Fundamento destacado: VI. […] 3. El manejo de la política ambiental en el estado unitario compete a la Nación, en coordinación con las autoridades locales y territoriales
— Marco general
La Constitución Política de 1991 es conocida por su decidido acento ambientalista. La Asamblea Nacional Constituyente elevó a categoría constitucional los compromisos relacionados con la conservación del patrimonio ecológico, consciente de los retos que el país tendría que afrontar en esta materia. Así se desprende de los debates que tuvieron lugar en el órgano constituyente:
«La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en que tanto el desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo.
«Ya no es posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del presente”.
Siguiendo esa línea, una porción significativa de los artículos de la Carta compromete al Estado con la conservación del medio ambiente, involucra a los particulares en el cuidado de los recursos naturales y entrega a ciertas autoridades públicas responsabilidades concretas vinculadas con la preservación del patrimonio ecológico de los colombianos.
El artículo 8º de la Carta precisa que el Estado y las personas tienen la obligación de proteger los recursos naturales de la Nación. El artículo 80 pone en cabeza del Estado la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. La prevención y control de los factores de deterioro ambiental, la imposición de sanciones, la disposición de los mecanismos de reparación y el diseño de los medios de cooperación internacionales que permitan la protección de los ecosistemas fronterizos también son obligaciones asignadas al Estado.
Aunque las normas citadas entregan al Estado competencias ambientales de forma genérica, otras disposiciones lo hacen respecto de autoridades específicas. El artículo 330, por ejemplo, indica que los consejos de gobierno de los territorios indígenas tienen a su cargo la obligación de velar por la preservación de los recursos naturales. El artículo 300 constitucional entrega a las asambleas departamentales la función de expedir las disposiciones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo de las zonas de fronteras. El numeral 9º del artículo 313 contiene una disposición similar en relación con los concejos municipales. Por su parte, el artículo 268 de la Constitución asigna al Contralor General de la República la función de informar anualmente al Congreso acerca del estado del manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.
El Congreso de la República tiene una amplia libertad de configuración en materia ambiental. La Constitución le confiere la potestad de fijar límites a la libertad económica, cuando quiera que se vislumbre afectación del medio ambiente (art. 333 C.P.). Ello sin contar con que, en casos de grave perturbación o amenaza del orden ecológico, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pueda decretar el estado de emergencia económica, social y ecológica con el fin de adoptar medidas de urgencia destinadas a controlar la perturbación atentatoria del orden ambiental (art. 215 C.P.).
De este breve recuento normativo es posible deducir una primera conclusión: la Constitución Política de 1991 no encargó el deber de conservación y preservación del medio ambiente a una sola autoridad pública, sino que comprometió a todas las instancias de poder en la ejecución de políticas de defensa del patrimonio ecológico. Fue tan firme la protección que la Constitución confirió a los recursos naturales que el constituyente involucró incluso a los particulares en el deber de cuidado correspondiente.
No obstante, otra conclusión se extrae de ese mismo contexto normativo: dado que la obligación de protección del medio ambiente se encuentra repartida entre todos los estamentos del Estado, la política ambiental ha de ser una política integrada institucionalmente y coordinada desde el nivel central de la Administración. En otras palabras, la responsabilidad compartida en el manejo de los asuntos ambientales exige de una maquinaria que coordine los esfuerzos con el fin de alcanzar los objetivos comunes.
En efecto, la necesidad de coordinación de la política ambiental viene impuesta por la naturaleza misma del objeto protegido: la Carta Política compromete al Estado en la conservación de los recursos naturales, lo que hace suponer que dicha conservación debe realizarse de manera eficaz. Adicionalmente, el mandato de protección se extiende a los recursos naturales de la Nación, lo que significa que la eficacia en la preservación de estos recursos debe alcanzarse mediante la coordinación de los esfuerzos de las distintas instancias territoriales. La necesidad de preservación eficaz de los recursos ambientales requiere, entonces, de la existencia de un nivel central de decisión que coordine las instancias locales a efectos de lograr una política ambiental homogénea y coherente en el nivel nacional. El artículo 80 constitucional establece que la planificación de la política ambiental corresponde al Estado, lo que impone, de suyo, la existencia de un ente de coordinación que diseñe los lineamientos básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades estatales que funcionan descentralizada o desconcentradamente.
Debe agregarse –además- que el ejercicio de la función ambiental es, por definición, una manifestación de la función administrativa del Estado, sujeta como tal a los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia, la economía, la celeridad y la coordinación (art. 209 C.P.). Ello supone que, en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen competencias ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales, tal como expresamente lo indica el inciso segundo del artículo constitucional citado. Ninguno de estos principios constitucionales podría realizarse sin la formulación de planes dirigidos por autoridades centrales, pues el encargo que el constituyente hizo al Estado es el de la preservación de los recursos naturales de la Nación.
Ahora bien, la articulación de la política ambiental es, además, una exigencia derivada del carácter unitario del Estado colombiano. De conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia está organizada en forma de estado unitario con descentralización. Ello significa que las decisiones administrativas de efecto nacional son del resorte de las autoridades nacionales, independientemente de que para su adopción regional intervengan las autoridades descentralizadas. Por esta razón la Corte ha dicho que “en un Estado unitario de derecho corresponde al poder central velar de manera concurrente por la protección del ambiente”, a lo cual agregó:
«El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado”. (Sentencia C-216 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
De lo anterior se tiene que, en principio, la coordinación para la ejecución de las políticas ambientales se encuentra a cargo del poder central de la administración, en desarrollo, claro está, de la voluntad del legislador, pues el carácter unitario del Estado colombiano es incompatible con el autogobierno de las autoridades locales en el manejo de asuntos de impacto nacional.
Esta última consideración introduce otra de las razones que justifican la inserción de un modelo articulado con unidad de gestión: el patrimonio ecológico no es un privilegio local, sino un recurso global. El medio ambiente constituye un sistema complejo -altamente dependiente- que opera más allá de los límites políticos y geográficos. La transformación de factores ambientales locales puede tener efectos imprevisibles en el panorama global. Esta estrecha y sensible subordinación significa que pequeñas perturbaciones en las condiciones iniciales del sistema pueden genera consecuencias de magnitud y complejidad incalculables en los estadios finales del proceso. La Corte abordó el tema a propósito de la revisión de las leyes 162 y 165 de 1994 «por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad Biológica». Sobre este particular se dijo:
“Al hombre, pues, le asiste el deber de cuidado, de promoción y de desarrollo del ambiente, los cuales debe ejercer bajo la virtud de la prudencia y la búsqueda constante de la dignidad personal y colectiva. Con este propósito, se deben procurar todos los medios necesarios para el amparo del entorno ecológico, de forma tal que la conservación del propio ser redunde en la conservación de los demás asociados. Atentar o destruir el ambiente significa, por ende, la autodestrucción de la persona humana o, lo que es lo mismo, la renuncia a conservarse a sí mismo en condiciones de dignidad. Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, es requisito sine qua non que la persona comprenda a cabalidad la importancia de conservar su entorno vital. Se requiere para ello entendimiento y voluntad; es decir, una conciencia ecológica y una disposición constante de vivir bajo los deberes de solidaridad, uno de los cuales es actuar en pro del ambiente sin consideraciones exclusivamente de índole particular o individual (Art. 95 Nums. 2o. y 8o.) Lo anterior porque, además, el sistema ecológico en definitiva es uno, como una es la humanidad.” (Sentencia C-519/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Estas reflexiones han llevado a la Corte a considerar que el desarrollo y la protección ambientales son asuntos de importancia nacional –independientemente de sus manifestaciones locales- y que por ello deben estar subordinadas a una autoridad central. En ese sentido se dijo:
“En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80).”. (Sentencia C-535/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
Sobre el mismo particular, en otro de sus fallos, la Corte precisó:
“5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente tal manejo y conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente.
“Debido entonces a que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político – territorial, el Constituyente ha impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación y fijación de políticas para su protección, que tengan un carácter general o nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas”. (C-596 de 1998 Vladimiro Naranjo Mesa) (subrayado por fuera del original)
Y en otra oportunidad, la Corte recalcó:
“La planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental.” (Sentencia C-423 de 2994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Este carácter nacional de la política del medio ambiente es fundamento adicional para considera que la misma debe coordinarse desde los niveles centrales de la Administración: en efecto, las consecuencias de las decisiones ambientales trascienden las fronteras políticas y superan las barreras geográficas. “Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad”, dice la Corte en la Sentencia C-423 de 1994. Por ello, la comunidad internacional ha elaborado un complejo sistema de compromisos que vinculan a los Estados con la preservación del medio ambiente, pues en la lógica de dicha normativa, las decisiones locales afectan indefectiblemente el ecosistema de países vecinos.
El hecho de que la definición de la política ambiental no sólo tenga consecuencias locales, sino internacionales, implica que la misma debe estar a cargo del poder central de la administración, pues el Presidente de la República, por disposición del artículo 189-2 de la Carta, es el directo encargado de dirigir las relaciones internacionales. Así entonces, si el compromiso con los fines ambientales es también un asunto internacional, es previsible que sea el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias internacionales, el que diseñe políticas públicas que tanto satisfagan las necesidades locales de tipo ambiental como que cumplan con los compromisos asumidos por Colombia en el marco de sus relaciones de integración con otros países.
A la misma conclusión se llega si se repara en el contenido del inciso final del artículo 80 de la Carta. La disposición sostiene que el “ Estado cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. Para la Corte, la consagración del principio de cooperación ecológica entre el Estado y otras naciones no asigna ese deber exclusivamente a las autoridades locales, sino que lo entrega a la Nación entera, de donde se tiene que es el Gobierno nacional el encargado de coordinar los mecanismos de ayuda ecológica en las fronteras.
El “Convenio sobre la Diversidad Biológica”, por ejemplo, suscrito en Río de Janeiro en 1992, incorporado a la legislación interna por Ley 165 de 1994, compromete a Colombia con la protección de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica. La normativa impone al Estado la obligación concreta de implementar los mecanismos de control que sean necesarios para la aprobación de proyectos de infraestructura que potencialmente puedan afectar el medio ambiente sano.
Este régimen de compromisos internacionales hace responsable a los Estados por el incumplimiento de las normas de preservación y conservación ecológica. Por ello, el hecho de que los Estados sean los sujetos internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos ambientales exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad se refleje fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia sólo se garantiza mediante la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la autoridad central, pues, tal como lo indica el artículo 226 de la Constitución Política, la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está en cabeza del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional.-
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha entendido el modelo centralizado de administración ambiental por referencia al sistema de unidad de gestión que impera en los Estados Unidos, para lo cual no se opone la configuración federal de su estructura político administrativa. La Corte ha dicho que la “Unidad de gestión en la Organización Administrativa Ambiental implica la adaptación de la estructura al carácter global e integrado del medio ambiente. Por eso, una de las consecuencias de éste principio es la tendencia a la concentración de ciertas competencias ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan lo puramente local». Sobre el particular se dijo:
“Conviene indicar como en los Estados Unidos, con un Sistema Federal acentuado, cobra de tal manera importancia el tema del medio ambiente que en el año de 1969 a través de la Promulgación de la National Environmental Policy Act se crea “La Environmental Protection Agency (EPA) determinada por dos objetivos fundamentales: de un lado el buscar un modelo organizativo que fuese acorde con una comprensión global del medio ambiente , en cuanto debía ser considerado como un Sistema Unitario, y de otra parte, “la consecución de la coordinación en sus actuaciones de las diferentes agencias gubernamentales, a fin de evitar la reduplicación de esfuerzos. La distintas políticas sectoriales de lucha contra la contaminación (atmosférica y de las aguas continentales y marinas) … y de defensa de la naturaleza, que hasta la fecha se habían considerado como actuaciones de posible ejercicio compartimentalizado, se iban a colocar en manos de una agencia”.
“Toda vez que el tema resulta de vital importancia para los Estados Unidos, se convierte esta entidad “EPA” en el Ministerio denominado del medio ambiente con el objeto de fortalecer las políticas allí trazadas y consolidar el “Principio Unidad de Gestión”.
“Este principio de Unidad de Gestión, ha sido ampliamente recogido en el derecho comparado, y en el caso de España así lo demuestra la promulgación de algunas normas dirigidas a la creación de Agencias dirigidas a la protección del medio ambiente con la determinación de los siguientes criterios:
“Al respecto y de entre las distintas alternativas, la experiencia acumulada aconseja optar por un modelo de organización que responda a el principio de unidad de gestión. Como tal debe de entenderse la unificación de la acción ambiental de una administración pública mediante la concentración de competencias relativas a esta materia en un sólo organismo administrativo”.
“Todas estas experiencias internacionales, muestran el vital interés que comporta el tema del medio ambiente, y los mecanismos que corresponden a cada Estado para preservarlo. Esto encuentra fundamento Constitucional en el hecho de que la responsabilidad en esta materia, la Constitución la establece en cabeza del Estado.(art, 79 inc 2 y art. 80).” (Sentencia C-305/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
— La ejecución coordinada de la política ambiental en la Ley 99 de 1993
En la legislación nacional, el modelo de gestión centralizado, que por supuesto se vale de la estructura descentralizada de la administración, ha sido recogido por el SINA o Sistema Nacional Ambiental, a cuya coordinación se encuentra el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Ciertamente, en primer lugar, el artículo 208 de la Constitución Política establece que los ministros son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo “la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.
Lo anterior significa que el Ministerio del Medio Ambiente tiene competencia bajo la dirección del Presidente de la República para dirigir la administración en materia medio ambiental, así como para ejecutar los fines previstos en la Ley 99 de 1993.
Adicionalmente, el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 dispone que la “Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración”, al tiempo que el artículo 51 de la misma ley señala: “…los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”.
La Ley 99 de 1993 refleja con fidelidad ese modelo de gestión centralizada de la política ambiental ideado por el constituyente y desarrollado por la Ley 489/98. Sus artículos recogen innumerables ejemplos que demuestran que la definición de los lineamientos generales de la política estatal ambiental está a cargo de las autoridades centrales, de la Nación, pero debe ejecutarse en coordinación con las autoridades locales.
El artículo 1º de la Ley 99 de 1993 señala en su numeral 10 que la acción “para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. Al igual que la disposición constitucional, esta norma asigna al Estado -entendido como el conjunto de autoridades públicas con competencia ambiental- la función de coordinar la protección y la recuperación de los recursos naturales de la Nación.
No obstante, el artículo 2º de la misma ley indica que esta actividad, encargada en conjunto a las autoridades públicas, es coordinada por las autoridades centrales del Gobierno, por el Ejecutivo central, que para efectos de cada ramo es el ministro del sector ministerial correspondiente, en este caso, el de Medio Ambiente, bajo las órdenes del Presidente. Así, el artículo señala que el Ministerio del Medio Ambiente – hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- “formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación”.
En concordancia con estas disposiciones, el artículo 5º de la misma ley prescribe que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tendrá, entre sus funciones, la de formular “la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”.
Con el fin de garantizar la coordinación efectiva de los esfuerzos por mantener y recuperar los recursos naturales, el legislador creó el SINA, o Sistema Nacional Ambiental, destinado a “asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación” (numeral 17 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993). El SINA, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, “es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley”.
El numeral 4º del artículo 5º establece en consecuencia que es función del Ministerio del Ambiente dirigir y “coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA)”.
En esa lógica, el parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993 señaló categóricamente que el esquema jerárquico del SINA ubica al Ministerio del Medio Ambiente a la cabeza y a las autoridades territoriales y regionales en segundo nivel, con lo cual se quiere indicar que el elemento de coordinación es fundamental en el diseño y aplicación de la política ambiental nacional. Dice literalmente el parágrafo indicado:
PARAGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios.
Adicionalmente, el Consejo Nacional Ambiental, que tiene a su cargo la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, está encabezado por el Ministro Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que demuestra que la política pública en materia ambiental pasa por las definiciones del dicho sector ministerial (art. 13 Ley 99 de 1993).
Por último, debe destacarse, aunque ya ha sido objeto de mención, que las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte integrante del Sistema Nacional Ambiental, en tanto que conforman su estructura y ejecutan las decisiones adoptadas por dicho sistema. Así lo indica el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 en cuyos numerales se evidencia la integración de las Corporaciones Autónomas Regionales a esta estructura de decisión:
ARTICULO 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;
7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;
24) Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente;
En suma, el desarrollo legislativo de esta línea constitucional demuestra lo siguiente: i) que en Colombia la responsabilidad por el manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado, pero también en la comunidad; ii) que la gestión integrada y coordinada de la política ambiental involucra tanto a las autoridades nacionales como a las autoridades locales y a los particulares, iii) que la definición de esa política está a cargo del Gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos generales de esa política, el señalamiento de las estrategias principales y la verificación de los resultados de dicha gestión y iv) que las autoridades locales, regionales y territoriales, deben ejercer sus funciones de conformidad con los criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la autoridad central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo concreto de los asuntos asignados.
Así lo resume la Corte en la Sentencia C-894 de 2003:
“…el sistema constitucional de protección del medio ambiente tiene dos características orgánicas principales. En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente. Por lo tanto, es necesario indagar cuáles son los criterios constitucionales de distribución de competencias en materia ambiental.” (Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil)
Hechas las anteriores precisiones, pasa la Corte a determinar el nivel de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Sentencia C-462/08
POLITICA AMBIENTAL-Carácter nacional y competencia para su manejo/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación de esfuerzos con autoridades locales y territoriales/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación a cargo del poder central
La Constitución Política de 1991 no encargó el deber de conservación y preservación del medio ambiente a una sola autoridad pública, sino que comprometió a todas las instancias de poder en la ejecución de políticas de defensa del patrimonio ecológico. La política ambiental ha de ser una política integrada institucionalmente y coordinada desde el nivel central de la Administración. La eficacia en la preservación de los recursos naturales debe alcanzarse mediante la coordinación de los esfuerzos de las distintas instancias territoriales, por lo que se requiere de la existencia de un nivel central de decisión que coordine las instancias locales a efectos de lograr una política ambiental homogénea y coherente en el nivel nacional. El artículo 80 constitucional establece que la planificación de la política ambiental corresponde al Estado, lo que impone, de suyo, la existencia de un ente de coordinación que diseñe los lineamientos básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades estatales que funcionan descentralizada o desconcentradamente. El carácter nacional de la política del medio ambiente es fundamento para considerar que la misma debe coordinarse desde los niveles centrales de la administración. Asimismo, el hecho de que los Estados sean los sujetos internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos ambientales exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad se refleje fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia sólo se garantiza mediante la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la autoridad central, pues, tal como lo indica el artículo 226 de la Constitución Política, la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está en cabeza del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional.
FUNCION AMBIENTAL-Manifestación de la función administrativa del Estado
El ejercicio de la función ambiental es, por definición, una manifestación de la función administrativa del Estado, sujeta como tal a los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia, la economía, la celeridad y la coordinación (art. 209 C.P.). Ello supone que, en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen competencias ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales, tal como expresamente lo indica el inciso segundo del artículo constitucional citado.
POLITICA AMBIENTAL-Definición centralizada, gestión integrada y coordinada, y ejecución autónoma por parte de las autoridades locales, regionales y territoriales
En Colombia la responsabilidad por el manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado, pero también en la comunidad. En la gestión integrada y coordinada de la política ambiental se involucra tanto a las autoridades nacionales como a las autoridades locales y a los particulares y la definición de esa política está a cargo del Gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos generales, el señalamiento de las estrategias principales y la verificación de los resultados de dicha gestión y son las autoridades locales, regionales y territoriales, las que deben ejercer sus funciones de conformidad con los criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la autoridad central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo concreto de los asuntos asignados.
[Continúa…]
