Inspector debe tener una teoría del caso al emitir un requerimiento [Resolución 414-2021-Sunafil/TFL]

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Mediante la Resolución 414-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral señaló que los requerimientos emitidos deben contener una teoría del caso.luis-mendoza-LPDERECHO

Un empleador fue sancionado por no cumplir con el requerimiento de información notificado el 29 de setiembre de 2020. El empleador señaló que las trabajadoras, por las cuales estaba siendo inspeccionado, prestaban sus servicios bajo un contrato de locación de servicios de naturaleza civil, motivo por el cual era materialmente imposible cumplir con entregar la información solicitada, pues no existía.

El Tribunal al observar el caso señaló que la impugnante presentó un correo electrónico en el que se advierte que su área legal solicita al área de recursos humanos, la documentación
requerida por el inspector de trabajo. Sin embargo, el área de recursos humanos responde que  las trabajadoras afectadas no han tenido contrato laboral alguno.

De esta manera el inspector solicitó información a sabiendas que no existía; por lo que, para la impugnante resultaba materialmente imposible poder presentarla.

Es así que el recurso se declaró fundado.


Fundamento destacado: 6.16 Entonces, en el presente caso, los inspectores de trabajo emitieron un requerimiento de información sin establecer la teoría del caso. Es decir, requirieron información sin haber evaluado los hechos denunciados por las trabajadoras afectadas y las pruebas presentadas por éstas (Contratos de Locación de Servicios y Recibos por Honorarios), que evidenciaban el vínculo de naturaleza civil existente entre las trabajadoras afectadas y la impugnante. Por tal motivo, lo que correspondía es que, los inspectores de trabajo soliciten una ampliación de la materia de la Orden de Inspección a la autoridad competente, para proceder a investigar una supuesta desnaturalización de contrato. No obstante, el inspector de trabajo, sin llevar a cabo una verificación de hechos que le permita determinar, en base al Principio de Primacía de la Realidad, si realmente las trabajadoras afectadas mantenían una relación de naturaleza laboral con la impugnante, procedió a requerir no solo documentación de índole laboral, sino que además requirió acreditar el pago de los beneficios sociales.

6.17 En consecuencia, y en estricto cumplimiento de lo dispuesto por el Principio de Razonabilidad regulado en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO
de la LPAG, que señala que, las decisiones de la autoridad administrativa cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido; esta Sala concluye que la impugnante no resulta ser responsable administrativamente por las conductas infractoras imputadas.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 414-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 02-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE : CLUB INTERNACIONAL AREQUIPA
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIA : LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CLUB INTERNACIONAL AREQUIPA en contra de la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-AQP de fecha 13 de julio de 2021.

Lima, 15 de octubre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CLUB INTERNACIONAL AREQUIPA (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-AQP de fecha 13 de julio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 403-2020-SUNAFIL/IRE-AQP se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 289-2020-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 002-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP de fecha 12 de enero de 2021, notificada el 14 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 96-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, a través del cual llega a la conclusión no acoger las infracciones imputadas a la impugnante, procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 190-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP de fecha 07 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 22,618.00 por haber incurrido en:

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información notificado el 29 de setiembre de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 11,309.00.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información notificado el 05 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 11,309.00.

1.4 Con fecha 31 de mayo de 2021, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 190-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, argumentando lo siguiente:

i. La resolución apelada no hace referencia a si existió negativa a proporcionar a información; además, no existió dicha negativa por requerir información que no existe, ya que las denunciantes fueron contratadas por locación de servicios, comose concluye en el Informe Final.

ii. El inspector de trabajo no solicitó, durante el procedimiento, información conforme lo contemplado en la LGIT que ayudaría a determinar la naturaleza del vínculo laboral de las recurrentes, no pudiendo crear o producir información con la que no se cuenta; además que no existe fundamentación alguna de la alegada desnaturalización.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-AQP de fecha 13 de julio de 2021[2], la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 190-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, por considerar los siguientes puntos:

i. Conforme al artículo 9 de la LGIT, todo empleador se encuentra obligado a facilitar la información y documentación solicitada, colaborando con la investigación en todas las actuaciones inspectivas. Por ello, en el presente caso, la impugnante en reiteradas oportunidades no ha cumplido con dicho deber, pese a que se precisó a la impugnante las consecuencias del incumplimiento en cada fecha, al configurar como actos de obstrucción a la labor inspectiva por falta de colaboración.

ii. En atención al principio de autonomía técnica y funcional, el inspector requirió a documentación que consideró necesaria para investigar las materias consignadas en la Orden de Inspección, no siendo su obligación detallar en los requerimientos de comparecencia la finalidad de cada uno de los documentos requeridos y no siendo facultad del empleador decidir discrecionalmente que documentación debe cumplir con exhibir ante los posibles incumplimientos investigados. Además, por la negativa de la impugnante de presentar toda la documentación requerida, no se pudo arribar a una conclusión de las materias investigadas.

1.6 Con fecha 17 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 091-2021-
SUNAFIL/IRE-AQP.

1.7 La Intendencia Regional de Arequipa, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 516-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 24 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las  causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CLUB INTERNACIONAL AREQUIPA

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que CLUB INTERNACIONAL AREQUIPA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 22,618.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 26 de julio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CLUB INTERNACIONAL AREQUIPA.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Con fecha 17 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes fundamentos:

Aplicación errónea del numeral 3 del artículo 46 del RLGIT

La resolución impugnada incurre en contradicción al señalar que el Informe Final concluye en la existencia de la conducta infractora imputada. Asimismo, no se ha tomado en cuenta que ambas trabajadoras prestaban sus servicios bajo un contrato de locación de servicios de naturaleza civil, motivo por el cual era materialmente imposible cumplir con entregar la información solicitada, pues no existía. Por ello, no ha existido una negativa en entregar la información, sino que resultaba imposible poder entregar la misma, al no existir, situación que fue puesta en conocimiento a los inspectores de trabajo. Por ello, era importante establecer cuál era la naturaleza laboral de las trabajadoras para poder requerir la información, hecho que se ve reforzado en el Informe Final. Por lo tanto, los inspectores de trabajo no aplicaron el principio de razonabilidad, pues no solicitaron información que le permita verificar lo denunciado por las locadoras, y sin criterio, solicitaron información que no obran en los legajos y registros, requiriendo en dos ocasiones la misma información, pese a la comunicación realizada. Es importante tener en cuenta que los inspectores han señalado en el Acta de Infracción que, no se ha podido determinar fehacientemente el vínculo de naturaleza laboral, precisamente porque no existió.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (sub materia: gratificaciones y pago de bonificaciones), Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones) y Compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS)

[2] Notificada a la inspeccionada el 23 de julio de 2021.

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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