Los jueces de la Primera y Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema mediante el Acuerdo Plenario 1-2023-116/SDCST, han pronunciado diez reglas interpretativas.
A continuación compartimos el primer tema.
Fundamento destacado: 10. La indicada ley reafirma la posición jurisprudencial de las Salas de Derecho Constitucional y Sociales Transitorias de la Corte Suprema, en tanto que no debe interpretarse el Decreto Supremo N.° 051-91-PCM como una modificación válida al texto de la Ley N.° 24029 o al Decreto Supremo N.° 019-90-ED, debiendo otorgarse la bonificación de acuerdo al monto de la remuneración total y no de la remuneración total permanente. Sin embargo, deben hacerse algunas precisiones:
i) En el caso de profesores activos, la bonificación solo podrá ser otorgada, como ha indicado la jurisprudencia reiterada de ambas Salas, durante la vigencia del artículo 48 de la Ley N.° 24029, esto es, como indica también el artículo 3 de la Ley N.° 31495, del 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de 2012, respectivamente.
ii) En el caso de cesantes, no opera el límite establecido por la vigencia de la Ley N.° 24029, siendo que no se discute el derecho a percibir la bonificación, sino que, en atención al principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales, una vez siendo percibida la bonificación por el pensionista demandante, le corresponde la percepción de dicha bonificación de manera continua, debiendo únicamente corregirse el monto de acuerdo a la remuneración total, en concordancia con el artículo 2 de la Ley N.° 31495.
iii) En el caso de auxiliares de educación, uniforme jurisprudencia de las Salas de Derecho Constitucional y Social Transitorias ha señalado que el artículo 64 de la Ley N.° 24029, Ley el Profesorado, los considera como personal docente sin título pedagógico en servicio; en efecto, si bien es cierto, su desempeño no interfiere ni equivale a las funciones/propias de profesor de aula y/o asignatura, por corresponderle esencialmente acciones de apoyo técnico pedagógicas al profesorado, participación en actividades formativas, disciplinarias, de bienestar del educando, y administrativas propia de su cargo, conforme a lo señalado en el artículo 273 del Decreto Supremo N.° 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, no es menos verdad que: (a) una de sus funciones puede ser la de preparar clases, como apoyo en el dictado de las mismas; (b) atendiendo a la realidad social de nuestro país, muchas veces, en las áreas rurales, al no existir personal docente es el auxiliar de educación quien hace las veces de profesor de aula; debe estarse al principio constitucional de interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, regulado en el artículo 26 inciso 3) de la Constitución Política del Perú. Ello, además, encuentra soporte normativo, en lo dispuesto por el artículo 2 inciso g) del Decreto Supremo N.° 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, que señala, que el personal docente en servicio sin título profesional y los auxiliares de educación están comprendidos en la mencionada Ley y Reglamento; asimismo, el artículo 48 de la Ley del Profesorado, que regula la bonificación, cuyo recálculo o reajuste se demanda, tampoco los excluye, por el contrario incluye al personal docente de la Administración de la Educación; siendo que los auxiliares de educación son considerados como personal docente sin título pedagógico en servicio. Este criterio es el que se ha seguido en las Casaciones: N.° 10961-2018-San Martín, y N.° 10970-2018-San Martín, de fechas 27 de enero de 2020, y del 19 de abril de 2022, respectivamente, (Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria), y Casaciones N.° 15202-2021-Lima, y N.° 19529-2021-Lambayeque, ambas del 04 de abril de 2023 (Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria).
Primer tema
Otorgamiento y reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación. Artículo 48 de la Ley N.° 24029, modificado por el artículo 1 de la Ley N.° 25212
1. El artículo 48 de la Ley N.° 24029 dispuso el establecimiento de una bonificación basada en la zona de prestación de servicios, señalando que ella sería recibida por aquellos profesores que prestaran servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional, expresamente señalado por Resolución Ministerial. Dicha ley fue publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el día 15 de diciembre de 1984.
2. Con fecha 20 de mayo de 1990, fue publicada la Ley N.° 25212, la cual, en su artículo 1, disponía una serie de modificaciones a la Ley N.° 24029, entre las cuales se incluía una modificación al artículo 48, incorporando 2 bonificaciones adicionales en favor de los profesores comprendidos en la can-era pública. Así:
a. El texto del artículo 48 de la Ley N.° 24029 dispuso, en su primer párrafo, el otorgamiento de una “bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación” en favor de los profesores pertenecientes a la Carrera Pública del Profesorado. Dicha bonificación equivale al 30% de la remuneración total del profesor.
b. Respecto al segundo párrafo de la misma norma, se dispuso el otorgamiento de una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión” en favor del Personal Directivo Jerárquico, así como para el Personal Docente de la Administración de la Educación y el Personal Docente de Educación Superior, la cual equivale al 5% de su remuneración total.
c. Finalmente, en el caso de profesores que prestaran servicios en zona de frontera, selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia, se dispuso una “bonificación por zona diferenciada”, equivalente al 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados, hasta un máximo de tres.
Por lo expuesto, la entrada en vigencia de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación se produce el 21 de mayo de 1990.
3. El 25 de noviembre de 2012 se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” la Ley N.° 29944 – Ley de Reforma Magisterial-, la cual dispuso, mediante su disposición complementaria y final décimo sexta, la derogación de la Ley N.° 24029 junto con otras disposiciones y normas, dejando sin efecto las bonificaciones citadas en el punto anterior respecto al artículo 48 de la Ley N.° 24029.
4. A lo largo de los años, se planteó un debate entre los profesores y la administración pública, en torno si el pago debía efectuarse teniendo en cuenta la remuneración total permanente o la remuneración total o íntegra.
5. La Corte Suprema, en reiterada jurisprudencia, interpretó el artículo 48 de la Ley N.° 24029 estableciendo que la bonificación especial mensual reconocida por dicha disposición se calcula de acuerdo a la remuneración total o íntegra, y no a la remuneración total permanente que señala el artículo 10 del Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, indicándose que esta norma era de carácter reglamentaria y no podía oponerse a la ley (considerando décimo primero, Acción Popular N.° 438-2007, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema y Casación N.° 17060-2018-San Martín de fecha 14 de junio de 2022, de la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema.
6. Bajo similares argumentos, usualmente invocando antecedentes tanto de la Primera como de la Tercera Salas de Derecho Constitucional y Social Transitorias de la Corte Suprema, se ha constituido un criterio unificado en materia del recálculo de la bonificación especial mensual del artículo 48 de la Ley N.° 24029. Los antecedentes mencionados pueden ser ubicados de manera reiterativa entre los años 2021 y 2022, contenidos en resoluciones anteriores a la entrada en vigencia de la Ley N.° 31495, como por ejemplo, entre otras: Casación N.° 11465- 2018-San Martín de fecha 25 de noviembre de 2021; Casación N.° 13086-2018-San Martín de fecha 20 de enero de 2022; (Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria), 19887-2021-San Martín de fecha 04 de abril de 2023 y 16929-2021-Ancash de fecha 04 de abril de 2023 (Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria).
7. En esa perspectiva, en lo que concierne al cálculo de la bonificación especial mensual a la que hace referencia el artículo 48 de la Ley N.° 24029, esta se otorga de acuerdo a la remuneración total o íntegra, debiendo acotarse que como la Ley N.° 24029 fue derogada por la Ley N.° 29944 (25 de noviembre de 2012), en cuyo artículo 56 se estableció la Remuneración íntegra Mensual (RIM) unificando todos los conceptos de pago, puede concluirse que: (i) para el personal en actividad la bonificación del artículo 48 de la Ley N.° 24029 se extingue al día siguiente de la promulgación de la Ley N.° 29944 (26 de noviembre de 2012), porque dicho concepto se incorpora al RIM y sólo se otorga si hubiera estado percibiendo el beneficio; (ii) en cambio, para los cesantes se otorga en forma continua y permanente porque el referido rubro no forma parte del RIM.
8. Finalmente, con fecha 16 de junio de 2022, es publicada en el Diario Oficial “El Peruano”, la Ley N.° 31495 – Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada. Dicha norma -como se desprende de la denominación que se le otorga- tiene por objeto reconocer el pago de las bonificaciones comprendidas en el primer y segundo párrafo del artículo 48 de la Ley N.° 24029, es decir: i) la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, y ii) la bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión; de manera que no resulta exigible un proceso judicial que determine el derecho a dicho pago, debiendo operar automáticamente. En ese sentido:
a. El artículo 1 de la norma dispone que las bonificaciones, y el derecho a pago, resultan aplicables tanto a los docentes activos, cesantes y contratados, tomando como base su remuneración total, sin exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, limitándose a entregar dichas bonificaciones en sede administrativa.
b. La norma en cuestión dispone también un periodo de aplicación, toda vez que el derecho a la bonificación se desprende de una norma derogada, como se ha detallado en párrafos anteriores, la cual estuvo vigente entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012, siendo este mismo el periodo reconocido por la Ley N.° 31495 para la aplicación del reconocimiento del pago.
c. Finalmente, en relación a los procesos judiciales en trámite, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones contenidas en el artículo 48 de la Ley N.° 24029, dispone que la administración se allane a dicha pretensión, en el extremo referido a tomar como base la remuneración total para el cálculo de dichas bonificaciones.
9. En síntesis, la referida norma resuelve la controversia en materia de reconocimiento y pago de la bonificación especial, toda vez que considera como monto para el cálculo de las bonificaciones la remuneración total o íntegra, y no la remuneración total permanente (que es solo un componente de la remuneración total), derogando el artículo 9 del Decreto Supremo N.° 051-91-PCM.
10. La indicada ley reafirma la posición jurisprudencial de las Salas de Derecho Constitucional y Sociales Transitorias de la Corte Suprema, en tanto que no debe interpretarse el Decreto Supremo N.° 051-91-PCM como una modificación válida al texto de la Ley N.° 24029 o al Decreto Supremo N.° 019-90-ED, debiendo otorgarse la bonificación de acuerdo al monto de la remuneración total y no de la remuneración total permanente. Sin embargo, deben hacerse algunas precisiones:
i) En el caso de profesores activos, la bonificación solo podrá ser otorgada, como ha indicado la jurisprudencia reiterada de ambas Salas, durante la vigencia del artículo 48 de la Ley N.° 24029, esto es, como indica también el artículo 3 de la Ley N.° 31495, del 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de 2012, respectivamente.
ii) En el caso de cesantes, no opera el límite establecido por la vigencia de la Ley N.° 24029, siendo que no se discute el derecho a percibir la bonificación, sino que, en atención al principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales, una vez siendo percibida la bonificación por el pensionista demandante, le corresponde la percepción de dicha bonificación de manera continua, debiendo únicamente corregirse el monto de acuerdo a la remuneración total, en concordancia con el artículo 2 de la Ley N.° 31495.
iii) En el caso de auxiliares de educación, uniforme jurisprudencia de las Salas de Derecho Constitucional y Social Transitorias ha señalado que el artículo 64 de la Ley N.° 24029, Ley el Profesorado, los considera como personal docente sin título pedagógico en servicio; en efecto, si bien es cierto, su desempeño no interfiere ni equivale a las funciones/propias de profesor de aula y/o asignatura, por corresponderle esencialmente acciones de apoyo técnico pedagógicas al profesorado, participación en actividades formativas, disciplinarias, de bienestar del educando, y administrativas propia de su cargo, conforme a lo señalado en el artículo 273 del Decreto Supremo N.° 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, no es menos verdad que: (a) una de sus funciones puede ser la de preparar clases, como apoyo en el dictado de las mismas; (b) atendiendo a la realidad social de nuestro país, muchas veces, en las áreas rurales, al no existir personal docente es el auxiliar de educación quien hace las veces de profesor de aula; debe estarse al principio constitucional de interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, regulado en el artículo 26 inciso 3) de la Constitución Política del Perú. Ello, además, encuentra soporte normativo, en lo dispuesto por el artículo 2 inciso g) del Decreto Supremo N.° 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, que señala, que el personal docente en servicio sin título profesional y los auxiliares de educación están comprendidos en la mencionada Ley y Reglamento; asimismo, el artículo 48 de la Ley del Profesorado, que regula la bonificación, cuyo recálculo o reajuste se demanda, tampoco los excluye, por el contrario incluye al personal docente de la Administración de la Educación; siendo que los auxiliares de educación son considerados como personal docente sin título pedagógico en servicio. Este criterio es el que se ha seguido en las Casaciones: N.° 10961-2018-San Martín, y N.° 10970-2018-San Martín, de fechas 27 de enero de 2020, y del 19 de abril de 2022, respectivamente, (Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria), y Casaciones N.° 15202-2021-Lima, y N.° 19529-2021-Lambayeque, ambas del 04 de abril de 2023 (Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria).
