La contradicción entre la autonomía policial y la dirección fiscal en las diligencias preliminares del proceso penal

Escribe: Cristhian Michael Huamán Liza

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Sumario: 1. Introducción, 2. Diligencias preliminares, 3. La contradicción entre la autonomía policial y la dirección fiscal en las diligencias preliminares: análisis crítico y propuestas de solución, 4. Conclusiones.


1. Introducción

Dentro del presente artículo se ha considerado importante abarcar la realidad problemática en base a ello empezaremos diciendo que a lo largo del tiempo se sabe que las diligencias preliminares se orientan a la actuación de aquellos actos inaplazables y urgentes que van a establecer la credibilidad de los hechos, es decir, se busca determinar si estos acontecimientos ocurrieron en realidad, se busca identificar al autor del hecho y a los partícipes, y se busca proteger las evidencias del presunto hecho delictivo.

El proceso penal peruano ha experimentado una profunda reforma con la aprobación del Código Procesal Penal de 2004, que ha introducido el modelo acusatorio, adversarial y garantista, en sustitución del antiguo sistema inquisitivo, mixto y formalista; uno de los cambios más relevantes ha sido el otorgamiento al Ministerio Público de la titularidad exclusiva de la acción penal pública y de la dirección funcional de la investigación del delito, con el apoyo de la Policía Nacional del Perú, que actúa como auxiliar técnico y operativo del fiscal. Sin embargo, esta nueva configuración legal ha generado una serie de tensiones y conflictos entre ambos órganos, que se manifiestan especialmente en el ámbito de las diligencias preliminares, que son aquellas actuaciones urgentes e imprescindibles que se realizan ante el conocimiento de un hecho punible, con el fin de asegurar los elementos de prueba, identificar a los presuntos responsables y determinar si hay mérito para formalizar una investigación preparatoria.

En este contexto, se plantea el problema jurídico de la contradicción entre la autonomía policial y la dirección fiscal en las diligencias preliminares del proceso penal peruano, que se refiere al grado de independencia y discrecionalidad que tiene la policía para realizar sus funciones de prevención e investigación del delito, frente a la potestad del fiscal para conducir jurídicamente la investigación y controlar la legalidad y pertinencia de las actuaciones policiales.

El objetivo de este artículo es analizar los fundamentos normativos, constitucionales y doctrinales que sustentan tanto la autonomía policial como la dirección fiscal en las diligencias preliminares del proceso penal peruano, así como los criterios jurisprudenciales y las buenas prácticas que han establecido los límites y condiciones para el ejercicio de ambas facultades, con el fin de garantizar una investigación eficaz, respetuosa de los derechos fundamentales y orientada al esclarecimiento de la verdad.

2. Diligencias preliminares

En palabras de Sánchez Velarde, las diligencias preliminares es la primera investigación después de presentar una denuncia ante el departamento ministerio público o la policía, o cuando estas agencias realizan acciones ilegales, es decir, cuando deciden abrir las primeras investigaciones ellos mismos. (…) Sánchez Velarde, P. 2009, p. 89 El nuevo proceso penal. Idemsa, Lima[1]; Neyra Flores afirma que, “las diligencias preliminares constituyen la primera sub-etapa, prejurisdiccional del procedimiento que faculta al Ministerio Público, con base en las facultades que establece la ley procesal, para seleccionar los casos respecto de los cuales se va a realizar una investigación formal y, a tal efecto, realizar una averiguación previa. para cumplir con los requisitos requeridos. Formalizar la investigación, en particular mediante la identificación del culpable y la recopilación de pruebas mínimas” Neyra Flores, J.2010, pp. 287-288.Manual del nuevo proceso penal & de litigación oral. Idemsa, Lima[2] En esa línea, Salas Beteta refiere que: “En cuanto el fiscal tiene conocimiento de la comisión de un hecho que muestra las características del delito, inicia labores de investigación, solicita la intervención de la policía o inicia él mismo los trámites preliminares. Determinado, con el propósito directo de realizar el acto con urgencia o sin demora determinar si los hechos ocurrieron y acusar, así como determinar los elementos materiales de sus funciones, identificar a los involucrados y conocer adecuadamente su valor. (…)” Salas Beteta, C. 2011, p. 197[3]. El proceso penal común. Gaceta Jurídica, Lima. Finalmente hay que anotar que las diligencias preliminares, de acuerdo con el artículo 337.2 del Código Procesal Penal, forman parte de una averiguación previa. No se puede renovar una vez formalizada la investigación. Su extensión es apropiada si se requiere la debida diligencia anterior, siempre que se observe un defecto grave en el desempeño o sea seguro que se complementará con una combinación de factores.

Según Rosas Yataco, “El propósito inmediato de un procedimiento o investigación preliminar es actuar con urgencia o sin demora para determinar si los hechos de los que se tiene conocimiento y sus alegatos han ocurrido, así como identificar sus elementos documentales. Misión; para personalizar a los participantes en sus funciones, incluidos los lesionados, y, dentro de los límites de la ley, asegurarlo debidamente. Corresponde al Fiscal decidir si inicia o no la diligencia previa, y él solo decidirá si los hechos son consistentes con la orden en esta primera etapa.” Rosas Yataco, J. 2009, p. 404. Manual de derecho procesal penal. Jurista Editores, Lima.[4]

Al respecto, el texto original del artículo 334.2 del Código Procesal regulaba que el plazo de la investigación preliminar era de 20 días. Luego, a través de la modificatoria por Ley N.° 30076 se estableció que es de 60 días, quedando el dispositivo legal con el siguiente texto: Artículo 334˚. – Calificación (…) La duración de las diligencias previas al juicio, de conformidad con el artículo 3, es de sesenta días, a menos que se detenga a una persona. No obstante, el Ministerio Público podrá fijar otro plazo en función de la naturaleza, complejidad y circunstancias de las circunstancias investigadas. Cualquiera que crea que se ha visto afectado por la duración excesiva de los procedimientos iniciales debe solicitar al fiscal general que los cierre y emita un juicio apropiado. Si el fiscal se niega a responder a la solicitud de la parte agraviada o establece un límite de tiempo irrazonable, la parte puede remitir el asunto al juez de instrucción dentro de los cinco días para que se juzgue. El juez decidirá después de una audiencia en la que participen el fiscal general y el solicitante.

Debido al vacío normativo respecto al plazo límite de las diligencias preliminares en una investigación compleja, en la praxis se presentó diversos criterios de interpretación en los operadores jurídicos. Un grupo – integrado especialmente por fiscales– consideraban que el plazo máximo era de 8 meses (posición que se justifica porque conducen las diligencias preliminares). Otro grupo, mayoritario, sostenía que el plazo era de 120 días naturales.

Esta problemática fue superada con la Casación N° 318-2011-Lima[5], mediante la cual la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema unificando los criterios divergentes respecto al plazo límite de las investigaciones preliminares complejas, estableció que esta no puede ser superior de ciento veinte días, tenga en cuenta que, a través de acciones específicas y específicas, se logrará el objetivo del paso de acción anterior. Sin embargo, la Sala Penal Permanente, en la Casación N° 144-2012-Áncash[6], cambia de criterio (sin expresar las razones que lo justifiquen), el principio de jurisprudencia se define como: “En el caso de una investigación compleja, el plazo máximo para la realización de un procedimiento preliminar es de ocho meses”

Rosas Yataco refiere que, “Una escena del crimen (también una escena del crimen) es el lugar, lugar o escena en la que se desarrolla, ocurre o comete un acto que constituye un crimen, un lugar que puede abrirse o cerrarse y requiere investigación (…). Su importancia radica en que conserva los signos y evidencias que permiten esclarecer la verdad. El éxito o el fracaso de una investigación depende del manejo sistemático y cuidadoso de la situación, donde la ubicación exacta de cada sujeto es a veces clave fundamental. Por este motivo, debe realizarse de acuerdo con ciertas pautas, con el fin de mantener la cadena de evidencia (evidencia forense). OPCIÓN, p. l5)” ROSAS YATACO, J. op. cit., p. 405[7]. Al respecto, el artículo 330 numeral 3 del Código Procesal Penal, textualmente regula: Artículo 330.- Diligencias Preliminares (…) Tan pronto como se sepa que el infractor está llevando a cabo un proceso penal, el fiscal puede estar inmediatamente presente en el lugar del accidente con la mano de obra necesaria y los medios especializados y realizar la verificación para determinar la corrección del infractor. Y si es posible evitar que el crimen genere más consecuencias y cambie el escenario del crimen, asimismo llegamos a una controversia y nos preguntamos

¿Es posible incorporar a una persona jurídica en las diligencias preliminares?

Sí, no tenemos duda de ello, porque omitir la admisibilidad de las personas jurídicas en las diligencias preliminares implicaría quitar la protección de la Convención a un conjunto importante de derechos humanos, como el derecho a conocer los cargos imputados, a ser oído, a participar de los actos de investigación, a la contradicción, a la igualdad de armas.

En tal sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en las sentencias de los casos TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CONTRA PERÚ (31 de enero del 2001), IVCHER BRONSTEIN CONTRA PERÚ (6 de febrero de 2001) y LÓPEZ MENDOZA CONTRA VENEZUELA (1 de setiembre de 2011) ha reconocido la vigencia de garantías del debido proceso más allá del ámbito judicial, rigiendo en cualquier campo en el que se realiza una investigación y es posible que se afecten derechos fundamentales.

Así, en el caso Tribunal Constitucional contra Perú, la CIDH expuso literalmente lo siguiente:

“71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana.”

Consideramos que al no incorporarse a las personas jurídicas en las diligencias preliminares se vulneran sendos derechos fundamentales reconocidos por tratados internacionales y que –conforme a la 4ª. Disposición transitoria de la Constitución del Estado- forman parte de nuestro Derecho interno. Así, hablamos del derecho a un debido procedimiento (art. 139. inc. 3 de la Const.), llamado también el derecho a un proceso justo y equitativo (art. 8. inc. 1 y 2 de la CADH y art. 14 inc. 1 y 2 del PIDCP) en la investigación preliminar, o las diligencias preliminares, en la que rige la regla de que solo a las personas investigadas se les puede privar, afectar o lesionar sus derechos fundamentales.

Por ello, atendiendo a que la 4ª. Disposición Transitoria de la Constitución establece que los tratados de derechos humanos forman parte de nuestro ordenamiento interno, y que conforme a lo dispuesto por el artículo IX del Título Preliminar del CPP referido al contenido del derecho de defensa, el que –por su ubicación- trasciende todo el ordenamiento procesal penal, concluimos que toda interpretación de las normas procesales penales debe estar conforme a criterios constitucionales y a tratados de derechos humanos, por lo que –en nuestra opinión- las personas jurídicas deben ser incluidas desde un inicio en las diligencias preliminares.

Nuestra afirmación se sustenta en lo expuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia recaída en el caso TIBI VERSUS ECUADOR de fecha 07 de setiembre de 2004 tomando en cuenta la Observación General No. 13 relativa a la “Igualdad ante los tribunales y derecho de toda persona a ser oída públicamente por un tribunal competente establecido por la ley [art. 14]”, del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, expuso que: “El derecho a ser informado “sin demora” de la acusación exige que la información se proporcione de la manera descrita tan pronto como una autoridad competente formule la acusación. En opinión del Comité, este derecho debe surgir cuando, en el curso de una investigación un tribunal o una autoridad del Ministerio Público decida adoptar medidas procesales contra una persona sospechosa de haber cometido un delito o la designe públicamente como tal”.

Igualmente, la Corte IDH en la sentencia del caso Barreto Leyva contra Venezuela del 17 de noviembre del 2009 ha reiterado que: “El investigado, antes de declarar, tiene que conocer de manera oficial cuáles son los hechos que se le imputan, no sólo deducirlos de la información pública o de las preguntas que se le formulan”.

El TEDH en la sentencia del caso MATTOCCIA contra ITALIA del 25 de julio del 2000 estableció la violación al derecho a ser informado de la acusación, pese a la alegación del gobierno demandado de que la persona perjudicada pudo tener acceso al expediente y conocer los cargos que se le imputaban. De manera gráfica argumentó que: “En opinión del Tribunal, aunque la demandante habría podido solicitar el acceso al expediente de la fiscalía en su momento, lo cierto es que esta no dio a conocer la acusación, pese a que es su obligación el informar al acusado sin demora y en forma detallada de la acusación formulada contra él por completo. Ese deber recae enteramente sobre los hombros de la fiscalía y no puede ser cumplida de forma pasiva, facilitando la información y el simple acceso de la defensa”.

Por su parte, el máximo intérprete de la Constitución de manera expresa respecto a la función del Ministerio Público ha recordado que: “El Fiscal Provincial cuando investiga y en general el Ministerio Público cuando dirige su actividad contra una persona considerada sospechosa, tiene el deber de relatar e informar de modo claro y expreso las circunstancias de modo, lugar y tiempo del hecho considerado como delictivo; cumpliendo con las exigencias fijadas en los Tratados Internacionales y en la propia Constitución de nuestro país, de que la información de la imputación debe ser previa, sin demora, de forma inmediata y de manera detallada”

3. La contradicción entre la autonomía policial y la dirección fiscal en las diligencias preliminares: análisis crítico y propuestas de solución.

Uno de los argumentos que se suele esgrimir a favor de la autonomía policial es que esta permite una mayor eficacia y celeridad en la investigación de los delitos, al evitar la injerencia o el control excesivo del fiscal, que podría entorpecer o retrasar las diligencias. Además, se sostiene que la policía cuenta con la experiencia y el conocimiento técnico necesario para realizar las acciones de investigación, sin necesidad de depender de las directivas o instrucciones del fiscal. Así, se defiende el principio de oportunidad reglada, que faculta a la policía a archivar o disponer el sobreseimiento de los casos que no revistan gravedad o relevancia penal, sin intervención del fiscal. Sin embargo, este argumento tiene varias objeciones desde el punto de vista jurídico y constitucional. En primer lugar, se debe tener en cuenta que el artículo 159 de la Constitución Política del Perú establece que el Ministerio Público tiene como función principal la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos. Asimismo, el artículo 77 del Código Procesal Penal señala que el fiscal dirige desde su inicio la investigación del delito, con auxilio de la policía nacional. Por tanto, se deduce que el fiscal es el titular y responsable de la acción penal pública, y que la policía actúa como un órgano auxiliar y subordinado al fiscal; En segundo lugar, se debe considerar que el principio de oportunidad reglada no implica una renuncia a la persecución penal por parte del Estado, sino una facultad discrecional del fiscal para decidir si procede o no ejercerla, en función de criterios de política criminal y proporcionalidad. Por ello, el artículo 2 del Código Procesal Penal establece que el principio de oportunidad reglada solo puede ser aplicado por el fiscal, previa autorización judicial. De esta manera, se garantiza el control jurisdiccional y el respeto al debido proceso. Por tanto, no corresponde que la policía asuma esta facultad, que le es ajena y que podría generar impunidad o arbitrariedad.

Asimismo, a modo de entender con un ejemplo de la contradicción entre la autonomía policial y la dirección fiscal se dio en el caso conocido como “Los intocables ediles”, una presunta organización criminal integrada por funcionarios municipales y policías que se dedicaban al cobro ilegal de cupos a comerciantes informales en Lima. En este caso, la policía realizó una serie de diligencias preliminares sin contar con la autorización ni la participación del fiscal a cargo del caso, lo que generó un conflicto entre ambas instituciones. El fiscal denunció que la policía vulneró su rol de dirección y coordinación de la investigación, y solicitó al Poder Judicial que declare nulas las diligencias realizadas por la policía. La Sala Penal Nacional declaró fundado el pedido del fiscal y anuló las diligencias policiales por considerarlas ilegales e inconstitucionales, nos llegamos a preguntar:

¿Se puede hacer Diligencias Preliminares sin presencia del Ministerio Público?

En efecto, si se puede realizar diligencia preliminares sin presencia del Ministerio Público a razón de la casación 1896 – 2020 Cusco[8], es uno de los temas que ha generado debate es justamente el valor que tendrían aquellas diligencias preliminares que se realizaron sin presencia de fiscal tomando en consideración que hay muchas actuaciones de investigación sumariales inaplazables que están a cargo por ejemplo de la policía y que no cuentan con la presencia del representante del Ministerio Público; ergo que hablo de registros domiciliarios, registros personales, levantamiento de cadáveres y que de acuerdo algunos casos concretos existe por parte de la norma procesal, una delegación de facultades de la policía surge en el caso de levantamiento de cadáver conforme el artículo 195 numeral 2 del código procesal penal; la fiscalía puede delegar a la policía o al juez de paz ejecutar este acto de levantamiento del cadáver y en tiendas de que esta es una diligencia preliminar que no contaría con la presencia del representante del Ministerio Público, entonces la casación en comentario muestra claramente la oposición que presenta frente a una casación anterior que justamente es la casación 158 – 2016 Huaura[9], se establece justamente como criterio que no tendrá valor probatorio aquella diligencia preliminar que no se hubiera realizado con presencia del representante del Ministerio Público, las diligencias preliminares con el código de procedimientos del año 40 y el código procesal del 2004 advirtiendo que el mérito probatorio excluyente de las diligencias preliminares realizadas con presencia del fiscal se reconoce expresamente en el artículo 62 y 72 del Código de Procedimientos Penales del año 40, entonces esta regla sería fundamental, es cierto en el código del año 40 se reconocía que las actuaciones preliminares realizaba con fiscal de alguna manera mantenían su valor probatorio y tenían este reconocimiento, lo que lleva a diferenciar luego en esta casación a la Corte Suprema el hecho de que esta regla no estaría contemplada en el código procesal del año 2004 apartándose; Entonces el criterio de la casación 158-2016 Huaura Qué establece necesariamente que el fiscal debe estar presente en estas diligencias señala y subraya la casación en comentario de que existe una lógica de libertad probatoria que el código establece la posibilidad de utilizar diversos tipos de medios probatorios pero que a su vez en el código procesal del 2004 el valor probatorio no se obtiene por la presencia o no del fiscal a nivel de diligencia preliminares, sino básicamente por el respeto del principio contradictorio que implicará el conocimiento que tenga las partes de ese medio probatorio cuando se ha ofrecido el control que se realizará para su admisión y lógicamente la posibilidad que tiene la defensa de controvertirlo a nivel del juicio y manifestar en todo caso la oposición para que sea admitido o que tenga determinado valor probatorio Entonces al apartarse con la casación en comentarios se establece que las actuaciones preliminares No requerirán necesariamente la presencia del fiscal y que será más importante conforme se establece en la norma procesal para cada una de ellas.

4. Conclusiones

La incorporación de personas jurídicas en las diligencias preliminares es posible y conveniente, ya que les permite ejercer su derecho de defensa desde el inicio de la investigación y evitar posibles vulneraciones de sus derechos fundamentales. Así lo ha reconocido la jurisprudencia interamericana, que ha extendido las garantías del debido proceso a cualquier ámbito en el que se realice una investigación y se pueda afectar derechos fundamentales. Además, la incorporación de personas jurídicas en las diligencias preliminares se ajusta a los principios constitucionales y a los tratados internacionales de derechos humanos que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico.

La autonomía policial y la dirección fiscal son dos principios que regulan la relación entre la policía y el fiscal en la investigación de los delitos. La autonomía policial implica que la policía puede realizar las diligencias preliminares sin necesidad de contar con la presencia o la autorización del fiscal, siempre que se respeten los derechos fundamentales de las personas involucradas y se informe al fiscal de lo actuado. La dirección fiscal implica que el fiscal es el responsable de dirigir la investigación desde su inicio, con el auxilio de la policía, y de decidir si procede o no formalizar y continuar con la investigación preparatoria, así como aplicar el principio de oportunidad reglada. En el Perú, el sistema procesal penal vigente se basa en el principio de dirección fiscal, según lo establecido en el artículo 159 de la Constitución Política del Perú y el artículo 77 del Código Procesal Penal. Sin embargo, existen algunas normas que otorgan cierta autonomía a la policía para realizar diligencias preliminares sin presencia del fiscal, como el artículo 195 del Código Procesal Penal, que permite al fiscal delegar a la policía o al juez de paz el levantamiento del cadáver. Estas normas han generado controversias y conflictos entre ambas instituciones, como el caso de “Los intocables ediles”, en el que la Sala Penal Nacional anuló las diligencias policiales por considerarlas ilegales e inconstitucionales.

Por tanto, se puede concluir que en el Perú no se ha consolidado plenamente el binomio policía-fiscal, sino que existe una tensión entre la autonomía policial y la dirección fiscal, que requiere de una mayor coordinación y cooperación entre ambas instituciones, así como de una adecuación normativa que garantice el respeto al debido proceso, la eficacia de la investigación y la persecución del delito


[1] Sánchez Velarde, P. 2009, p. 89 El nuevo proceso penal. Idemsa, Lima.

[2] Neyra Flores, J.2010, pp. 287-288.Manual del nuevo proceso penal & de litigación oral. Idemsa, Lima.

[3] Salas Beteta, C. 2011, p. 197

[4] Rosas Yataco, J. 2009, p. 404. Manual de derecho procesal penal. Jurista Editores, Lima

[5] LP. (2020). Doctrina jurisprudencial sobre plazo razonable para diligencias preliminares en casos complejos [Sentencia]. Casación N° 318-2011-Lima

[6] LP. (2018). Plazo máximo de las diligencias preliminares en procesos complejos (doctrina jurisprudencial) [Sentencia]. Casación N° 144-2012-Áncash

[7] ROSAS YATACO, J. op. cit., p. 405

[8] LP. (2021). Doctrina jurisprudencial sobre plazo razonable para diligencias preliminares en casos complejos [Sentencia]. Casación N° 1896-2020 Cusco

[9] LP. (2018). Diligencias policiales sin presencia injustificada del fiscal carecen de valor probatorio suficiente para condenar [Sentencia]. Casación N° 158-2016 Huaura

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