Sumario: 1. Introducción 2. Conceptos previos 3. Identificación de algunas modificaciones y mejoras 4. Conclusiones.
1. Introducción
El régimen legal de los bienes del Estado muchas veces pasa desapercibido a pesar de su especial importancia para diversos sectores, pues permite satisfacer diversas necesidades. Pensemos en la adquisición de bienes muebles para el desempeño de las funciones de una entidad, el uso de inmuebles para sedes institucionales, hospitales, colegios y un largo etcétera.
El 11 de abril de 2021 se publicó finalmente el Decreto Supremo 008-2021-VIVIENDA que aprobó el Reglamento de la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante, Reglamento de la Ley 29151 o nuevo reglamento) cuya regulación se centra en los bienes a cargo del Sistema Nacional de Bienes Estatales (SNBE) es decir, en los predios[1] pues los inmuebles (por decir, terrenos con edificación) son gestionados por la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas en el marco del Sistema Nacional de Abastecimiento (SNA).
En las siguientes líneas brindaremos unos breves comentarios sobre algunos aspectos de este nuevo reglamento.
2. Conceptos previos
Los predios estatales se clasifican en bienes de dominio público y bienes de dominio privado, el Tribunal Constitucional en la reciente sentencia expedida por la constitucionalidad de la Ley 29618 (Exp. 0014-2015-PI/TC) ya ha señalado que la diferencia entre ambos tipos de bienes es solo de matiz (fundamento 15), pues los bienes de dominio público están vinculados a un fin social de manera directa, mientras que los bienes de dominio privado de forma indirecta.
Los bienes de dominio público tienen un uso o servicio público definido por ley o acto administrativo, mientras que los bienes de dominio privado no. Por esta especial condición de los bienes de dominio público la protección por la que mayoría de ordenamientos opta es por excluirlos del tráfico jurídico particular, de tal forma que son objetos indisponibles para los privados.
En nuestro sistema eso se plasma en que los bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Mientas que los bienes de dominio privado, al no dejar de ser del Estado y vincularse de forma indirecta con fines públicos, son enajenables y embargables, pero son imprescriptibles a la luz de la Ley 29618. Cabe precisar que el acto por el cual un bien de dominio privado se convierte en público en la doctrina se suele conocer como “afectación” siendo lo contrario la “desafectación”.
Sobre los bienes estatales, el SNBE ha clasificado los actos de gestión en 5 tipos: (i) Actos de adquisición; (ii) Actos de administración; (iii) Actos de disposición; (iv) Acto de registro; y, (v) Actuaciones de supervisión. Todos ellos engloban diversos tipos de actos que responden a la categoría. Los actos de adquisición implican la incorporación o recuperación de predios o derechos al patrimonio del Estado, los actos de administración ordenan el uso y aprovechamiento, siendo comunes encontrar en estos a los derechos reales que otorga el Estado a favor de otras entidades o particulares, diferenciándose con los actos de disposición en que estos últimos implican el desplazamiento del dominio.
3. Identificación de algunas modificaciones y mejoras
En este nuevo reglamento se define de mejor forma la diferencia entre predios e inmuebles estatales, pues, por ejemplo, la diferencia no es tan sencilla como dividir entre terrenos sin edificación (predios) y terrenos con edificación (inmuebles) sino que se presentan otros matices, como edificaciones construidas por particulares para fines privados sin administración estatal (numeral 8 del 3.3 del artículo 3), edificaciones efectuadas por entidades cuya incorporación al SNA se determina con la comunicación escrita de la recepción de obra o los recuperados o revertidos con edificaciones hechas por particulares cuya inclusión en el SNA depende de su utilidad para el MEF (artículo 8).
Otros cambios se dan en el pago de la contraprestación en los actos de administración y disposición, determinándose que este se contabiliza a partir de la entrega provisional (numeral 68.4 del artículo 68) justificándose en que es un pago por el “uso” del predio (numeral 65.7 del artículo 65); sin embargo, el “uso” autorizado por la entrega provisional beneficia más al Estado que al propio interesado, pues no autoriza el inicio de la actividad económica (no hay ganancia) y solo se permite vigilar y custodiar el predio (numeral 65.3 del artículo 65), por lo que consideramos que no se trata de una verdadera justificación, ni siquiera por el costo de oportunidad derivado de la entrega provisional.
Una precisión importante se ha dado en el aprovechamiento de los bienes de dominio público, incorporado al SNBE con el Decreto Legislativo 1358 y que a nivel aplicativo tenía diversos inconvenientes por definir qué se entiende por “no desnaturalizar u obstaculizar el normal funcionamiento del uso o servicio público”. En este caso, el numeral 90.2 del artículo 90 del nuevo Reglamento establece dos supuestos y un supuesto contingente: (a) Cuando el acto se otorga para el desarrollo de servicios complementarios que coadyuven al cumplimiento del uso o servicio público; y, (b) Cuando la actividad es compatible con el uso del predio o su zonificación. En este último caso tenemos el supuesto contingente (b.1) De no ser compatible, esto se determina en función al plazo, la oportunidad y/o el espacio del área.
Asimismo, sobre la desafectación administrativa se recoge un criterio que se estableció recientemente en la práctica y que tiene coherencia con la naturaleza excepcional de la desafectación administrativa, señalando así que la invasión u ocupación ilegal no dan pie a sustentar la pérdida de la naturaleza o condición apropiada para el uso o servicio público, sino que esta ocupación debe ser irreversibles (numeral 92.3 del artículo 92).
En la desafectación también se precisa que solo procede cuando previamente se ha calificado como viable el otorgamiento de un derecho (numeral 92.1 del artículo 92) y que se inscribe a favor del Estado y no a favor del gobierno local (numeral 92.9 del artículo 92 del nuevo Reglamento), esto último es importante debido a que en la práctica muchos gobiernos locales desafectaban sus bienes y los inscribían a su favor, cuando esto se consideraba muchas veces inadecuado según lo dispuesto por el artículo 43 in fine del anterior Reglamento.
Se ha simplificado el comodato, sobre esto hemos escrito con anterioridad a raíz de los mercados itinerantes[2], estableciéndose así que no requiere contrato sino solo resolución y en el numeral 181.5 del artículo 181 se señala que para atender solicitudes de urgencia o por periodos cortos este puede aprobarse con un documento escrito de la entidad.
En los actos de disposición han existido también interesantes modificaciones, solo por decir algunas, el depósito de la garantía que respalda la solicitud de los actos de disposición a título oneroso a favor de particulares (artículo 194), la flexibilización de las causales de la compraventa directa (artículo 222), entre otros.
Por último, uno de los cambios de mayor impacto y sobre el cual esperamos más adelante dedicar algunas líneas dando mayores detalles trata sobre el procedimiento especial de saneamiento físico legal de predios estatales (Capítulo V), con este procedimiento y la vigencia del nuevo Reglamento se derogan definitivamente las disposiciones anteriores sobre la materia, en especial, el muy conocido Decreto Supremo 130-2001-EF.
En este procedimiento se ha establecido el carácter vinculante del certificado de búsqueda catastral (artículo 248), además, se ha separado el procedimiento en dos tipos de actos (i) los que requieren anotación preventiva; y, (ii) los que pueden efectuarse de forma directa. Esta separación simplifica y reduce muchos costos asociados al saneamiento, pues la notificación (personal o por publicación) solo se da en los supuestos que se requiera anotación preventiva, pudiendo notificarse personalmente (de menor costo que publicar) al que pueda ser afectado y siempre que se encuentre identificado (artículo 251).
En el caso de la oposición de particulares, que solo cabe en los actos que requieren anotación preventiva, con el nuevo Reglamento basta con presentar el cargo de la demanda, teniendo 3 meses desde ella para que se acredite su admisión, pudiendo ser prorrogado este plazo (artículo 256).
Para la inscripción definitiva se requiere adjuntar el cargo de notificación o publicación y el CUS del predio, esto último con el propósito de que se actualice el Registro del Sistema de Información Nacional de Bienes Estatales (Sinabip), estando fuera de la calificación del registrador los aspectos formales o de contenido de la notificación (artículo 257), es decir, de alguna forma esta disposición determina la inaplicación del acuerdo aprobado en el CLXVII Pleno del Tribunal Registral, sobre publicaciones en el saneamiento de la propiedad estatal.
4. Conclusiones
Si bien hay muchos aspectos que comentar sobre este nuevo Reglamento, por cuestiones de extensión de esta publicación hemos tratado de abordar los principales, con cargo a que en lo sucesivo puedan desarrollarse con mayor profundidad otros temas.
En líneas generales, este reglamento es reflejo de un buen trabajo, pues su elaboración ha tomado algunos años al interior de la propia SBN, teniendo propuestas que se han formulado a partir de las dificultades advertidas en la práctica por las áreas operativas, y con el objetivo de mejorar la gestión estatal sobre sus predios sin descuidar el valor que estos tienen para el logro de los diversos fines institucionales.
[1] Para más alcances sobre esta diferencia, véase nuestra publicación aquí.
