Sumario: 1. Etapas del procedimiento administrativo, 2. Inicio, 3. Instrucción, 4. Sustanciación, 5. Resolución, 6. Ejecución. 7. Conclusión.
Quod non est in actis non est in mundo[1]. El procedimiento administrativo es el conjunto de actos y diligencias tendientes a la emisión de un acto administrativo que afecte las situaciones jurídicas de los administrados; estos procedimientos se dan en el ámbito de las entidades públicas que ejercen sus potestades públicas para satisfacer el interés público, por lo que no son procedimientos administrativos, los procesos judiciales o arbitrales.
El procedimiento administrativo culmina con la emisión de la resolución (acto administrativo) en primera instancia administrativa; si el administrado interpone recurso administrativo en contra de la resolución que le desfavorece, dará inicio al procedimiento recursivo que da lugar a la segunda instancia administrativa.
Por otro lado, encontramos los procedimientos administrativos de aprobación automática y evaluación previa, en los primeros la solicitud se entiende aprobada desde el momento de su presentación (aprobación automática), en los segundos la solicitud requiere de una evaluación previa, a través de etapas, antes de emitir resolución, es respecto de estos procedimientos que podemos observar las etapas que comprende un procedimiento administrativo.
En el ordenamiento jurídico peruano, el procedimiento administrativo está regulado en la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General -, actualmente ordenado en el Decreto Supremo 004-2019-JUS – Texto Único Ordenado de la Ley 27444.
1. Etapas del procedimiento administrativo
En el TUO de la Ley 27444 no existe referencia expresa a las etapas del procedimiento administrativo; sin embargo, encontramos una enumeración de estas etapas en el inciso 2) del artículo 61 del TUO de la Ley 27444 que indica
Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos (el subrayado es nuestro).
De la lectura de esta norma tenemos que las etapas del procedimiento administrativo, en las que intervine la autoridad administrativa, son: inicio, instrucción, sustanciación, resolución y ejecución. Estas etapas nos permiten establecer un orden en el desarrollo del procedimiento administrativo desde su inicio hasta la ejecución del acto administrativo que le pone fin. Este orden nos permitirá ejercer una eficaz defensa en el procedimiento administrativo.
2. Inicio
Por su inicio, el procedimiento administrativo puede ser de oficio o a instancia de parte, conforme al artículo 114 del TUO de la Ley 27444 que indica:
El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el órgano competente o instancia del administrado, salvo que por disposición legal o por su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del interesado (el resaltado es nuestro).
2.1. Procedimiento administrativo de oficio
Es el procedimiento administrativo que se inicia directamente por la autoridad administrativa, sin que sea necesaria la solicitud del administrado, este procedimiento está descrito en el artículo 115, numeral 115.1, del TUO de la Ley 27444 que indica:
Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposición de autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una motivación basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia.
Es importante precisar que la denuncia administrativa no constituye el inicio de un procedimiento administrativo de oficio, solo pone en conocimiento de la autoridad administrativa competente la posible comisión de infracciones administrativas, obligándola a la realización de una investigación preliminar que de acumular evidencia suficiente habilita la apertura de oficio de un procedimiento administrativo, verbi gratia, el procedimiento administrativo sancionador es un procedimiento de oficio.
2.2. Procedimiento administrativo a instancia de parte
Es el procedimiento administrativo que se inicia por solicitud de los administrados, verbi gratia, la solicitud que presenta un pensionista a la municipalidad para la deducción del impuesto predial. Este procedimiento se sustenta en el derecho constitucional de petición previsto en el artículo 2, inciso 20 de la Constitución Política del Perú que indica:
Toda persona tiene derecho: (…) 20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Este derecho constitucional, aplicable a todas las esferas de la vida de los ciudadanos, tiene su correlato en el derecho de petición administrativa previsto en el artículo 117, numeral 117.1, del TUO de la Ley 27444 que indica:
Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2 inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
Este derecho de petición administrativa comprende las facultades que se describen a continuación en el siguiente cuadro:
3. Instrucción
La instrucción corresponde a la etapa de investigación o acumulación de pruebas en el procedimiento administrativo, porque se requiere de hechos probados para la emisión de una resolución administrativa. La instrucción está compuesta de actos de instrucción conforme a lo indicado en el artículo 170, numeral 170.1, del TUO de la Ley 27444 que indica
Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias.
Estos actos de instrucción pueden ser de dos (2) tipos:
3.1. Los actos de instrucción de la autoridad administrativa
Son los medios de prueba de oficio que actúa la autoridad administrativa en mérito del principio de verdad material previsto en el numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la Ley 27444 que indica:
En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
3.2. Los actos de instrucción a instancia de los administrados
Son los medios de prueba que ofrece o produce el administrado, los que deben ser actuados por la autoridad administrativa, siempre que sean idóneos y pertinentes. Este ofrecimiento de pruebas es un derecho que se deriva del principio del debido procedimiento previsto en el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la Ley 27444 que indica:
Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten (el resaltado es nuestro).
Los medios de prueba que se pueden ofrecer y actuar en el procedimiento administrativo son los siguientes:
4. Sustanciación
Luego de la actuación de los medios de prueba, la autoridad administrativa debe realizar un análisis, permitiendo que el administrado, si lo considera pertinente, exponga sus argumentos y presente sus alegatos complementarios, que es un derecho que forma parte del debido procedimiento conforme al numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la Ley 27444 que establece:
Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten (el resaltado es nuestro).
La posibilidad de presentar estos alegatos complementarios es un derecho de los administrados, sustentado en su derecho de formular alegaciones conforme al artículo 172 del TUO de la Ley 27444 que indica:
Los administrados pueden en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al resolver.
En los procedimientos administrativos sancionadores antes de emitir resolución se debe de conceder un plazo perentorio no menor de cinco días para que el administrado presente sus alegatos conforme al artículo 172, numeral 172.2 del TUO de la Ley 27444:
En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución sólo habiéndole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco días para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo.
Son actos de sustanciación antes de la emisión de resolución que pone fin al procedimiento administrativo los siguientes:
5. Resolución
Desde el inicio hasta la emisión de la resolución, el procedimiento administrativo no puede exceder de treinta (30) días hábiles, conforme lo indica el artículo 39 del TUO de la Ley 27444 que indica:
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor (el resaltado es nuestro).
De esta manera, dentro de estos treinta (30) días hábiles de iniciado el procedimiento, se emitirá la resolución que pone fin al procedimiento administrativo[2], conforme al artículo 197, numeral 197.1 del TUO de la Ley 27444 que indica:
Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto.
Esta resolución debe cumplir con los requisitos del acto administrativo, además, será congruente con las peticiones formuladas por el administrado, conforme al artículo 198 del TUO de la Ley 27444 que indica:
La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los requisitos del acto administrativo señalados en el Capítulo Primero del Título Primero de la presente Ley. En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Al ser la resolución un acto administrativo debe cumplir con los siguientes requisitos.
6. Ejecución
La ejecución de las resoluciones administrativas presupone la validez de los actos administrativos que nos remite al principio de presunción de validez de los actos administrativos previsto en el artículo 9 del TUO de la Ley 27444 que indica:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.
Presumido que todo acto administrativo es válido, su ejecución es inmediata por el principio de autotutela de la administración pública, este principio se sustenta en la ejecutoriedad de los actos administrativos previsto en el artículo 203 del TUO de la Ley 27444 que indica:
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.
Por otro lado, ante la falta de cumplimiento o ejecución espontánea del acto administrativo, se puede dar inicio a su ejecución forzada, esta ejecución que realiza la entidad se efectúa respetando el principio de razonabilidad a través de los siguientes medios de ejecución forzada.
7. Conclusión
Son etapas del procedimiento administrativo: el inicio del procedimiento de oficio o a instancia de parte, derivado del derecho de petición administrativa; la instrucción del procedimiento que implica los medios probatorios de oficio o a instancia de parte que se actúan en el procedimiento; la sustanciación que es el análisis de la actividad probatoria y los alegatos complementarios de los administrados; la resolución que es el acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo; y, la ejecución de la resolución por aplicación de la ejecutoriedad del acto administrativo*.
Referencias
- Constitución Política del Perú (31 de diciembre de 1993). Perú.
- Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
[1] Lo que no está en los autos no está en el mundo
[2] En caso de no emitirse resolución administrativa en el plazo indicado, se produce el silencio administrativo que también es una forma de poner fin al procedimiento administrativo; sin embargo, la autoridad administrativa mantiene su obligación de resolver en tanto el administrado no interponga recursos administrativos o acciones judiciales.
