Sumario: 1. Introducción; 2. El amparo como proceso constitucional excepcional; 3. El contenido constitucionalmente protegido en el CPConst., 3.1. Incorporación del art. 7.1 del CPConst., 3.2. Delimitación jurisprudencial del contenido constitucionalmente protegido; 4. El contenido constitucionalmente protegido como filtro frente a la amparización; 5. ¿Restricción o garantía? Acceso a la justicia y razonabilidad; 6. Reflexión final.
1. Introducción
El proceso de amparo ha sido concebido como un mecanismo constitucional de tutela urgente destinado a la protección de derechos fundamentales frente a actos u omisiones que los vulneren de manera directa y actual. Su finalidad no es corregir cualquier ilegalidad ni sustituir a los procesos ordinarios, sino restablecer el contenido constitucional del derecho cuando este resulta gravemente afectado.
No obstante, la práctica judicial ha evidenciado una progresiva distorsión de esta función. Con frecuencia, el amparo ha sido utilizado para cuestionar decisiones propias de la legalidad ordinaria o para replantear controversias que no presentan relevancia constitucional. Este fenómeno, conocido como “amparización”, ha generado una sobrecarga en la jurisdicción constitucional y ha obligado al legislador y a la jurisprudencia a establecer criterios que delimiten razonablemente su procedencia.
Por ello, la procedencia del amparo debe supeditarse a que la pretensión se proyecte directamente sobre el contenido constitucional del derecho invocado, ya que solo así este proceso mantiene su naturaleza extraordinaria y responde adecuadamente a su finalidad de tutela urgente.
2. El amparo como proceso constitucional excepcional
En relación con la esencia y la naturaleza del proceso de amparo, Eto Cruz, citando a Fix-Zamudio, señala que el amparo “se trata de un instrumento de naturaleza procesal —justamente la doctrina mexicana lo ubicaba como de naturaleza “política” o con un simple interdicto, entre aspectos—, y cuyo fin es tutelar los derechos fundamentales de la persona”[1].
En tal sentido, entre los procesos constitucionales, el amparo, a nuestro entender, se configura como un mecanismo constitucional de carácter subsidiario y general; orientado a la protección de los derechos fundamentales de raigambre constitucional, con excepción de los que cuentan con una vía constitucional específica y especializada; teniendo como propósito restituir de manera inmediata y efectiva el goce del derecho fundamental vulnerado, reponiendo las cosas al estado anterior a la lesión, siempre que ello sea jurídicamente posible.
En otros términos, el proceso de amparo tiene por finalidad proteger el contenido esencial de los derechos fundamentales que conforman el bloque constitucional, abarcando no solo los derechos expresamente consagrados en el texto constitucional, sino también aquellos provenientes de fuentes internacionales, de desarrollo legal, jurisprudencial y de derechos implícitos vinculados a la dignidad humana[2].
Sin embargo, no debemos entender que su ámbito de protección se limita únicamente a una tutela subjetiva, en el sentido de que su propósito esencial —como muchos sostienen— es la salvaguarda de los derechos fundamentales; sino que, a su vez, también garantiza la supremacía normativa. Es decir, resulta igualmente relevante la preservación del texto constitucional, lo cual se justifica en la necesidad de contar con mecanismos que impidan que su eficacia sea menoscabada. En esa línea, el TC, en su STC 00023-2005-PI/TC, f. j. 11, ha indicado lo siguiente:
[…] los procesos constitucionales persiguen no sólo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino también la comprenden la tutela objetiva de la Constitución. […] Por ello, bien puede decirse que, detrás de la constitucionalización de procesos […], nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los derechos fundamentales y la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los procesos constitucionales.
Ahora bien, el fundamento excepcional del amparo se configura en su carácter de proceso de tutela urgente. Si bien la Constitución esgrime que todos los jueces actúan como guardianes de los derechos fundamentales y, en consecuencia, deben brindar los medios necesarios para satisfacer las pretensiones de cada individuo, la realidad demuestra lo contrario: en la práctica observamos cómo un proceso ordinario —llamado, en teoría, a tutelar derechos de manera eficiente— presenta diversas fallas inherentes a la dinámica judicial. Ningún mecanismo es perfecto; por consiguiente, debe buscarse su mejora o dotarlo de un rasgo excepcional. De esa premisa deriva el carácter residual o subsidiario del amparo, que se configura como un mecanismo extraordinario destinado a hacer posible la reposición o restablecimiento inmediato del derecho vulnerado.
3. El contenido constitucionalmente protegido en el CPConst.
3.1. Incorporación del art. 7.1 del CPConst.
Siendo el amparo un proceso de corte constitucional de tutela urgente, debe tenerse claro que no cualquier afectación ni interpretación extensiva habilita el acceso a esta vía extraordinaria. Las respuestas a esta cuestión no descansan en la creación de un numerus clausus de derechos susceptibles de tutela mediante el amparo, como se propuso durante el debate suscitado a raíz del anteproyecto de reforma constitucional del 5 de abril de 2002, impulsado por el entonces congresista Flores-Araoz[3].
En esa línea, la incorporación de la causal de improcedencia prevista inicialmente en los arts. 5.1 y 38 del CPConst. —hoy recogida únicamente en el art. 7.1 de dicho cuerpo normativo— respondió a una solución dogmática y procesal razonable. En la medida en que la Constitución reconoce los derechos fundamentales a través de cláusulas amplias y abiertas, corresponde principalmente a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional precisar su contenido constitucionalmente protegido (CCP, en adelante), así como a los jueces constitucionales constatar su efectiva afectación en el caso concreto. Este análisis resulta determinante para establecer la procedencia o improcedencia del proceso de amparo.
Sin embargo, dicha regulación normativa no estuvo exenta de dificultades, pues generó diversos problemas de interpretación y de aplicación tanto en la jurisprudencia constitucional como en la actuación del Poder Judicial.
3.2. Delimitación jurisprudencial del contenido constitucionalmente protegido
¿Cómo delimitar el CCP? Esta es una de las interrogantes más frecuentes en la doctrina constitucional, sobre todo si se considera que existen aún escasos estudios sistemáticos que permitan esclarecer plenamente esta noción. No obstante, su introducción normativa en el Código Procesal Constitucional fue acompañada por una constante labor jurisprudencial del TC.
Cabe destacar que el TC no se ha desentendido de esta problemática, sino que, por el contrario, se ha pronunciado reiteradamente sobre el CCP de los derechos fundamentales, construyendo criterios interpretativos que orientan la actuación de los jueces constitucionales. A través de dicha jurisprudencia, se ha precisado que el análisis de este criterio delimitador no se agota en la mera invocación formal de un derecho, sino que exige verificar si los hechos denunciados inciden realmente en su ámbito constitucional de protección. Así, tenemos el primer precedente, que introduce y desarrolla la noción de CCP, precisando sus alcances como objeto de la pretensión exigida para la procedencia del proceso de amparo, en el marco del análisis del derecho a la pensión, como se desprende del caso Manuel Anicama STC 01417-2005-AA/TC, f. j. 21, considerando que “todo ámbito constitucionalmente protegido de un derecho fundamental se reconduce en mayor o menor grado a su contenido esencial”.
En el mismo sentido, Abad Yupanqui sostiene que la identificación del CCP de un derecho requiere precisar el alcance del derecho fundamental invocado, en tanto constituye el sustento jurídico de la pretensión formulada en la demanda. Ello supone identificar en qué consiste el derecho invocado y, de manera correlativa, precisar quiénes son sus titulares, así como las potestades o prestaciones que lo integran. Para realizar dicha delimitación, resulta indispensable acudir no solo al texto constitucional y a las normas que desarrollan el derecho —especialmente tratándose de derechos de configuración legal, como lo ha reconocido el TC en la STC 01436-2017-PA/TC—, sino también a los estándares internacionales de derechos humanos, a la jurisprudencia de la Corte IDH a los precedentes y criterios jurisprudenciales elaborados por el propio TC[4].
Desde esta perspectiva, corresponde enfatizar que el análisis del CCP constituye una cuestión de procedencia, pues permite verificar si la pretensión es susceptible de tutela vía amparo, y no un examen relativo a la fundabilidad de la demanda, que solo puede abordarse una vez superado dicho filtro inicial.
Asimismo, el Tribunal Constitucional, ha venido construyendo, mediante su jurisprudencia, pautas generales orientadas a la determinación del CCP de los derechos. Así, en la STC 02988-2013-AA/TC, 23 de junio de 2014, f. j. 6, señaló lo siguiente:
[…] la determinación del contenido constitucionalmente protegido de un derecho requiere, básicamente:
(1) Verificar que existe una norma de derecho constitucional pertinente para el caso (es decir, una interpretación válida de disposiciones que reconocen derechos constitucionales). […]
(2) Constatar que el demandante se beneficie de la posición jurídica amparada por la norma iusfundamental encontrada. […], describiéndose […] quién es el titular de dicho derecho (sujeto activo), el obligado (sujeto pasivo) y la concreta obligación iusfundamental. […]
(3) Finalmente, debe verificarse que la afectación o restricción cuestionada incida en el ámbito protegido por el derecho invocado, cuando menos de modo preliminar o prima facie, es decir, sin necesidad de ingresar a analizar el fondo del caso. […]
4. El contenido constitucionalmente protegido como filtro frente a la amparización
El CCP opera, en la práctica, como un filtro necesario frente al uso indebido del amparo. Como indica Sosa Sacio, la incorporación de esta causal de improcedencia respondió al mal uso de los mecanismos constitucionales, particularmente del amparo, que había sufrido una distorsión de su función ontológica al canalizar pretensiones que no requerían tutela urgente ni estaban vinculadas de forma directa con derechos fundamentales[5].
El operador jurídico comenzó a recibir demandas que no evidenciaban una afectación significativa ni inmediata, lo que derivó en una inflación procesal y en una progresiva amparización de los procesos constitucionales. Por ello, se optó por delimitar —de ahora en adelante— la descripción de las causales de improcedencia, entre ellas el CCP del derecho fundamental. Es decir, precisar qué materias deben ser conocidas a través del proceso de amparo y cuáles, por el contrario, deben tramitarse mediante otras vías jurisdiccionales, como el proceso contencioso-administrativo.
Esta finalidad fue claramente expuesta por Eguiguren Praeli, uno de los principales artífices del Código Procesal Constitucional, al señalar que:
El fundamento de esta norma es corregir una grave distorsión observada en la utilización e instrumentación indebida del amparo. A menudo, los litigantes hacen referencia en su demanda a un derecho recogido en la Constitución, pero solo para sustentar una pretensión que, estrictamente, no tenía carácter constitucional o que tampoco formaba parte del contenido del derecho protegido constitucionalmente, sino a aspectos de regulación legal o de naturaleza secundaria, que no deben tutelarse por medio del amparo[6].
En esencia, se trata de distinguir qué conflictos poseen verdadera relevancia constitucional y requieren tutela inmediata, y cuáles corresponden a la legalidad ordinaria, cuya revisión debe llevarse a cabo mediante los procesos comunes previstos en el ordenamiento.
5. ¿Restricción o garantía? Acceso a la justicia y razonabilidad
Cabe preguntarse si la exigencia del CCP podría vulnerar el derecho de acceso a la justicia constitucional y, en consecuencia, dejar sin tutela determinados derechos fundamentales. Es decir, ¿cómo puede sostenerse que el proceso de amparo tutela exclusivamente derechos fundamentales si, al mismo tiempo, se imponen determinadas restricciones procesales para la interposición de una demanda constitucional, restricciones que podrían generar escenarios de desprotección y, por ende, una eventual afectación al derecho de acceso a la justicia, así como a la protección de derechos y libertades básicas, los cuales no pueden ser tratados con indiferencia ni abordados de manera superficial por los jueces u operadores jurídicos?
Estas interrogantes, sin embargo, se diluyen a la luz de lo ya expuesto. Desde nuestro punto de vista, el CCP cumple la función de un filtro necesario para evitar la amparización previamente explicada y garantizar que los procesos constitucionales se orienten efectivamente a la tutela de derechos de rango constitucional. Este filtro, además, encuentra sustento en los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en tanto permite establecer límites adecuados a derechos de naturaleza procesal-constitucional, como el derecho de acceso a la justicia o el derecho de acción, sin anularlos ni restringirlos más allá de lo estrictamente necesario.
Desde esta óptica, el mecanismo establecido en el art. 7.1 del CPConst. no configura un obstáculo desproporcionado al acceso a la justicia, sino que opera como una salvaguarda institucional orientada a que el amparo ejerza de manera correcta su rol constitucional de protección inmediata y especializada de los derechos fundamentales.
6. Reflexión final
A nuestro entender, el contenido constitucionalmente protegido no debe ser concebido como una barrera arbitraria ni como un mecanismo restrictivo que vacíe el derecho de acceso a la justicia constitucional; por el contrario, su incorporación y posterior desarrollo jurisprudencial responden a la necesidad de reconducir el proceso de amparo a su función originaria, ya que solo de ese modo es posible evitar su banalización y su utilización indiscriminada como una vía supletoria de la legalidad ordinaria. En consecuencia, la exigencia de que la pretensión incida directamente en dicho contenido no supone una negación de la tutela jurisdiccional, sino una condición mínima de racionalidad del sistema, orientada a preservar la naturaleza excepcional, urgente y especializada del amparo.
No obstante, el verdadero desafío no radica en la existencia de este filtro, sino en su correcta aplicación por parte de los jueces constitucionales; pues un uso mecánico, formalista o excesivamente restrictivo podría generar, paradójicamente, los mismos efectos que se pretende evitar, debilitando la protección de los derechos fundamentales y erosionando la confianza en la justicia constitucional. Por ello, el análisis del contenido constitucionalmente protegido debe realizarse desde una perspectiva material y razonable, atendiendo a la doble dimensión —subjetiva y objetiva— de los derechos fundamentales; solo así este criterio, lejos de operar como una restricción injustificada al acceso a la justicia, contribuirá a fortalecer la jurisdicción constitucional y a garantizar que el proceso de amparo cumpla efectivamente su función de tutela reforzada en aquellos supuestos en los que la Constitución resulta verdaderamente comprometida.
Bibliografia
[1] Eto Cruz, Gerardo. «El precedente Elgo Ríos o la historia de como un TC deconstruye sus competencias. ¿Crisis del amparo y su necesidad de restringir su litigiosidad?». En Gaceta constitucional y procesal constitucional, núm. 93, (2015), p. 24.
[2] Landa Arroyo, César. Derecho procesal constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2018, p. 112.
[3] Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, “Anteproyecto de Ley de reforma de la Constitución (texto para el debate)”, Lima, 5 de abril del 2002, p. 45.
[4] Abad Yupanqui, Samuel. Manual de derecho procesal constitucional. Lima: Palestra Editores, 2019, pp. 226-227.
[5] Sosa Sacio, Juan Manuel. «Tutela del ‘contenido constitucionalmente protegido’ de los derechos fundamentales a través del proceso de amparo». En Juan Manuel Sosa (coord.), La procedencia en el proceso de amparo. Lima: Gaceta Jurídica, 2012, p. 9.
[6] Eguiguren Praeli, Francisco. «El nuevo Código Procesal Constitucional peruano» . En Derecho PUCP, núm. 57, (2004), p. 173. Disponible aqui.
