitucional” por el Tribunal Constitucional peruano”. En SALINAS CRUZ, Sofía Liliana y otros. Compendio de instituciones procesales creadas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 339-355.
- RAMÍREZ, Beatriz (2016). Estado de Cosas Inconstitucional y sus posibilidades como herramienta para el litigio estratégico Público. Una mirada a la jurisprudencia colombiana peruana”. Lima: Centro de Investigación, Capacitación y Asesoría Jurídica, pp.49-109. Disponible en: https://bit.ly/2UE3dbL
- RAMIREZ, Beatriz (2013). El “Estado de cosas inconstitucional” y sus posibilidades como herramienta para el litigio estratégico de derecho público. Una mirada a la jurisprudencia colombiana y peruana. Tesis para optar por el grado de Magistra en Derecho Constitucional. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Disponible en: http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/20.500.12404/4952
- SARLET, Ingo (2019). La eficacia de los derechos fundamentales. Una teoría general desde la perspectiva constitucional. Lima, Palestra, 2019, pp.183 – 206.
- SERRANO, Lizeth (2019). “Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario colombiano”. Disponible en: https://repository.ucatolica.edu.co/handle/10983/23536
- VASQUEZ ARMAS, Renato (2012). “La técnica del estado de cosas inconstitucional. Fundamento y análisis de su aplicación por el Tribunal Constitucional peruano”. Ius et veritas. Lima, Nº 41, pp. 128-147.
- ESCOBAR, Vélez & Medina Miguel (2016). “Sentencia de la Corte Constitucional T-762 de 2015, de dieciséis de diciembre de dos mil quince, sobre estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario en Colombia”. Revista Nuevo Foro Pena. Medellín. 2016.Vol 12. N°87. pp.244-251.
[1] El autor en referencia a los debates de fines del siglo XIX entre liberales y conservadores, donde los liberales logran, principalmente, una reingeniería de la “sala de máquinas” de la Constitución, es decir, del poder político.
[2] La primera sentencia emitida en materia de estado de cosas inconstitucional fue la sentencia SU 559/97. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/SU559-97.htm
[3] Dichos criterios fueron desarrollados en la sentencia T-025/04, fundamento 7. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-025-04.htm
[4] Es el caso de la sentencia T-153-98, primera sentencia de la Corte Constitucional Colombiana sobre hacinamiento de las cárceles, donde ordena la suspensión inmediata de la ejecución del contrato de remodelación de las celdas de la Cárcel Distrital Modelo de Santafé de Bogotá.
[5] La Corte colombiana ha creado diferentes salas especiales de seguimiento para el cumplimiento de los mandatos tendientes a superar diversos estados de cosas inconstitucionales. En el caso penitenciario, en el 2016, se creo la Sala Especial de Seguimiento a la situación carcelaria.
[6] En el caso de Colombia, la Sala Especial de Seguimiento emitió un auto solicitando información a las entidades comprometidas sobre las medidas tomadas para enfrentar la pandemia en las cárceles. Ver comunicado aquí: https://bit.ly/2zsZt5r
