El golpe de Estado parlamentario en el sistema político peruano y las opciones del Ejecutivo para enfrentarlo

Walter Ayala Gonzáles ha sido juez, director de Ética del CAL y ministro de Defensa.

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Sumario: Introducción.- I. El golpe de Estado en el siglo XX.- 1.1. Noción de golpe de Estado.- 1.2.- Evolución histórica de la noción del golpe de Estado. II. El golpe de Estado en el siglo XXI: el golpe de Estado constitucional. III. El derecho internacional y la defensa de la democracia.- 3.1. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.- 3.2. La Carta Democrática Interamericana. IV. La defensa de la democracia en el orden interno.- 4.1. La normativa constitucional que fundamenta la respuesta al golpe de Estado constitucional.- 4.2. La dinámica del golpe constitucional en el sistema político peruano.- 4.3. Las facultades del Ejecutivo frente al golpe parlamentario.- V. Conclusiones.- VI. Bibliografía consultada.


Introducción

Como la historia lo demuestra, la oleada de golpes de Estado producidos en Latinoamérica durante el siglo XX ha tenido el inequívoco signo castrense. La vigencia de los golpes de Estado y la posterior instalación de dictaduras militares fue el resultado tanto del contexto internacional como de las coyunturas nacionales, que sedimentaron en la generación de precarias democracias, donde la expresión de la voluntad popular era dejada de lado por la directa intervención de un jefe militar, quien con el alegato de salvamento de la patria o de tutela a los intereses nacionales, tomaba el poder derrocando al gobernante elegido en las urnas.

De ahí que en el imaginario social y político del siglo XX tenemos que el sector militar tuvo una decisiva injerencia en la configuración de los sistemas políticas en Latinoamérica y en la vigencia de la democracia en la región. Dicha tendencia progresivamente ha ido en declive a consecuencia de procesos internacionales (fin de la guerra fría, crisis económica, terrorismo internacional, globalización, etc.) y procesos de institucionalización democrática en los países de la región, lo cual ha arrojado como resultado la decreciente presencia de los golpes de Estado dirigidos por el sector militar.

Sin embargo, se advierte que en el escenario del siglo XXI aunque el sector militar ya no intenta recurrir a los golpes de Estado, ello no significa que los mismos hayan desaparecido. Se ha detectado la aparición de una modalidad consistente en la destitución de presidentes elegidos democráticamente, y su suplantación por obra de conspiraciones políticas que son orquestadas y ejecutadas por el sector civil bajo el amparo de la legalidad y aprovechando los procedimientos constitucionales, por lo cual esta práctica ha recibido el nombre de “golpe de Estado constitucional”.

Así, la finalidad del presente trabajo es realizar un recorrido por las principales orientaciones y características de esta práctica, a efectos de analizar la realidad nacional reciente, y en términos más específicos:

  • Identificar la presencia de la modalidad del golpe de Estado constitucional en el sistema político peruano.
  • Establecer las respuestas frente a dicha práctica en el actual escenario político nacional.

I. El golpe de Estado en el siglo XX

1.1. Noción de golpe de Estado

Se reconoce que el golpe de Estado consiste en la alteración o destrucción del orden político por parte de las élites o de ciertos grupos de la Administración (generalmente las FF. AA.) con el fin de conquistar el poder, controlarlo para permanecer en él, dirimir rivalidades o alejar y excluir a determinados grupos; recurriendo, tras una fase conspirativa y secreta, a la violencia o a la amenaza de su uso; e implica una ruptura de la legalidad y conlleva en caso de éxito, a cambios en las personas, políticas o normativa legal (Huertas Díaz 2014: 30).

Se ha precisado que desde inicios de los años 60 se asumió que el golpe de Estado consiste en el secuestro y eliminación del jefe del Estado con el objeto de que cambie el Gobierno, lo que requiere de mucha preparación y que además las fuerzas políticas lo valoren positivamente. Se concibió al golpe de Estado como una intervención militar violenta con ánimo de suplantación del Gobierno civil, prototipo de sociedades con nivel mínimo de cultura política. Asimismo, se señaló que los países en los que los militares interfieren reiteradamente en el Gobierno son diferentes de las democracias liberales, y en dichos Estados los militares constituyen una fuerza política independiente y profundamente asentada (Martínez 2014: 196).

Asimismo, se ha señalado que el golpe de estado militar es una forma de acceso al poder político en el que las Fuerzas Armadas como institución derrocan por la fuerza a los gobernantes elegidos mediante el sufragio popular, destituyendo a las autoridades legítima y/o legalmente constituidas. De esa manera, la palabra golpe se asimila a derrocar, destituir, deponer, derribar o remover por la fuerza (Lesgart 2019: 176).

Por consiguiente, de acuerdo a las nociones señaladas: a) El golpe militar es una práctica disruptiva del orden democrático; b) Se orienta a la captura o usurpación del gobierno mediante la vía violenta; c) Tiene como preferente protagonista y/o ejecutor al sector militar; d) Por su naturaleza conlleva a la vulneración de la Constitución, la legalidad y la legitimidad democrática; e) El objetivo es cambiar el signo u orientación de las políticas públicas asumida por el gobierno depuesto; f) Su presencia corresponde a sociedades ajenas ideológica y culturalmente a las democracias liberales; y g) Manifiestan la fuerte presencia e influencia del sector militar.

1.2. Evolución histórica de la noción del golpe de Estado

La noción de golpe de Estado surgió en el siglo XVII, asumiéndose como una medida necesaria que en preservación del bien general puede adoptar el príncipe, como un mecanismo de defensa frente a una amenaza que no puede ser conjurada mediante los medios habituales o reconocidos.

Es así que mientras en el pasado un golpe de Estado era un instrumento extraordinario de poder absolutista con el que mantener el dominio del príncipe frente a las amenazas externas e internas del Estado, el contemporáneo golpe de Estado ya no es un acto de defensa o protección del sistema, sino un acto que termina con la democracia. Es decir, frente al golpe de Estado como protección del poder (absolutista) surge el golpe de Estado como ataque al poder democrático (Soler 2015: 79).

Asimismo, en el vocabulario político el golpe de Estado se ha consolidado desde la segunda mitad del siglo XX como la ruptura o conjunto de acciones contundentes y conclusivas, planificadas en secreto y ejecutadas por sorpresa para apoderarse del gobierno y del Estado. Así, el término golpe de estado se opone al Estado Constitucional de Derecho, y se concibe como un golpe contra las instituciones legitimadas por el sufragio popular, regidas por las leyes fundamentales y/o el derecho positivo. Desde entonces el golpe de Estado remite casi siempre al sector militar, por lo cual un golpe de Estado es un golpe militar (Lesgart 2019: 170).

Como puede advertirse, la visión del fenómeno corresponde a la realidad política de la década de mediados hasta fines del siglo XX. En dicha etapa los golpes constituían respuestas frontales, y donde el abierto empleo de la violencia y la disrupción del orden democrático eran considerados como males “necesarios” y donde el golpe de Estado era el paso previo para la instalación de la dictadura militar. En la razón de ser del golpe de Estado ha existido siempre una situación inaceptable: el desconocimiento de la voluntad popular expresada en las urnas, con la consiguiente vulneración del principio democrático y de la institucionalidad que la Constitución establece y preconiza.

En otras palabras, aunque vigentes y con los resortes del poder en sus manos, los golpistas nunca lograron reclamar el reconocimiento propio de un régimen democrático, ni podían invocar la legitimidad que habían vulnerado.

Es así que los golpistas entendieron que asumir la ilegalidad, por razón de un bien colectivo que lo legitimaba todo, nunca ha sido aceptada: ni por los defensores del poder legítimo depuesto, ni por el sistema político internacional. Por ello, hoy en día los golpistas centran sus esfuerzos ya no en legitimar a posteriori su acción, sino en demostrar la legalidad de todos y cada uno de los actos que han cometido para suplantar al poder Ejecutivo. Es así que la justificación pasa del final al principio del proceso golpista y de esa manera se elude la calificación de golpe. En otras palabras, se ha pasado del golpe de Estado como acto de ilegalidad necesaria y legítima, al golpe de Estado «con todas las de la ley, o sea, a la legalidad forzada (Martínez 2014: 204).

Por tanto, si durante el siglo XX los golpismos reclamaban la vulneración de la legalidad y el apartamiento de las reglas democráticas de forma abierta y como justificación a posteriori; se comprueba una transformación en el siglo XXI, que muestra una clara tendencia a descabezar al gobierno desde el interior del sistema democrático, esto es, no se pretende ni se busca que sea el sector militar el que perpetre directamente el derrocamiento, ni tampoco se proclama la necesidad de vulnerar la Democracia ni la Constitución porque ahora se alega discursivamente -y por anticipado- que la caída del gobierno es necesaria porque así lo determinan la Constitución y las leyes. En otras palabras, de fomentar la ruptura legal y constitucional ahora el golpismo se cobija dentro del orden normativo y las reglas constitucionales, poniéndolas al servicio de sus objetivos.

II. El golpe de Estado en el siglo XXI: el golpe de Estado constitucional

En el siglo XXI los golpes de Estado poseen una dinámica distinta al modelo predominante en el siglo pasado. Mediante esta tipología de golpes se desplazan o sustituyen, por mecanismos constitucionales o institucionales, gobiernos elegidos por el voto libre del pueblo. Pero no se quiebra el régimen político, no se derrumba el Estado Constitucional de Derecho, ni se alteran las reglas escritas en la Constitución. Por ello nos encontramos frente a una nueva noción conceptual: el golpe como situación de inestabilidad gubernamental, pero con estabilidad del régimen político democrático (Lesgart 2019: 180).

Tenemos así que la práctica del golpe de Estado ha evolucionado desde un acto ilegal y violento en defensa del poder ejecutivo hasta un acto ilegal y no violento que ataca al poder ejecutivo para suplantarlo. En la actualidad se ha transformado en un acto pretendidamente legal y no violento –pues le basta con las amenazas–; que sigue atacando y queriendo desplazar al poder ejecutivo, lo que no lleva a olvidar que todo lo que actúe contra la legitimidad y pretenda usurpar el poder golpea los fundamentos del Estado de derecho; en definitiva, ataca a la soberanía, que es el poder (Martínez 2014: 210).

Actualmente se reconoce que los golpes de Estado se llevan a cabo a través de funcionarios del mismo Estado (el titular del poder político legal, los funcionarios civiles o militares) y usando los elementos/las instituciones que formar parte del aparato del Estado, con el objetivo de cambiar al soberano (Soler 2015: 79).

En términos mas específicos, a partir del año 2000 surgió una nueva expresión de los golpes de Estado, la destitución de presidentes mediante la manipulación de la ley y las instituciones establecidas. Se ha encontrado que los actores que impulsan las destituciones se encuentran dentro de la estructura de gobierno, pero no son necesariamente jefes o mandos militares, sino también representantes políticos, miembros del poder judicial, o en general figuras políticas prominentes que utilizan órganos parlamentarios y judiciales con el fin de lograr la deposición presidencial. También se ha comprobado que en algunos casos reciben apoyo de movimientos de sociedad civil que funcionan como órganos que pretenden legitimar el acto (Moreno Velador & Santamaría Castro 2021: 71).

Es así que:

  • Se busca el derrocamiento mediante la manipulación del sistema legal y deformando las instituciones.
  • Los impulsores del golpe son representantes de grupos de poder o de grupos políticos que están presentes dentro de la estructura del Estado y que actúan de forma coordinada con instancias claves como el sistema de Administración de justicia.
  • Hacen uso de los mecanismos y procedimientos parlamentarios para desalojar al presidente.
  • Los golpistas actúan conjuntamente con grupos y movimientos de la sociedad civil, los que son aglutinados, tratando de generar legitimidad para el golpe.

Dicho modus operandi se plasmó en el derrocamiento de los gobiernos de Dilma Rousseff  en Brasil, Fernando Lugo en Paraguay, Manuel Zelaya en Honduras y del alcalde Gustavo Petro en Colombia.

Es evidente que el golpe de Estado constitucional se incuba desde el interior del sistema democrático, y se alimenta de los canales de poder y procedimientos previstos para la expresión de la voluntad popular y del control político, pero los deforma y los subordina a una voluntad de derrocamiento del gobernante legítimo. Al encontrarse los golpistas en el interior de organizaciones políticas y del Estado, reclaman para ellos la legalidad que emplean para subvertir el orden democrático.

Por tanto, la actuación de los golpistas no se da desde los extra muros del sistema democrático, sino que desde el interior preparan un libreto donde se presentan como defensores de la legalidad y la constitucionalidad, mientras perpetran la vulneración de la Constitución y del principio democrático.

Lo referido tiene explicación en el contexto internacional de fines del siglo XX e inicios del presente siglo. Frente al fortalecimiento de los DDHH, de los principios del Derecho Internacional Público y del Estado Constitucional de Derecho en el siglo XXI, los golpes de Estado han sufrido una transformación que ha llevado a sus perpetradores a buscar el poder alejándose de las armas para emplear cada vez más el poder constituido. Así, los golpes de Estado se han reestructurado en el siglo XXI ya no tienen el sello militar, sino más bien los grupos de poder de los Gobiernos aprovechan las normas constitucionales para destruir la democracia desde adentro bajo una apariencia de juridicidad, y ello se denomina golpes de Estado constitucionales (Huertas Díaz 2014: 30).

Por tanto, es posible advertir las diferencias entre la anterior y la nueva modalidad de golpe de Estado, consistentes en: a) La incorporación de sectores de la sociedad civil como elementos legitimadores de los procesos destituyentes, resultando una novedad de los llamados “neogolpismos”; y b) Mientras que un elemento característico de los golpes de Estado del siglo XX era la necesaria violación del orden legal e institucional para apropiarse del poder gubernamental. En el caso de los nuevos golpismos se despliegan técnicas de derrocamiento que apelan al propio orden normativo de cada país (Caggiano 2020: 7).

III. El derecho internacional y la defensa de la democracia

El Estado contemporáneo ha sido configurado alrededor de dos ejes: los procesos de constitucionalización y la incorporación a la comunidad internacional mediante los sistemas regionales y la suscripción de tratados internacionales, asumiendo deberes y siendo reconocidos como sujetos del Derecho internacional. Tanto en el sistema jurídico internacional como en los textos constitucionales el principio democrático constituye el principal fundamento del diseño y actividad política de los Estados.

Ello hace necesario el identificar en qué medida en el derecho internacional es posible identificar reglas y/o principios a los que puede recurrir el gobierno que es amenazado por el proceso desestabilizador que desencadena el golpe de Estado constitucional.

3.1. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

Encontramos que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso “Sunday Times vs. United Kingdom” del año 1979, interpretó que para evaluar si un Estado cumple con sus compromisos internacionales se toma en cuenta si las autoridades nacionales han vulnerado su propia constitución. Dicha tarea debe efectuarse con todo respeto para la experticia nacional, procurando no evitarla, a menos que los regímenes de facto tengan carta blanca para fabricar su constitucionalidad (Huertas Díaz 2014: 33).

Lo interesante y trascendental del citado fallo en relación a las obligaciones del Estado en el ámbito de la Democracia, consiste en lo siguiente:

  • Al suscribir un tratado internacional en materia de Derechos Humanos el Estado lo hace con la autorización de la Constitución que lo fundamenta. Desde dicho instante se produce una simbiosis entre el orden internacional y el orden constitucional, en tanto el Estado aplica en su derecho interno las normas internacionales y el orden internacional se configura a partir y/o mediante la participación de los Estados cuya constitución se adscribe al sistema político de la Democracia representativa.
  • Una vez reconocido el paradigma democrático, el orden internacional se encuentra obligado a su preservación, bajo el riesgo que de no adoptar una respuesta frente al derrocamiento de un gobierno democrático mediante un golpe de Estado, estaría convalidando y legitimando a nivel internacional la validez de la vulneración del orden democrático.
  • El respeto a la Constitución, tanto en el sentido formal como material, constituye un fuerte indicador de la existencia de un régimen auténticamente democrático, y también constituye un claro indicio de cumplimiento de sus obligaciones internacionales.

3.2. La Carta Democrática Interamericana

Al integrarse al sistema regional el Estado peruano ha adquirido un conjunto de derechos y deberes en el orden internacional, y una de las fuentes lo constituye la Carta Democrática Interamericana de la OEA, instrumento que establece lo siguiente:

    1. La democracia y el sistema interamericano

Artículo 1

Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla.

(…)

De acuerdo a lo establecido en este dispositivo podemos concluir que:

  • La Democracia constituye un derecho del pueblo, que es el titular del poder soberano. Por consiguiente, desde el orden internacional es inaceptable todo acto de desconocimiento de la voluntad popular o de usurpación del gobierno electo en un proceso electoral legítimo y válido.
  • Los gobiernos tienen el deber de adoptar aquellas medidas orientadas al fomento del sistema democrático en los diferentes niveles del Estado y en todos los procesos de selección y nombramiento de autoridades y funcionarios.
  • Los gobiernos tienen el deber de establecer mecanismos de supervisión y control del ejercicio del poder y para la preservación del principio democrático en el funcionamiento del Estado.
  • Los gobiernos tienen el deber de recurrir tanto al sistema internacional como a su ordenamiento interno para hacer frente a todo intento de interrupción del orden democrático mediante golpe de Estado.
    1. Fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática

Artículo 17

Cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia para el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática.

Esta norma permite afirmar lo siguiente:

  • Atiende a la preservación de la Democracia tanto en su sentido formal como material o sustantivo. Por tanto, se reconoce que el proceso político institucional como el ejercicio del poder según los cánones y parámetros democráticos, pueden encontrarse bajo amenaza de prácticas y/o maniobras golpistas, lo cual incluye la hipótesis del golpe de Estado constitucional.
  • El gobierno que se encuentre frente a un conjunto de maniobras y actuaciones efectuadas por un grupo con el notorio fin de su derrocamiento, puede invocar esta norma para solicitar a la OEA que ejerza sus atribuciones para preservar la institucionalidad democrática frente a la amenaza golpista.

Artículo 18

Cuando en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder, el Secretario General o el Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación. El Secretario General elevará un informe al Consejo Permanente, y éste realizará una apreciación colectiva de la situación y, en caso necesario, podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento.

Según esta norma:

  • La OEA tiene la potestad de efectuar visitas, gestiones e informes en el proceso de verificación del desarrollo del proceso político institucional democrático y en relación al legítimo ejercicio del poder; lo cual se realiza con el consentimiento del gobierno afectado.
  • Por tanto, se entiende que al momento de efectuar la solicitud el gobierno afectado se encuentra en el deber de presentar aquellos elementos de prueba que considere idóneos para la demostración de una real o potencial afectación al proceso político institucional democrático o a su derecho al legítimo ejercicio del poder.

Según podemos advertir, la Carta Democrática constituye una salvaguarda colectiva para las democracias interamericanas que se vean afectadas por golpes de Estado constitucionales fruto de conflictos inter orgánicos, en la medida que establece las normas internacionales que obligan a todo Estado al cumplimiento de su propia Constitución. En tanto la democracia depende del constitucionalismo, dicha incorporación del derecho nacional en el derecho internacional es inevitable (Huertas Díaz 2014: 33).

Así, tenemos que las medidas internacionales de respuesta a la hipótesis de un golpe de Estado tienen como alternativas complementarias: a) El retorno de quien ejerce la presidencia; El no reconocimiento al régimen golpista; y c) La condena de los actos de violencia de los usurpadores.

IV. La defensa de la Democracia en el orden interno

4.1. La normativa constitucional que fundamenta la respuesta al golpe de Estado constitucional

El enfrentar el proceso del golpe de Estado constitucional requiere que el gobierno democrático amenazado por los golpistas diseñe una estrategia legitimada y fundamentada en las siguientes normas constitucionales:

Artículo 44.- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.

(…)

Artículo 45.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.

Ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición.

Artículo 46.- Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador, ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y de las leyes.

La población civil tiene el derecho de insurgencia en defensa del orden constitucional.

Son nulos los actos de quienes usurpan funciones públicas.

Artículo 103.- (…)

La Constitución no ampara el abuso del derecho.

De acuerdo a las citadas normas, tenemos que:

  • La Constitución reconoce en el pueblo el derecho de insurgencia para hacer frente a todo golpe de Estado, esto es, tanto al golpe de Estado de orientación militar, como al golpe de Estado Constitucional.
  • La Constitución no solamente reconoce en el pueblo el derecho a la desobediencia y a la insurgencia contra un gobierno usurpador, sino también establece el deber del Estado de defender el sistema democrático. Aunque el artículo 44 no menciona expresamente dicho deber, ello se deriva de una interpretación sistemática con los artículos 45 y 46. No tiene sentido reconocer en la persona el actuar activamente en defensa de la Constitución y del principio democrático y al mismo tiempo desconocer el derecho y deber de todo gobierno de actuar en consonancia con las exigencias señaladas.
  • Como se ha señalado, el golpe de Estado constitucional tiene como característica el ser perpetrado por quienes se encuentran dentro de la estructura del Estado, y que emplean el sistema legal para vulnerar el principio democrático. El artículo 45 reconoce exactamente los supuestos que configuran el golpe de Estado constitucional: a) actuación que desborda los límites inherentes a la función y/o cargo; b) apropiación del poder democrático, e irrogándose una representatividad que no les corresponde.
  • Los actos mediante los cuales los usurpadores pretenden instaurar un régimen golpista, son nulos.
  • Al mismo tiempo, la Constitución señala que el ejercicio de toda función, atribución o potestad constitucional no puede exceder los alcances propios de los actos reglamentados en la ley y delimitados por la Constitución, por lo que no se ampara el abuso del Derecho.

También existe la siguiente norma:

Disposiciones finales y transitorias

Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.

Al respecto, cabe señalar que el Estado peruano no solamente se encuentra vinculado a la interpretación que realiza la jurisdicción internacional en el ámbito de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución. También se encuentra igualmente sujeto a los deberes y puede ejercer las atribuciones y/o derechos que el Derecho internacional le reconoce en los tratados que ha suscrito.

4.2. La dinámica del golpe constitucional en el sistema político peruano

El fenómeno del golpe de Estado constitucional es identificable a partir de las prácticas y maniobras mediante las cuales se concreta. En el contexto del sistema político peruano se constata la presencia del golpe de Estado constitucional a partir de los siguientes indicadores:

– La dinámica política en las relaciones Ejecutivo-Legislativo en el Perú

La doctrina constitucional reconoce que cuando el gobierno ha contado con una mayoría parlamentaria favorable los elementos propios del régimen presidencial aparecen reforzados, con estabilidad para el Poder Ejecutivo, pero con el riesgo de excesos presidenciales y falta de control político del Congreso. En cambio, cuando el Congreso es dominado por una mayoría de oposición se observa un abuso de interpelaciones y censuras a los ministros, el bloqueo a las iniciativas políticas o legislativas gubernamentales, creando así polarización y crisis política (Eguiguren Praeli 2019: 237).

Es así que puede decirse que la dinámica política peruana en líneas generales ha oscilado entre un escenario de estabilidad para el Ejecutivo y un discreto rol del Congreso cuando el Ejecutivo ha tenido mayoría parlamentaria, y una tendencia al obstruccionismo por parte del Congreso cuando es una mayoría opositora la que tiene el control del Poder Legislativo. Dicho escenario es, por decirlo en términos razonables, previsible. Se trata de una conflictividad que es recurrente en el sistema político.

– El contexto que favorece el golpe de Estado constitucional

La doctrina especializada ha señalado que las situaciones golpistas se generan en su mayoría en conflictos de carácter interorgánico en el interior de las sociedades políticas afectadas, toda vez que en las mismas se presentan situaciones contrarias al orden constitucional contemporáneo tales como: 1)- La negación de los derechos fundamentales de los habitantes; 2)- La subordinación al Ejecutivo de los Organismos Legislativo, Electoral y Judicial, así como de las contralorías; 3)- El irrespeto a la voluntad popular expresada en las urnas; 4)- La politización de las FFAA; 5)- La represión de la oposición política; 6)- La criminalización de la disidencia y de la prensa independiente; y 7)- El histrionismo y la propaganda del odio (Huertas Díaz 2014: 30-31).

Es así que mediante los indicadores señalados es posible identificar si nos encontramos frente a una situación de conflicto interorgánico que ha escalado hacia el golpe de Estado constitucional. Veamos:

  • En el contexto del proceso electoral del año 2021 los grupos políticos que tienen el control del congreso adoptaron la estrategia de emplear los recursos legales como un mecanismo para negar el derecho al voto de 200,000 electores en jurisdicciones donde se conocía que había ganado el ahora presidente.
  • Los grupos parlamentarios están organizando a lo largo y ancho del país manifestaciones para mostrar un supuesto apoyo popular a solicitudes de vacancia presidencial, las mismas que son presentadas como un mecanismo de control político, cuando tanto la doctrina como la legislación y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han señalado que ello es incorrecto.
  • El congreso lejos de respetar la disposición constitucional que señala que el Presidente sólo puede ser procesado por acusación de carácter penal cuando finaliza su mandato, alega hechos que se encuentran en etapa de investigación fiscal para presentar ello como un supuesto de vacancia presidencial por incapacidad moral, vulnerando abiertamente lo establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso.
  • Los partidos políticos que alientan y promueven la vacancia presidencial organizan marchas donde se incita al personal militar en situación de retiro a manifestaciones violentistas, y donde han efectuado llamados a una intervención militar, buscando politizar a las FFAA.

– El uso del quehacer judicial y fiscal para consolidar el proyecto golpista

Se reconoce que la noción de golpe como desplazamiento por mecanismos institucionales de gobernantes electos por sufragio popular, pero en donde no se le asesta un golpe definitivo al Estado Constitucional de Derecho, ni cambia el régimen político. Se produce inestabilidad gubernamental, que no suprime los mecanismos institucionales ni desconoce los constitucionales. Así, los golpes constitucionales muestran que puede haber legitimidad constitucional con manipulación legal, o pueden usarse procedimientos legales con fines políticos. Asimismo, se usa al Poder Judicial para influenciar la lucha por el poder político (Lesgart 2019: 190).

Encontramos que en el actual escenario los procesos de investigación en sede fiscal son empleados como insumos para generar titulares donde las opiniones favorables a la vacancia presidencial son mostradas como informaciones ciertas, dando por sentado la certeza de las imputaciones a pesar que ni siquiera existe una denuncia ni un proceso penal en curso.

En otras palabras, se comprueba la instrumentalización del ejercicio de las atribuciones fiscales como parte de una conjura destinada a fomentar la destitución del presidente mediante una “vacancia express”. Que ello no se trata de una mera especulación lo demuestra el caso del ex mandatario Martín Vizcarra.

En noviembre del año 2020 la prensa peruana reprodujo las declaraciones de tres aspirantes a colaborador eficaz, quienes afirmaban que el presidente Martín Vizcarra había recibido sobornos para favorecer una empresa que postulaba en un proceso de licitación para la construcción del hospital de Moquegua. Se trataba de declaraciones que no habían sido contrastadas, no habían sido objeto de corroboración y por tanto, ni siquiera existía una denuncia fiscal. Posteriormente, en Diciembre del 2020 el fiscal encargado del caso -Juárez Atoche- ofreció declaraciones ampliamente reproducidas en los medios, señalando que el caso contra el presidente “era sólido”. Se inició una campaña mediática de demolición como el paso previo a un proceso de vacancia por incapacidad moral, vulnerando el artículo 117 de la Constitución, que establece que el presidente sólo puede ser procesado penalmente al término de su mandato. Por consiguiente, la previsión constitucional no puede ser empleada para construir un pretexto para destitución, porque ello es contrario tanto al texto como a los fines de la Constitución, que mediante dicha barrera procesal apunta a dar estabilidad a la institución presidencial.

El resultado: habiendo pasado más de un año desde que fueran difundidas las mencionadas declaraciones, lo cierto es: a) Los aspirantes a colaborador eficaz no han demostrado la certeza de las imputaciones efectuadas contra el ex mandatario Vizcarra; y b) el fiscal Juárez Atoche todavía no ha entablado acusación penal y el caso se halla en etapa de investigación preparatoria. En otras palabras, el Ministerio Público no ha podido sustentar las imputaciones que sirvieron de pretexto para la ofensiva mediática y política que concluyó en la destitución del entonces presidente Vizcarra. Se trató, en suma, del primer golpe de Estado constitucional en la democracia peruana. El que planteara una demanda de conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional no impidió el golpe por los plazos, que rebasaron a los acontecimientos. Cuando finalmente se emitió sentencia, el alzamiento popular había derrocado al gabinete golpista encabezado por Merino de Lama y se había entronizado a Francisco Sagasti como nuevo mandatario.

Ahora los grupos políticos y personajes que impulsaron el golpe el año 2020 están empleando la misma receta, difundiendo una versión deformada del valor de las diligencias fiscales, para convertirlas en pretextos para otra solicitud de “vacancia express”.

– La desaparición del periodismo independiente

Durante el proceso electoral del año 2021 los medios de prensa de propiedad privada incumplieron el deber de informar con veracidad y objetividad, y asumieron un rol propagandístico a favor de la candidatura del fujimorismo. En relación a dicha parcialización y vulneración de la ética periodística, la Unión Europea (2021) expresó en su informe sobre el proceso electoral peruano, lo siguiente:

El entorno mediático se deterioró considerablemente al inicio del segundo periodo de campaña. Los medios de comunicación estatales continuaron cubriendo el proceso electoral de manera imparcial, ofreciendo una cobertura equitativa y neutral de las actividades de campaña de ambos candidatos y emitiendo programas que contaron con la participación de analistas políticos y representantes de los partidos en liza. Por el contrario, la mayoría de los medios de comunicación privados de Lima realizaron una cobertura informativa claramente sesgada a favor de FP y Fujimori y en detrimento de Castillo y PL, contraria a los códigos de ética periodística, la legislación nacional y los compromisos internacionales sobre medios de comunicación. Esto privó a los votantes de recibir una información veraz y equilibrada. (p. 25)

Asimismo, el informe de los expertos electorales de la Unión Europea no deja lugar a duda alguna: los medios de comunicación privados se convirtieron en operadores políticos y llevaron adelante una estrategia de contaminación e intoxicación de la opinión pública. Específicamente, el informe de la Unión Europea (2021) señaló:

(…) la mayoría de los medios de comunicación privados difundieron un mensaje común de miedo, a menudo sin distinguir información de opinión, basado en denuncias de que un hipotético gobierno de PL pondría en riesgo la democracia y las libertades y crearía inestabilidad social y económica en el país. Si bien los medios de comunicación privados son libres de adoptar posiciones editoriales, éstas deben distinguirse claramente de la cobertura informativa, la cual debe estar siempre regida por los principios de objetividad e imparcialidad, especialmente en un contexto electoral. Desinformación y constantes acusaciones de supuestos vínculos de Castillo y algunos miembros de su equipo de campaña con el disuelto grupo terrorista Sendero Luminoso fueron también difundidas en horario de máxima audiencia por comentaristas y analistas políticos en algunos canales de televisión nacionales, sin dar espacio a opiniones discrepantes. También se observó la difusión de mensajes a favor del fujimorismo y la exhibición de simbología de FP por parte de presentadores y participantes en programas de televisión de entretenimiento. (p. 25)

La actuación que desplegaron los medios de comunicación privados durante el golpe de Estado al presidente Martín Vizcarra, durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales 2021 y desde entonces hasta la actualidad, permite afirmar que son los aliados de los grupos que perpetraron el golpe de Estado del año 2020 y el intento de robo de las elecciones presidenciales 2021, y que desde entonces hasta la actualidad intentan nuevamente la usurpación de un puesto que les ha sido negado por la voluntad del pueblo expresada en elecciones legítimas y válidas.

El rol que desempeñan los medios de comunicación en el golpe de Estado constitucional ha sido graficado por la doctrina especializada. Al respecto, Soler (2015) señala lo siguiente:

[e]n los golpes de Estado del siglo XXI la violencia reaccionaria y física juega sólo un papel auxiliar, comparada con la de los medios de comunicación generadores de la narrativa de la crisis o del consenso. En todos los casos los medios de comunicación junto con las redes sociales de comunicación instantánea han sido centrales en la creación de una ideología golpista, a través de núcleos argumentativos comunes para justificar las intervenciones. (pp. 82-83)

El informe de la Unión Europea demuestra claramente que los medios de comunicación privados están comprometidos con la vulneración de la Democracia y la actuación que desarrollan en la actual coyuntura demuestra que conocen los objetivos de los grupos golpistas, y están comprometidos con ello.

4.3. Las facultades del Ejecutivo frente al golpe parlamentario

Según los términos en que ha sido empleada, resulta evidente que el Congreso peruano ha deformado el procedimiento constitucional de la vacancia por incapacidad moral, para perpetrar el derrocamiento del gobierno elegido en el proceso electoral 2021. El Congreso está vulnerando la Constitución y promoviendo abiertamente el golpe de Estado constitucional, mediante el desbordamiento de los límites del proceso de vacancia. Se está vulnerando la legalidad constitucional y el principio democrático. Por tanto, el Congreso está incurriendo en el supuesto previsto en el artículo 45 de la Constitución Política.

Asimismo, cabe señalar que la disolución del Congreso está prevista como una respuesta a una actuación en la que el Congreso ha censurado y/o negado confianza a dos gabinetes. Como puede advertirse, el supuesto de la disolución corresponde a una actuación que es legal y que es un ejercicio dentro de la órbita de constitucionalidad. Si la Constitución ha determinado que el presidente pueda disolver al Congreso no es porque al negar dos veces la confianza a un gabinete haya actuado fuera de la Constitución. Así, tenemos que la disolución del Congreso se da en un escenario de una actuación legal y dentro de lo previsto en la Constitución.

Si ello es así ¿Cuál debería ser la actuación del Ejecutivo cuando el Congreso actúa fuera del alcance de sus atribuciones y organiza una conspiración golpista? Consideramos que en relación a ello el gobierno podría interponer el proceso constitucional de conflicto de competencia. Sin embargo, se trata de una solución imperfecta y limitada en el caso en que nos hallamos, por lo siguiente:

  • El congreso peruano está manifestando persistentes y renovados intentos de vacancia, lo cual es muestra de una actuación dolosa y orientada al derrocamiento del presidente electo.
  • El recurrir al proceso de conflicto de competencia no sirvió para detener el complot golpista el año 2020.

También tenemos que un proceso de Amparo en caso de ser interpuesto -con la necesaria solicitud de medidas cautelares para preservar la vigencia de un estado de constitucionalidad mientras el proceso sigue su curso-, se circunscribe únicamente en relación a un específico procedimiento de vacancia, y además no impide que mientras transcurre la tramitación se formule un nuevo pedido de vacancia, tal como está ocurriendo actualmente.

Por tanto, se está comprobando que el diseño de los procesos constitucionales previstos en el artículo 200 de la Constitución no ha impedido el éxito de los grupos golpistas. Por ello es irrazonable asumir que la defensa de la Democracia frente a una nueva arremetida golpista pase por hacer uso de procedimientos que resultan ineficaces y obsoletos en la defensa de un gobierno democrático.

Frente a las arremetidas de los grupos golpistas del Congreso, el presidente tiene el deber de resolver dicho desafío dando una respuesta que debe ser proporcional a la dimensión del golpe de Estado constitucional que se está intentando perpetrar. Dicha respuesta debe tener un límite, puesto que la participación del Congreso en una maniobra golpista no constituye un pretexto válido para que el gobierno actúe de similar manera e incurra en una actuación opuesta al principio democrático. Por tanto, resulta conveniente y necesario seguir el siguiente procedimiento:

  • Comunicar a la OEA las amenazas a la Democracia, e invocar la Carta Democrática Interamericana para el envío de una misión de observación, que emita el respectivo informe.
  • Presentar ante el Congreso una cuestión de confianza en relación a la aprobación de la reforma constitucional que elimine la figura de la vacancia presidencial por incapacidad moral, cuya defectuosa redacción es usada como argucia y pretexto para el golpe de Estado parlamentario.
  • Analizar la constitucionalidad de un hipotético decreto extraordinario de disolución del Congreso y convocatoria a nuevas elecciones parlamentarias en el plazo fijado por la Constitución, medida que se encuentra justificada en: a) Inexistencia en el sistema jurídico peruano de un procedimiento eficaz de defensa de la Democracia frente a la maniobra golpista; y b) Insistencia de los grupos golpistas en la vulneración del principio democrático.
  • La mejor demostración de respeto a la Constitución y al principio democrático consistiría en que el hipotético decreto de disolución extraordinaria se limitaría únicamente al Congreso, manteniéndose la actuación de la Comisión Permanente, tal como lo establece la Constitución. Asimismo, se mantendrían en funcionamiento las restantes instituciones, poderes del Estado y entes constitucionales autónomos.

V. Conclusiones

  1. El golpe de Estado constitucional constituye una modalidad de ruptura del orden democrático que es distinta al modelo de golpes de Estado predominantes en el siglo XX. El golpe de Estado constitucional no declara abiertamente la opción por la destrucción de la legalidad y la Constitución, sino que emplea un uso deformado del sistema normativo y los procedimientos constitucionales para destituir el gobernante legítimo. La maniobra golpista es alentada desde un discurso legitimador difundido por los medios de comunicación y apela a la desinformación y subordinación de la prensa a los objetivos de los golpistas.
  2. El actual congreso de la República está empeñado en llevar adelante un proceso de golpe de Estado constitucional empleando como cubierta el proceso de vacancia por incapacidad moral, estrategia que ya fue empleada para perpetrar el primer golpe de Estado constitucional y usurpación de la presidencia el año 2020.
  3. En tanto los procesos regulados en el artículo 200 de la Constitución han resultado ineficaces para preservar la Democracia frente a un golpe de Estado constitucional, la defensa de la Constitución y del principio democrático legitiman un conjunto de actuaciones inéditas e innovadoras para hacer frente a una práctica cuya reciente aparición requiere de la necesaria respuesta.

Desde dicha perspectiva, queda como cuestión a debatir la constitucionalidad de la posibilidad de una disolución extraordinaria del Congreso, con la finalidad de prevenir un golpe de Estado parlamentario que vulneraría la voluntad popular expresada en las urnas.

VI. Bibliografía consultada

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  • EGUIGUREN PRAELI, Francisco José (2019). Crisis políticas y controversias constitucionales ¿disolución del congreso válida o golpe de Estado? Pensamiento Constitucional. Número 24. pp. 235-258.
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  • Unión Europea (2021). Misión de expertos electorales República del Perú 2021. Informe final.
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