Sumario: 1.Descripción de la realidad problemática, 2. Noción de la cuestión de confianza, 3. El contenido de la cuestión de confianza, 3.1. La presentación de proyectos de ley, 3.2. La iniciativa de reforma constitucional proveniente del Poder Ejecutivo, 4. La finalidad de la cuestión de confianza en el sistema político, 5. Modalidades de la cuestión de confianza.- 5.1. La cuestión de confianza obligatoria o necesaria, 5.2. La cuestión de confianza voluntaria, 6. Alcances políticos de la regulación constitucional de la cuestión de confianza, 7. El intento del Congreso de recortar el ejercicio de la cuestión de confianza el año 2017, 8. Conclusiones.
1. Descripción de la realidad problemática
El sistema político diseñado por la Constitución Política tiene en la cuestión de confianza uno de sus elementos mas característicos y cruciales, en la medida en que constituye un requerimiento al poder legislativo a efectos que declare su conformidad con una línea política o actuación que el gobierno intenta desarrollar como parte de su programa de la gestión gubernamental.
Frente a dicho pedido el congreso posee la libertad de actuación, pero al mismo tiempo como parte del sistema de reglas y contrapesos, posee un límite en el ejercicio de dicha libertad, dado que la Constitución ha previsto un mutuo condicionamiento de los dos detentadores del poder, de tal manera que se reconoce la dinámica política de consensos y enfrentamientos, pero no se fomenta que ello genere una situación de permanente inestabilidad política.
Así, tenemos que la demostración de la importancia de la cuestión de confianza se encuentra en la regulación que la Constitución hace de ella, la cual es la siguiente:
Artículo 130.- Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.
(…)
Artículo 132.- El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial.
(…)
La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación.
Artículo 133.- Crisis total del gabinete
El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete.
Artículo 134.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.
El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente.
No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta.
No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario.
Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.
Artículo 135.- Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario.
(…)
Como puede advertirse, la Constitución permite al premier o ministro la facultad de solicitar la aprobación por parte del Congreso tanto de la política general de gobierno como de alguna medida que se considere principal, es decir, esencial para el desarrollo de la gestión ministerial. Así, la Constitución reconoce que las iniciativas ministeriales pueden dar lugar o no a una cuestión de confianza, dependiendo del interés que haya puesto en ellas el ministro responsable del sector.
Asimismo, se reconoce que, si un gobierno ha obtenido la victoria en elecciones mediante un programa, por la naturaleza del poder político y los fines de la Constitución, tiene derecho a la realización de su programa político, el que ha sido consagrado por la voluntad popular expresada en las urnas.
Como podemos comprobar, el articulado constitucional únicamente precisa que depende del ministro -o del Premier- el que una iniciativa ministerial se convierta o no en una cuestión de confianza, lo cual además deja intacta la capacidad de actuación del Congreso.
Sin embargo, al mismo tiempo encontramos que el 19 de Octubre del 2021 Congreso de la Republica ha aprobado la Ley 31355 –Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú-.
El texto de la citada Ley es el siguiente:
Artículo único. Del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú.
La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.
Por consiguiente, de acuerdo al texto aprobado por el Congreso de la República:
-
- Existen materias de competencia del Poder Ejecutivo y que se encuentran relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno.
- Existen materias que no son de competencia del Poder Ejecutivo, las cuales son: a) las referentes a la aprobación o no aprobación de una reforma constitucional; y b) las que afecten las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República; y c) las que afecten las competencias exclusivas y excluyentes de los órganos constitucionalmente autónomos.
Consideramos que la aprobación de dicha norma da origen a las siguientes interrogantes:
-
- ¿La regulación constitucional de la cuestión de confianza admite la diferenciación efectuada por el Congreso?
- ¿Cuáles serían las consecuencias de la ley aprobada por el Congreso en el modelo establecido por la Constitución?
- ¿Cuáles serían los efectos de la ley aprobada por el Congreso en la dinámica política?
Las líneas que siguen a continuación son un esfuerzo por responder a dichas interrogantes, indagando en el pensamiento y aportes que la doctrina especializada ha formulado en el ámbito del Derecho constitucional.
2. Noción de la cuestión de confianza.
Se reconoce que la labor de gobierno en los tiempos actuales constituye una tarea compleja y altamente especializada en todas las funciones y responsabilidades que asume, por lo tanto, no puede reducirse su dirección a la responsabilidad exclusiva a una persona, y el gobierno debe radicar en el gabinete, que tendría la responsabilidad técnico – colectiva de gobernar, lo cual no medra la autoridad del jefe del Estado, ni lo excluye del gobierno (Bernales 2016: 351).
Como podemos advertir, la doctrina destaca que el quehacer gubernamental consiste en una labor especializada, que hace necesario el reparto de la gestión gubernamental en sectores o ámbitos donde los titulares puedan desplegar con posibilidades de eficacia el conjunto de medidas que forman parte del programa político. Se trata de una actividad que tienen al mismo tiempo un componente técnico y una faceta política, puesto que se trata de llevar adelante un conjunto de procedimientos para que los recursos estatales aplicados a un cierto fin, se concreten mediante un cambio o transformación, generando de ese modo un beneficio o mejoramiento tangible a la población.
En ese contexto de gestión gubernativa y dirección del Estado, se ha previsto aquella situación en la que el gobierno considera esencial la implementación de cierta medida como parte de las políticas públicas que buscan ser impulsadas en cumplimiento de su programa político, y a tales efectos declara públicamente que la aprobación de la medida será mediante la llamada cuestión de confianza, la que según Fernández Segado (1987), posee los siguientes alcances:
cabe decir que la cuestión de confianza (…) consiste en la manifestación formal del Gabinete de su propósito de dimitir -por la vía de la puesta en juego de su responsabilidad política parlamentaria- a no ser que la Cámara apruebe un determinado proyecto de ley, una orientación política concreta o, (…) cualquier cosa que desee el Gobierno ver convertida en realidad y que no lleve camino de serlo. (p. 38)
De acuerdo con ello tenemos que: a)La cuestión de confianza constituye un requerimiento del poder ejecutivo hacia el poder legislativo: b) Mediante la misma se busca impulsar una medida de particular interés o trascendencia para la gestión del gobierno; c) Es una manifestación de control político, en tanto un detentador del poder mediante este mecanismo supervisa y evalúa la actuación del otro, y d) Conlleva la actuación de la responsabilidad política, esto es, las actuaciones de los poderes quedan sujetas a ciertas consecuencias previstas en la Constitución. Asimismo, es evidente el efecto político del planteamiento de la cuestión de confianza: en caso sea aprobada, ello significa que el Congreso al no objetar el lineamiento de política que haya motivado el otorgamiento de la confianza, estará manifestando un apoyo político a la medida, reconociendo así la necesidad de ella, situación que es señalada por Rastrollo (2018) en los términos siguientes:
Formalmente constituye un medio de control político que lleva aparejada una hipotética sanción jurídica, si bien su fundamento último radica precisamente en el fortalecimiento del Gobierno frente a la oposición parlamentaria; finalidad inversa, pues, a la perseguida con la moción de censura. Junto a este dato, también difiere del otro instrumento paradigmático de control político en lo relativo a su iniciativa, que parte justamente del Gobierno. (p. 307)
El requerimiento de la cuestión de confianza por tanto, es un claro indicativo de que se trata de una situación particular: en caso de ser aceptada ello significa que el parlamento ha sido impelido a reforzar la actuación del Ejecutivo al otorgarle la confianza en la realización e implementación de la medida materia de la cuestión de confianza. En caso de una negativa no hay duda que el gobierno queda debilitado y su posición deviene insostenible por lo que la dimisión aparece como el efecto natural de ella.
3. El contenido de la cuestión de confianza.
En relación al contenido de las materias susceptibles de incluirse en la cuestión de confianza se ha precisado que tendría que tratarse de alguna propuesta o materia que interesa al Gabinete o al ministro que la plantea, pero cuya aprobación no puede realizarla directamente, sino que requiere del respaldo político del Congreso, por ejemplo, una iniciativa legislativa que el Poder Ejecutivo propone al Congreso, demandando su aprobación como una cuestión de confianza. También podría referirse al pedido de aprobación de una delegación de facultades legislativas; o a lograr el respaldo del Congreso respecto a la implementación de una determinada política o medida concreta del gobierno de carácter económico que, debido a sus implicancias o efectos políticos sensibles el Gobierno desea conocer de antemano si contará o no con la confianza del Congreso, a fin de obtener una suerte de compromiso político que prevenga ulteriores reacciones (Eguiguren 2018: 193).
De acuerdo a lo referido, en términos prácticos el poder Ejecutivo puede considerar como prioritaria cierta medida política, la misma que cubre un amplio espectro de posibilidades, sin que pueda advertirse que haya alguna materia. Concretamente, puede ocurrir que al gobierno le interese introducir un cambio en el conjunto de atribuciones y/o facultades de algún ente estatal, y a dichos efectos puede hacer de dicho interés un tema prioritario mediante la presentación de una cuestión de confianza.
3.1. La presentación de proyectos de ley.
Respecto a este contenido, precisa Delgado-Guembes (2012) lo siguiente:
Los votos de confianza posteriores a la investidura del gabinete son sobre declaraciones o acciones de éste, respecto de las cuales plantea la cuestión de confianza, y lo puede ser también sobre las políticas o medidas legislativas respecto de cuya aprobación hace cuestión de confianza. (p. 434)
También se ha destacado que de conformidad con lo dispuesto en la Constitución el presidente del Consejo de Ministros, o uno de los ministros, sí puede válidamente plantear una cuestión de confianza ante el Congreso, respecto de la solicitud de aprobación de proyectos de ley (Cairo 2018: 45).
Por nuestra parte, en relación a ello sostenemos que:
a) Contemporáneamente la línea divisoria entre las funciones ejecutiva y legislativa se ha difuminado, en relación a los nuevos roles que han asumido el poder ejecutivo y el poder legislativo:
b) El poder ejecutivo posee legitimidad, proveniente de su base electoral, por lo cual materialmente se encuentra en igualdad de condiciones con el poder legislativo; y
c) La cuestión de confianza permite al poder legislativo evaluar lo esencial de la propuesta presentada por el Ejecutivo, lo cual constituye un claro ejercicio de control político;
d) Por tanto, la presentación de un proyecto de ley es una actuación válida y legítima en la medida en que el Ejecutivo puede estar interesado en el cambio de la estructura u organización de algún sector del Estado, a efectos de hacer uso de dicho cambio normativo para una adecuada implementación de una política pública. Dicha propuesta de cambio normativo puede abarcar a cualquiera de los sectores que componen el quehacer gubernamental.
Si el gobierno considera que de no mediar el cambio normativo será imposible llevar adelante su rol constitucional y/o su programa de gobierno, por tanto, la cuestión de confianza constituye el mecanismo idóneo para impeler al Poder legislativo a un pronunciamiento en relación a la conveniencia o no de la reforma.
3.2. La iniciativa de reforma constitucional proveniente del Poder Ejecutivo.
La doctrina ha precisado que al reconocer el TC la validez de utilizar la cuestión de confianza para la aprobación de una ley, ello es similar tratándose de la aprobación de una iniciativa de reforma constitucional proveniente del Poder Ejecutivo. El artículo 206 de la Constitución regula el procedimiento ordinario de reforma constitucional, lo que no impide que, en casos excepcionales, por la relevancia política o urgencia que para el Gobierno pueda revestir la aprobación de una determinada iniciativa de reforma constitucional, haga de su aprobación, o del respeto a la integridad del contenido del texto normativo propuesto una cuestión de confianza ante el Congreso. Obviamente se entenderá rehusado el pedido de confianza si el Congreso no aprueba el proyecto de reforma constitucional, o si altera su contenido sustancial, lo que desencadenará la caída y consiguiente crisis total del Gabinete (Eguiguren 2018: 197).
Si el congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales decide emprender un procedimiento de reforma constitucional, alterando de esa manera el diseño constitucional, el gobierno puede considerar que la reforma genera efectos contrarios a los fines que busca alcanzar, o que los mismos son contrarios a los principios constitucionales. Por tanto, para contrarrestar la actuación del Congreso interpone una cuestión de confianza. Materialmente, no existe en la Constitución Política ninguna norma, valor ni principio que impida al Ejecutivo actuar de esa manera, como tampoco existe algún impedimento para que el congreso decida aprobar o desaprobar la cuestión de confianza.
4. La finalidad de la cuestión de confianza en el sistema político.
Se reconoce que la finalidad perseguida con el planteamiento de la cuestión de confianza va mas allá de la literalidad de la norma constitucional, porque no se trata de que el Congreso conozca de una alteración esencial en el programa político del Gobierno o una decisión trascendente del mismo en una cuestión de política general; en la mayoría de los casos hay que asumir que al transmitir el Gobierno al Congreso una modificación en la alternativa programática o una declaración de política general, solicitando al mismo tiempo la confianza parlamentaria, lo que se busca en realidad es afianzar la posición parlamentaria del Gobierno, lo que en el supuesto de un Gobierno minoritario, puede ser imprescindible en un determinado momento, y, permite proyectar sobre la opinión pública una imagen de eficacia con el objetivo final de ampliar el margen de credibilidad del Gabinete (Fernández Segado 1987: 46).
Por tanto, la solicitud para el otorgamiento del voto de confianza puede ser una medida que busque hacer frente a un escenario parlamentario desfavorable.
Rol de consolidación de la posición del gobierno.
Por el carácter eminentemente político propio de la censura y de la cuestión de confianza, su uso puede resultar un instrumental para dirimir conflictos entre las fuerzas políticas presentes en el Parlamento y el Gobierno. Por ello, las causas o materias que pueden ser objeto de una cuestión de confianza promovida por el presidente del Consejo de Ministros (en nombre de todo el Gabinete) o por algún Ministro en forma individual, son de gran amplitud y no tendrían mayores restricciones, porque en definitiva se trata de un asunto que puede simplificarse afirmando que lo determinante será si el Gabinete o el Ministro cuenta o no con respaldo en el Congreso. Es decir, mediante la cuestión de confianza se “mide fuerzas”, a nivel político, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, lo que se resolverá en función de que se consiga alcanzar un determinado número de votos. Así lo ha entendido la Constitución de 1993 cuando en el artículo 132 se limita a señalar que el Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Gabinete o del ministro aprobando en su contra un voto de censura, o rechazando la cuestión de confianza planteada por éste, sin hacer referencia alguna a las causas o asuntos por los que pueden promoverse (Eguiguren 2018: 193).
Y si no se requiere hacer referencia alguna a las causas o asuntos por los que puede promoverse la cuestión de confianza, entonces carecería de sentido alegar una supuesta diferenciación entre las facultades y competencias de los poderes y entes constitucionales autónomos, a efectos de limitar y/o reducir los alcances del ejercicio de la cuestión de confianza, por la sencilla razón de que no se puede hacer distinciones donde la ley no hace diferencias.
También se ha destacado que, por su propia naturaleza, por la lógica del juego parlamentario, por la necesaria sintonía interpretativa con otros ordenamientos comparados y por las mismas previsiones constituyentes, la cuestión de confianza es un instrumento cuya puesta en escena parlamentaria corresponde, intrínseca y libremente, al ejecutivo (Fernández Segado 1987: 61). Asimismo, el Tribunal Constitucional en sentencia correspondiente al Expediente 0006-2018-PI/TC, ha establecido lo siguiente:
En este orden de ideas, la cuestión de confianza, como institución cuyo ejercicio queda en manos del Ejecutivo, fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes.
Consideramos que a partir de lo que señala la doctrina y ha precisado el Tribunal Constitucional:
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- La Constitución ha colocado en el Congreso el derecho a ejercer la censura sobre el gabinete o los ministros, y no ha establecido condicionamiento ni limitación alguna en su ejercicio. Esto es, el Congreso se encuentra en libertad de otorgar o no la confianza.
- En correspondencia con la libertad en la censura se ha introducido la cuestión de confianza como un mecanismo de contrapeso, es decir, para alcanzar una situación de equilibrio.
- En caso que se introdujera una alteración en el diseño constitucional, el resultado previsible será la ruptura del equilibrio de poderes, en la medida en que uno de los poderes del Estado mantendría su capacidad de actuación sobre el otro, pero este último no podría reaccionar de similar manera, quedando entonces anulado como auténtico poder del Estado.
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5. Modalidades de la cuestión de confianza.
La Constitución peruana regula dos tipos de cuestión de con-fianza: la «cuestión de confianza voluntaria» y la «cuestión de confianza necesaria».
5.1. La cuestión de confianza obligatoria o necesaria.
Según el jurista Omar Cairo (2018), esta modalidad consiste en lo siguiente:
La “cuestión de confianza necesaria” está prevista en el artículo 130 de la Constitución. Esta norma prescribe que el presidente del Consejo de Ministros debe plantear cuestión de confianza ante el Congreso unicameral5 respecto de la política general de gobierno y las principales medidas que requiere su gestión, dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones. El rechazo de esta cuestión de confianza, según lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución6, provoca la crisis total del gabinete. (p. 42)
También ha referido la doctrina en relación a esta modalidad, que se trata de una cuestión de confianza que obligatoriamente debe plantear el Presidente del Consejo de Ministros, en nombre de todo el Gabinete al concurrir ante el Congreso dentro de los 30 días siguientes a asumir funciones, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requerirá su gestión; y que si la confianza le es rehusada, se produce la caída de todo el Gabinete (crisis total del Gabinete), debiendo el presidente aceptar su dimisión y designar uno nuevo (Eguiguren 2018: página 192).
Consideramos que la exposición de la política general de gobierno constituye, materialmente, una declaración de principios, y una exposición del programa que busca desarrollar un gabinete. Todavía no son medidas concretas de gobierno puesto que recién se ha asumido el cargo. Por tanto, el eliminar la solicitud de la cuestión de confianza necesaria desactivaría un mecanismo que se ha convertido en un foco de inestabilidad política y que materialmente, no constituye un control político puesto que todavía no se ha realizado acto alguno que controlar.
Desactivar la cuestión de confianza necesaria en modo alguno limitaría o impediría al Congreso ejercer su derecho a la censura y los demás mecanismos de control político, y daría un espacio de respiro a todo gabinete que recién empieza. Asimismo, de ese modo como parte del juego político las alianzas o consensos parlamentarios se formularían de acuerdo a las medidas que intente implementar el gabinete.
Al mismo tiempo, consideramos que esta modalidad de cuestión de confianza es, además, contradictoria por lo siguiente: la conformación de un gabinete tiene como punto de partida y fundamento la voluntad presidencial de llevar adelante un programa de gobierno, lo cual es así porque el presidente ha sido nombrado en virtud de dicho programa. Por tanto, resulta natural que el presidente nombre -mediante la colaboración del premier- al equipo de gobierno, y si el gabinete tiene el respaldo de la voluntad presidencial, no tiene sentido el otorgar poder al congreso para impedirle al gabinete el ejercicio de sus funciones mediante la posibilidad de rechazo, tal como ya ocurrió con el caso del gabinete Cateriano,
Asimismo, en tanto la investidura es simplemente un acto de carácter protocolar y administrativo, no puede estar sujeta a la aprobación del congreso.
5.2. La cuestión de confianza voluntaria.
Señala el jurista Omar Cairo (2018) lo siguiente:
La «cuestión de confianza voluntaria» es la que plantea el Consejo de Ministros, o un ministro, espontáneamente, cuando pide al Congreso que adopte una decisión determinada, afirmando que si este órgano no la adopta estará poniendo fin a su cargo ministerial (de todo el Consejo de Ministros o de un ministro, según quien haya planteado la cuestión de confianza). Por lo tanto, cuando el presidente del Consejo de Ministros, a nombre del Consejo, hace cuestión de confianza de una solicitud, el rechazo de la misma por parte del Congreso hace perder irremediable-mente el cargo a todos los ministros. (p. 43)
Se trata de una cuestión de confianza que puede plantearse en cualquier momento, en forma voluntaria y por propia iniciativa tanto el presidente del Consejo de Ministros a nombre de todo el Gabinete, o cualquier ministro individualmente respecto al otorgamiento de un voto de confianza a su gestión o a la aprobación de una medida o iniciativa sometida a la consideración del Congreso. En ambos casos, de rechazarse la iniciativa ministerial presentada, los ministros involucrados tendrán que dimitir; y si la confianza le es rehusada al presidente del Consejo de Ministros, se produce la caída de todo el Gabinete (crisis total del Gabinete), debiendo el presidente aceptar su dimisión y designar uno nuevo (Eguiguren 2018: página 192).
Consideramos que esta modalidad de la cuestión de confianza es la que debe constituirse en la única regla, por lo siguiente:
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- Si la naturaleza de la cuestión de confianza es el ser una solicitud (formulada por quien ejerce el cargo de premier o el cargo ministerial), ello deja en libertad al Poder Ejecutivo para apreciar la oportunidad de su presentación;
- Permite un ejercicio material del control político, el que puede incidir tanto sobre una política general como sobre una medida específica; y
- El Congreso mantiene intactas sus posibilidades de efectuar el control político mediante los restantes mecanismos tales como la estación de preguntas, las invitaciones, la censura, etc.
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6. Alcances políticos de la regulación constitucional de la cuestión de confianza.
Se ha precisado que en los regímenes parlamentarios es posible censurar a todos los miembros del gobierno, incluyendo al Jefe de Gobierno. En cambio, no ocurre lo mismo en los regímenes presidencialistas. Aquí el Jefe de Gobierno, esto es el presidente de la República, es políticamente irresponsable y la responsabilidad es asumida por los ministros. Por tanto, la posibilidad parlamentaria de derrumbar a un gabinete no alcanza al Jefe de Gobierno, o sea al Presidente de la República (Osterling 1993: 33).
Lo referido permite comprobar el rasgo de incoherencia en el diseño constitucional peruano. En tanto el régimen es de carácter presidencialista -al ser el presidente políticamente irresponsable-, el establecer la modalidad de la cuestión de confianza obligatoria introduce un factor de inestabilidad, puesto que habiendo sido nombrados por el presidente, sólo cabe un control sobre los concretos actos que desde su nombramiento hayan efectuado los integrantes del gabinete.
Consideramos que, una vez nombrado el gabinete por el presidente y el premier, deben acudir al Congreso mediante una invitación, a efectos que se exponga la política general del gobierno, y sin solicitar voto de confianza alguno, pues ya tienen la confianza del presidente. La confianza del parlamento se mostrará de la siguiente manera: a) cuando de forma voluntaria la soliciten quienes ejerzan el cargo de premier o despacho ministerial; b) el tiempo que lleven en ejercicio del cargo sin que hayan merecido la desaprobación de un voto de censura.
También se reconoce que la facultad del Jefe de Estado peruano de disolver el Parlamento responde a propósitos distintos de los previstos por los regímenes parlamentarios. Así, la facultad presidencial para disolver el Congreso pone límites al ímpetu irrazonable del control parlamentario. El ejercicio de la moción de censura o el rechazo de la cuestión de confianza solo tendrían oportunidad para ejercerse contra un gabinete, ya que, luego del segundo, el presidente de la República estaría habilitado para disolverlo (Hakansson 2019: 29).
Como podemos comprobar, la doctrina reconoce que la cuestión de confianza ha sido formulada como un mecanismo que además de constituir un contrapeso a la actuación del Poder legislativo, tiene la finalidad de promover un ejercicio responsable y mesurado de la potestad parlamentaria. En otras palabras, la regulación constitucional de la cuestión de confianza tiene como finalidad preservar el principio de equilibrio de poderes y al mismo tiempo, introducir un factor de estabilidad en la dinámica política de las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
También se reconoce -en sede de derecho comparado-, que la resultante en el ejercicio de la cuestión de confianza está condicionada por la correlación de fuerzas políticas existente en el Congreso. Así, un Gobierno homogéneo que cuente con el respaldo de la mayoría absoluta del Congreso difícilmente recurrirá a la cuestión de confianza, salvo el caso en que detectara la existencia de fisuras en el seno de su propio partido. En tal hipótesis, es posible que el modo más efectivo de aglutinar tras el Gabinete a la mayoría parlamentaria sea el de plantear una cuestión de confianza. Por el contrario, un Gobierno minoritario podrá acudir a este mecanismo con mayor asiduidad y con fines muy dispares, bien que todos ellos conectados con la idea central de lograr un refuerzo de su posición parlamentaria al objeto de poder de este modo gobernar con mayor libertad y eficacia (Fernández Segado 1987: 44). Ello nos remite a la posibilidad de los siguientes escenarios:
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- Escenario 1: El gobierno goza de mayoría en el Congreso- En este escenario no se requiere solicitar la confianza al Congreso.
- Escenario 2: El gobierno carece de mayoría, pero efectúa alianzas con otros grupos parlamentarios. El gobierno por su situación minoritaria, concierta alianzas con otros grupos a efectos de generar una situación de estabilidad política para la realización de las políticas públicas mediante las cuales realiza su programa político.
- Escenario 3: El gobierno carece de mayoría y no efectúa alianzas con otros grupos parlamentarios. En tal escenario las políticas públicas que pretende realizar el gobierno están a merced de las fuerzas políticas que son mayoritarias en el Congreso. Al tener dichas fuerzas el poder para desactivar dichas políticas públicas, ello hace necesario el uso de la cuestión de confianza para impeler al Congreso a una decisión en relación a la política general o a una medida en particular. Así, en caso se otorgue la confianza ello significa que el Congreso al haber otorgado su apoyo no podrá desactivar la política pública. Asimismo, en caso que el Congreso niegue su confianza o censure al Premier, al determinar ello la crisis total del gabinete y la renuncia de todos los integrantes del gabinete, también traerá como consecuencia que, si el Congreso insiste censurar o negar la confianza a otro gabinete, el presidente queda facultado para la disolución del Congreso y la convocatoria a nuevas elecciones.
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7. El intento del Congreso de recortar el ejercicio de la cuestión de confianza el año 2017.
Como es público, el año 2017 el Congreso de la República procedió a modificar el artículo 86 literal “e” de su reglamento, estableciendo que no era posible plantear una cuestión de confianza cuando la misma tuviera como finalidad promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o procedimiento del poder legislativo, o de control político. La reforma aprobada por el congreso:
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- Estableció que no procedía interposición de la cuestión de confianza para promover, interrumpir o impedir la aprobación de una ley, procedimiento legislativo o de control político, con lo cual se restringieron las materias susceptibles de ser planteadas como cuestión de confianza por el Presidente del Consejo de Ministros.
- En lo relativo al ejercicio de la facultad presidencial de disponer la disolución del Congreso, medida habilitada cuando el Parlamento ha censurado o rehusado confianza a 2 Consejos de Ministros, se estableció que no se consideraba como producida la crisis total del gabinete si el presidente volvía a designar en el nuevo gabinete a uno o más ministros renunciantes.
Al plantearse la acción de inconstitucionalidad contra dicha modificación, el Tribunal Constitucional formuló la sentencia STC 0006-2018-PI/TC del 6 de noviembre de 2018. Según destaca el jurista Cairo (2018), como fundamentos de dicha decisión el Tribunal Constitucional afirmó -entre otras cosas-, lo siguiente:
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- (viii) Que el artículo 133 de la Constitución no establece supuestos para la cuestión de confianza facultativa, a diferencia de la cuestión de confianza obligatoria regulada en el artículo 130, cuyos supuestos son la política general de gobierno y las medidas que requiere la gestión del presidente del Consejo de Ministros. (Fundamento Jurídico 72)
- (ix) Que el Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera. (Fundamento Jurídico 75)
- (x) Que, la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR, al establecer que “no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político”, resulta inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de la referida institución y alterando la separación de poderes. (Fundamento Jurídico 76). (p. 46-47)
Consideramos que las consecuencias de dicha sentencia para el sistema constitucional peruano, son las siguientes:
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- Siguiendo el principio de “no se debe hacer distingos donde la ley no hace diferencias”, no es justificable la pretensión de la ley de interpretación de introducir diferenciaciones donde la Constitución no las ha establecido.
- El carácter abierto de la cuestión de confianza, permite al gobierno desplegarse en diferentes ámbitos y espacios de actuación reconocidos y/o configurados por la Constitución. De esa manera, el Ejecutivo puede plantear cuestión de confianza sobre cualquier sector y/o ámbito reconocido en la Constitución Política y sobre el que también puede incidir los efectos de una norma aprobada por el Congreso.
- Se generan claras e inequívocas afectaciones al Principio de equilibrio de poderes: Si el congreso mediante su actividad puede intentar una regulación sobre cualquier faceta o actividad del Estado, de igual manera cabe una cuestión de confianza que sobre ello eventualmente pudiera plantear el poder Ejecutivo. Se trata del reconocimiento de un mutuo y recíproco control político, donde no es posible establecer una limitación a un ejercicio que hace las veces de contrapeso a la potestad del Legislativo.
- Encontramos que la actividad del Poder Legislativo se organiza siguiendo a los sectores que configuran la estructura del Estado, de modo tal que sobre todos esos ámbitos se produce la correspondiente actividad normativa del Legislativo. No existe ninguna argumentación ni justificación para que los ministros no puedan plantear sobre los sectores a su cargo las correspondientes propuestas de ley, ni sean impedidos de hacer cuestión de confianza sobre algunas medidas que consideren de especial relevancia o trascendencia.
Complementariamente a dicho señalamiento, tenemos que también se ha precisado en relación a las razones de inconstitucionalidad de fondo, que la sentencia del Tribunal Constitucional lo que hizo fue señalar que la Constitución ha establecido un modelo particular de Régimen Político y de Forma de Gobierno en el Perú, que tiene como uno de sus sustentos primordiales el principio de separación de poderes (artículo 43 de la Constitución), y que dicha separación de poderes comprende elementos de distribución de funciones, mecanismos de cooperación y control entre los órganos políticos destinados a garantizar un equilibrio y balance de poderes, que no pueden alterarse ni siquiera con una reforma constitucional, ya que desnaturalizaría y vaciaría de contenido el núcleo duro del régimen político y la forma de gobierno dispuestos por la Constitución (Eguiguren 2018: 195).
En otras palabras, la citada sentencia consagró la inmutabilidad de las reglas que plasman la vigencia del principio de separación y de equilibrio de poderes, las que no pueden ser objeto de alteración o modificación alguna, ya sea en vía de reforma constitucional o mediante ley de interpretación. Por consiguiente, la sentencia ha lanzado una clara advertencia hacia el conjunto de los poderes del Estado: no es posible efectuar el desmantelamiento del sistema político mediante el pretexto de reformas o interpretaciones cuya finalidad es destruir las reglas que garantizan los principios mencionados.
Asimismo, en relación a la cuestión de confianza, el TC señaló que ha sido incorporada en la Constitución como un mecanismo de balance de poder y contrapeso para el Poder Ejecutivo respecto de la moción de censura que confiere al Congreso frente al Gabinete o los ministros. Así, la Constitución en los artículos 132 y 133 otorga un tratamiento bastante amplio o abierto a la cuestión de confianza, sin imponer límites a las materias que pueden ser incluidas en ella, lo que permite concluir que puede plantearse por el Poder Ejecutivo ante el Congreso respecto de variados asuntos de su interés, como la aprobación de leyes o medidas políticas -cuando el Gobierno considere importante o urgente que sean aprobados o respaldados por el Parlamente-; más aún si considera que el Congreso tiene poco interés de hacerlo por propia iniciativa. Por ello el TC señaló que resulta inconstitucional la reforma que se introdujo en el Reglamento del Congreso respecto a que no podían ser objeto de una cuestión de confianza iniciativas gubernamentales destinadas a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una ley o procedimiento de control político, porque imponía limitaciones no previstas en la Constitución para el ejercicio de una competencia que corresponde al Poder Ejecutivo y no al Congreso, y porque se alteraba el balance de poderes establecido por la Constitución, vulnerando el principio de separación de poderes en las relaciones de contrapeso político entre el Poder Ejecutivo y el Congreso (Eguiguren 2018: 195).
8. Conclusiones
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- La diferenciación señalada por el Congreso en la Ley 31355 interpretativa de la cuestión de confianza, carece de sustento en el texto constitucional y en la doctrina especializada en la materia.
- La Ley 31355 interpretativa de la cuestión de confianza: a) genera una situación de desequilibrio entre el poder Ejecutivo y Legislativo; y b) Vulnera el Principio de Equilibrio y separación de poderes.
- La Ley 31355 interpretativa de la cuestión de confianza recorta al Poder Ejecutivo el ejercicio de la cuestión de confianza tanto en materias propias del quehacer gubernamental, como en relación al ámbito de la reforma constitucional, a pesar que el Tribunal Constitucional en sentencia STC 0006-2018-PI/TC del 6 de noviembre de 2018 ha señalado expresamente que el Poder Ejecutivo está autorizado a solicitar cuestión de confianza sobre cualquier propuesta de ley y de reforma constitucional.
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