El esquema del procedimiento inspectivo está conformado por la etapa previa de investigación, la etapa instructiva y la etapa sancionadora. No obstante, la etapa de instrucción fue recién incorporada al proceso de inspección al entrar en vigencia el Decreto Legislativo 1272.
Con dicha norma se modifica el artículo 235 del TUO de la Ley del procedimiento administrativo general en lo que respecta al procedimiento sancionador, esto es, se incluye una fase instructiva dentro de las fases del procedimiento administrativo sancionador.
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En ese sentido, la fase instructiva es parte del procedimiento sancionador y supone un control de las actuaciones de investigación. Concretamente, respecto al acta de infracción.
Además, los trámites que se realicen durante estas fases deben ser reportados ante la Autoridad Central del Sistema de Inspección del Trabajo a cargo del Sistema Informático de Inspección del Trabajo (SIIT).
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1. ¿Qué es el proceso de instrucción?
La Ley del procedimiento administrativo general ha determinado que los actos de instrucción son aquellos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución (como es una resolución multa). Son realizados de oficio por la autoridad, en el caso de Sunafil es la Sub Intendencia de actuación inspectiva (SIAI), a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias.
2. El procedimiento de instrucción
2.1 La fase instructora se inicia en mérito del acta de infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como por infracciones a la labor inspectiva.
2.2 Para el inicio de la fase instructora, el instructor debe revisar que el contenido del acta de infracción se encuentre conforme:
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- La identificación del sujeto o sujetos
- Medida de carácter provisional, en caso corresponda.
- Derechos y obligaciones del administrado.
- Calificación de la infracción
- Posibles sanciones
- Normas que otorgan competencia.
- Antecedentes y documentos que dieron lugar al inicio del procedimiento.
De advertir el incumplimiento de alguno de los requisitos precitados, cuando sean subsanables, se requiere al inspector o inspectores responsables efectuar la subsanación pertinente.
En caso el incumplimiento sea insubsanable, el instructor debe archivar los actuados y comunicar a la autoridad competente para la adopción de las medidas correspondientes. Al realizar esta acción se debe comunicar al administrado.
2.3 Una vez iniciado la fase instructora, se notifica al sujeto o sujetos responsables la imputación de cargos en la que consten los hechos que se les imputen a título de cargo; asimismo, la calificación de las infracciones que tales hechos puedan constituir, también, la expresión de las sanciones que se les pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuye tal competencia.
La notificación del documento con los cargos imputados incluye a los trabajadores afectados y a las organizaciones sindicales de existir.
2.4 Luego de notificada la imputación de cargos, el sujeto o sujetos responsables, en un plazo no mayor de 5 días hábiles, presentan los descargos que estimen pertinentes ante el órgano competente para instruir el procedimiento.
2.5 Vencido el plazo, y con el respectivo descargo o sin él, el instructor, si lo considera pertinente, realiza de oficio todas las actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e información que sea relevante para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
2.6 Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento formula un informe final de instrucción en un plazo no mayor de diez 10 días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para la presentación del descargo.
En este informe se declara la inexistencia de infracción o, de corresponder, determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción y la sanción propuesta.
3. Informe final de instrucción
La autoridad instructora elabora el informe que determina la absolución o la existencia de infracción:
- Debida motivación
- Conducta infractora
- Pruebas de conducta infractora
- La norma vulnerada
- La sanción propuesta o la absolución
Una vez emitido el informe de instrucción se inicia el procedimiento sancionador en sentido estricto.
4. Uso de la casilla electrónica
Las notificaciones que se enviarán están relacionadas a los resultados de las actuaciones inspectivas, imputación de cargos, informe final de instrucción y el 100 % de las resoluciones en primera y segunda instancia, resoluciones de ejecución coactiva, entre otros. Por otro lado, las alertas que se enviarán son acerca del cumplimiento normativo, materiales didácticos, gráficos informativos, etc.
5. Aplicación de la LPAG
También debemos remitirnos a la aplicación del TUO de la LPAG, que establece las facultades de los organismos encargados de la de la instrucción.
Por ejemplo, el artículo 152 estableció que la autoridad a cargo de la instrucción del procedimiento mediante decisión irrecurrible, puede reducir los plazos o anticipar los términos, dirigidos a la administración, atendiendo razones de oportunidad o conveniencia del caso.
Asimismo, el inciso 158.4 del artículo 158 precisa que serán rechazados de plano los planteamientos distintos al asunto de fondo que a criterio del instructor no se vinculen a la validez de actos procedimentales, al debido proceso o que no sean conexos a la pretensión, sin perjuicio de que el administrado pueda plantear la cuestión al recurrir contra la resolución que concluya la instancia.
Por otro lado, se deberá aplicar el artículo 160, que permite que la autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia de los administrados, disponga la acumulación de los procedimientos en trámite que guarden conexión.
La LPAG también proscribe que se puedan realizar como actos de instrucción la solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto.
Finalmente, se debe respetar el principio del debido procedimiento, por el cual se establece que no se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
