Sumario: I. ¿Qué es el desistimiento?, II. Formas del procedimiento administrativo, III. Naturaleza del procedimiento sancionador o disciplinario, IV. El desistimiento del denunciante, V. Efecto del desistimiento del denunciante. VI. Conclusión.
En los procedimientos administrativos sancionadores y disciplinarios ya iniciados es posible que el denunciante se desista de su denuncia administrativa. Esta situación motiva que el presunto infractor solicite, erradamente, el término del procedimiento sancionador iniciado de oficio. Decimos erradamente porque el acto de desistimiento de la denuncia administrativa no acarrea el término del procedimiento sancionador sino que acarrea la valoración conjunta de los medios de prueba restantes a la luz del principio de presunción de licitud como veremos a continuación.
I. ¿QUÉ ES EL DESISTIMIENTO?
El desistimiento es una forma de poner fin al procedimiento administrativo[1]. Conforme al Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, se define al desistimiento como:
“Terminación anormal de un proceso debida a que el actor manifiesta su voluntad de abandonar su pretensión, pero sin renunciar al derecho en que la basaba, que podrá ejercitar en una nueva demanda posterior”.
Esta es una definición de desistimiento genérica, que contrasta, en el procedimiento administrativo peruano, con las siguientes formas de desistimiento:
- Desistimiento del procedimiento, este desistimiento importará la culminación del procedimiento, pero no impedirá que posteriormente vuelva a plantearse igual pretensión en otro procedimiento[2], verbi gratia, el desistimiento de un procedimiento para jubilación, no impide que, posteriormente, se vuelva a iniciar otro procedimiento para obtener una pensión de jubilación.
- Desistimiento de la pretensión, este desistimiento impedirá promover otro procedimiento por el mismo objeto y causa[3], verbi gratia, el desistimiento de la pretensión de fraccionamiento de la deuda tributaria que impide nuevamente pedir esta pretensión.
- Desistimiento de actos, el desistimiento de algún acto realizado en el procedimiento puede realizarse antes de que haya producido efectos[4], verbi gratia, el desistimiento de una queja por defecto de tramitación.
- Desistimiento de un recurso administrativo, el administrado puede desistirse de un recurso administrativo antes de que se notifique la resolución final en la instancia, determinando que la resolución impugnada quede firme[5], verbi gratia, el desistimiento del recurso de reconsideración o del recurso de apelación.
De esta manera, el desistimiento en el procedimiento administrativo es una forma de ponerle fin sin pronunciamiento sobre el fondo cuando se refiere al procedimiento en sí o a la pretensión administrativa, sin perjuicio del desistimiento de actos, como los recursos, antes de que estos produzcan efectos.
2. FORMAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo puede ser promovido de oficio o instancia del administrado, conforme al artículo 114 del TUO de la Ley 27444:
“El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el órgano competente o instancia del administrado, salvo que por disposición legal o por su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del interesado.”
De la lectura de este artículo, podemos establecer las formas del procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico peruano, las cuales serían:
- Procedimientos administrativos optativos, donde es posible que un procedimiento administrativo se inicie indistintamente de oficio o a instancia de parte, verbi gratia, el procedimiento administrativo de liquidación de beneficios sociales de un servidor público donde de oficio o a pedido de parte se puede proceder a su pago.
- Procedimiento administrativos exclusivos, donde por disposición de la ley o por su finalidad pueden ser iniciados exclusivamente de oficio o a instancia de parte, verbi gratia, por disposición de la ley los procedimientos sancionadores se inician de oficio, por su finalidad el procedimiento para obtener una pensión de jubilación se inicia a instancia de parte.
Por otro lado, de esta clasificación podemos establecer otras formas del procedimiento administrativo como son:
- Procedimiento administrativos de oficio, donde la autoridad administrativa es la que inicia el procedimiento administrativo, verbi gratia, los procedimientos disciplinarios.
- Procedimientos administrativos a instancia de parte, donde es el administrado quien inicia el procedimiento administrativo, verbi gratia, el procedimiento de otorgamiento de licencia de funcionamiento.
III. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR O DISCIPLINARIO
Ab initio, el procedimiento disciplinario es aquel que se instaura en contra de un servidor público por la comisión de una falta para la imposición, de ser el caso, de una sanción disciplinaria, ergo, el procedimiento disciplinario es un procedimiento sancionador.
Estando a la precisión indicada, el procedimiento sancionador, ergo, el procedimiento disciplinario se inicia siempre de oficio conforme lo establece el artículo 255, inciso 1 del TUO de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS):
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: 1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia” (el resaltado es nuestro).
La indicación que el procedimiento administrativo disciplinario se inicia de oficio, acarrea que el denunciante no sea considerado sujeto de este procedimiento administrativo sancionador conforme al artículo 116, numeral 116.1 del TUO de la Ley 27444:
“Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento” (el resaltado es nuestro).
Conforme a esto, el administrado que presenta una denuncia administrativa que inicia un procedimiento administrativo disciplinario no será considerado sujeto de este procedimiento administrativo sancionador, ergo, el inicio del procedimiento sancionador al ser iniciado de oficio es de interés público.
IV. EL DESISTIMIENTO DEL DENUNCIANTE
Hasta aquí se tiene establecido que el denunciante no es sujeto el procedimiento administrativo disciplinario, ergo, el desistimiento que realice el denunciante o quejoso de su denuncia administrativa o su queja sólo le afectará a él, pero no afectará el procedimiento disciplinario iniciado de oficio, esto por cuanto el artículo 200, numeral 200.3 del TUO de la Ley 27444 establece:
“El desistimiento sólo afectará a quienes lo hubieren formulado”.
Por otro lado, el artículo 200, numeral 200.7 del TUO de la Ley 27444 señala:
“La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento”.
Conforme a esta norma, podemos indicar que el desistimiento que presente el denunciante o quejoso en un procedimiento disciplinario, se limitará en sus efectos a estas personas, siendo que en atención al interés público el procedimiento disciplinario debe de continuar.
V. EFECTO DEL DESISTIMIENTO DEL DENUNCIANTE
¿Qué sucede si el denunciante se desiste de la queja o denuncia que contienen los hechos materia de cargo? Conforme a lo indicado hasta aquí, el desistimiento del denunciante de su queja o denuncia no implicará el término del procedimiento sancionador o disciplinario puesto que este es iniciado de oficio y el denunciante no es parte del procedimiento sancionador o disciplinario. Sin embargo, el desistimiento de la queja o denuncia acarrea la necesidad de aplicar el principio de presunción de licitud previsto en el artículo 248, numeral 9 del TUO de la Ley 27444:
“Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.”
En efecto, si el inicio del procedimiento disciplinario se sustenta en los hechos indicados en una queja o denuncia administrativa, el desistimiento de estos actos implicará la falta de hechos de cargo, situación que hará preciso aplicar la presunción de licitud en el actuar del servidor público, la cual sólo se podrá desvirtuar de existir pruebas de cargo idóneas adicionales a los hechos consignados en la queja o denuncia administrativa.
Por otro lado, también se aplicará el principio de presunción de veracidad previsto en el artículo IV, numeral 1.7 del TUO de la Ley 27444:
“En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”.
Estando a este principio, lo que se indique en el escrito de desistimiento de la queja o denuncia administrativa se presumirá cierto y veraz, salvo que existan pruebas que acrediten lo contrario.
Conforme a esto, de ser los hechos contenidos en la queja o denuncia materia de desistimiento los únicos cargos imputados al administrado, conforme a la presunción de licitud y veracidad, se producirá la absolución de los cargos imputados, puesto que la carga de la prueba en los procedimientos sancionadores corresponderá a la entidad pública conforme a lo previsto en el artículo 32 del TUO de la Ley 27584:
“Salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión. Sin embargo, si la actuación administrativa impugnada establece una sanción o medidas correctivas, o cuando por razón de su función o especialidad la entidad administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a ésta” (el resaltado es nuestro).
En caso que la entidad pública no tenga pruebas de cargo diferentes a los hechos indicados en la queja o denuncia administrativa desistida, se deberá de proceder a la absolución de los cargos imputados y la subsiguiente conclusión del procedimiento administrativo disciplinario.
6. CONCLUSIÓN
En conclusión, si bien el desistimiento de la queja o denuncia administrativa no determina la terminación del procedimiento sancionador o disciplinario, puede determinar la absolución del investigado, salvo la existencia de medios de prueba adicionales que acrediten los cargos imputados; esto por cuanto la autoridad administrativa debe de hacer una valoración conjunta de los medios probatorios conforme al artículo 197 del Código Procesal Civil, de aplicación subsidiaria[6]:
“Todos los medios probatorios son valorados por el Juez en forma conjunta, utilizando su apreciación razonada. Sin embargo, en la resolución sólo serán expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustentan su decisión.”
Es así que ante al desistimiento de la queja o denuncia administrativa, la autoridad administrativa debe de valorar los medios de prueba restantes de manera conjunta, haciendo uso de una apreciación razonada a la luz de los principios de presunción de licitud y veracidad[7]*.
REFERENCIAS
- Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
- Decreto Supremo 011-2019-JUS (04 de mayo de 2019). Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584 – Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Perú.
- Resolución Ministerial 010-93-JUS (22 de abril de 1993). Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil. Perú.
[1] Cfr. Art. 197 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[2] Cfr. Art. 200 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[3] Cfr. Art. 200 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[4] Cfr. Art. 201 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[5] Cfr. Art. 201 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[6] El artículo VIII, inciso 1, del TUO de la Ley 27444 indica “Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad” (el resaltado es nuestro).
[7]* El autor es jurista, maestro y abogado especialista en Derecho Administrativo, Derecho del Trabajo y Derecho de la Seguridad Social en el Perú, puede contactarlo en [email protected] o móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
