Sumario: 1. Introducción; 2. Sobre las restricciones para la pesca industrial en Áreas Naturales Protegidas; 2.1. ¿La restricción para realizar pesca de mayor escala en áreas naturales protegidas es reciente?; 2.2. ¿Se atenta contra el principio de legalidad cuando se prohíbe la pesca de mayor escala en el Reglamento de la Ley de ANP sin que ello esté expresamente establecido en la misma Ley de ANP?; 2.3. ¿La prohibición general de la pesca de mayor escala en ANP es arbitraria o desproporcional?; 3. ¿Constituyen los permisos de pesca de mayor escala derechos adquiridos a ser respetados en el marco de la legislación de áreas naturales protegidas?; 3.1. Sustento legal de quienes consideran que los permisos de pesca no constituyen derechos adquiridos; 3.2. Sustento legal de quienes consideran que los permisos de pesca sí constituyen derechos adquiridos; 4. ¿Pueden imponerse restricciones para el desarrollo de actividades pesqueras de mayor escala al interior de un ANP?; 5. A manera de colofón; 6. Bibliografía.
1. Introducción
Nos encontramos en medio de una crisis de pérdida de diversidad biológica a nivel mundial, que está llevando al aumento progresivo en las tasas de extinción de especies y de hábitats, que ha conducido a que los países asuman compromisos y desarrollen estrategias para la conservación de la biodiversidad. Entre estas estrategias resaltan las áreas naturales protegidas (ANP): la modalidad de conservación de la biodiversidad más extendida y usada en todo el mundo. Las ANP son territorios terrestres y marinos formalmente delimitados con un régimen legal especial en las que se prioriza la conservación de los ecosistemas y la vida silvestre. A marzo de 2025, existen 303,313 áreas naturales protegidas a nivel mundial, de las cuales 16,503 son áreas marinas protegidas[1]. Las metas establecidas en el Marco Global de Biodiversidad Kunming-Montreal, es que 30% del territorio marino de los países se encuentre protegido para el 2030. Perú es uno de los pocos países megadiversos del planeta y ha ratificado el Convenio sobre la Diversidad Biológica, pero aún se encuentra lejos de cumplir con dicha meta, al contar con menos del 10% de su mar bajo áreas naturales protegidas u otra modalidad efectiva de conservación.
Las ANP son de los pocos espacios en donde se pone a la conservación de la biodiversidad por delante de otros usos. Para ello, la legislación sobre ANP contempla una serie de restricciones con el fin de reducir los impactos y las presiones en la vida silvestre y los ecosistemas, entre ellas, la de realizar pesca de mayor escala al interior de las ANP. Sin embargo, la legislación también exige que los derechos adquiridos antes de la creación de un ANP deban ser respetados. Ello ha generado un debate jurídico en torno a si los permisos de pesca se configuran o no como derechos adquiridos y, en caso sí constituyan derechos adquiridos, qué condiciones puede imponer el Estado para asegurar que su ejercicio sea compatible con los objetivos de conservación que motivaron la creación de un ANP. Este debate se ha intensificado a raíz de dos procesos constitucionales en curso.
Por un lado, la organización civil Oceana ha interpuesto una demanda de acción popular contra el Poder Ejecutivo (Ministerio del Ambiente y otros) solicitando que se declare inconstitucional e ilegal el numeral 5.2 del artículo 5 del Decreto Supremo 008-2021-MINAM, que crea la Reserva Nacional Dorsal de Nasca, por permitir que las embarcaciones que cuenten con derechos adquiridos vigentes al establecimiento de dicha ANP, puedan realizar pesca mayor escala en dicha reserva. Aducen que se ha contravenido la prohibición expresa que impide el desarrollo de pesca industrial contenida en el Reglamento de la Ley de ANP. La audiencia oral se realizó el 20 de marzo del 2025. La Sociedad Nacional de Pesquería (SNP) se ha constituido en este proceso constitucional como tercero coadyuvante a la parte demandada.
Por otro lado, la SNP ha presentado una demanda de acción popular contra el Poder Ejecutivo (Sernanp y otros) solicitando que se declare la nulidad con efectos retroactivos del literal c) del artículo 6.2 de la directiva 006-2021-SERNANP-DGANP[2], que establece la prohibición de pesca de mayor escala dentro de las ANP. Mediante sentencia del 30 de mayo del 2024, la Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la demanda. Esta sentencia ha sido apelada por la SNP y está pendiente de ser resuelta por la Corte Suprema.
Es decir, por un lado, Oceana ha demandado al Ministerio del Ambiente por permitir la pesca de mayor escala en la Reserva Nacional Dorsal de Nasca y, por otro lado, la SNP ha demandado al Sernanp por emitir una norma que prohíbe la pesca de mayor escala en áreas naturales protegidas. La actual polarización y falta de claridad jurídica en cuanto al tratamiento de los derechos adquiridos y las regulaciones sobre pesca de mayor escala en ANP, no contribuye ni a su gestión efectiva ni a la inversión pesquera.
Los autores de este artículo hemos realizado un análisis exhaustivo sobre los aspectos legales en torno al desarrollo de actividades de pesca de mayor escala en las ANP y que será publicado prontamente en una revista jurídica española. Con la intención de contribuir al debate legal, informado y respetuoso sobre la materia, en este artículo analizamos las restricciones que se imponen a la pesca de mayor escala en ANP y presentamos los argumentos legales usados respecto a si los permisos de pesca de mayor escala constituyen o no derechos adquiridos.
2. Sobre las restricciones para la pesca industrial en Áreas Naturales Protegidas
El numeral 5 del artículo 112 del Reglamento de la Ley de ANP de 2001 dispone expresamente que la pesca de mayor escala se encuentra prohibida en las ANP. Existen tres críticas principales a la prohibición establecida en el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, que han sido expresadas por representantes de la Sociedad Nacional de Pesquería. La primera plantea un cuestionamiento legal, y que consiste en que el RLANP no debería incluir prohibiciones que no se encuentran expresamente mencionadas en la ley, y la segunda es un cuestionamiento técnico, y que plantea de que no hay un sustento técnico sólido para establecer una prohibición general para impedir el desarrollo de la pesca de mayor escala, ya que según la SNP la pesca de mayor escala bien regulada y desarrollada puede ser compatible con un ANP. Finalmente, se plantea que, en el caso de la Reserva Nacional de Paracas, siempre se permitió la pesca industrial y solo en la última como resultado de una campaña de desinformación se ha prohibido dicha práctica. Abordaremos dichos puntos a continuación.
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2.1. ¿La restricción para realizar pesca de mayor escala en áreas naturales protegidas es reciente?
Las restricciones para la pesca de mayor escala en ANP no son recientes y tienen antecedentes en la normativa pesquera. La anterior Ley General de Pesca (Ley 24790), vigente desde 1987 hasta 1992, prohibía otorgar concesiones, el principal título habilitante en ese entonces para la actividad pesquera bajo dicha norma, en “zonas declaradas como reservas naturales”, e incluso establecía como un objetivo de la actividad pesquera: ¨hacer respetar las zonas declaradas de reserva natural¨, en clara alusión a las ANP.
Asimismo, en el marco del Sistema Nacional de Unidades de Conservación (SINUC) creado en 1975 y reglamentado en 1977, la pesca estaba restringida en todas las categorías que no fuesen Reservas Nacionales. Dentro de las Reservas Nacionales, tampoco se permitía la actividad pesquera en áreas zonificadas como vedadas y restringidas. En realidad, solo se permitía la pesca en las áreas zonificadas como de utilización directa en donde se permitía realizar actividades de aprovechamiento de fauna silvestre. El artículo 70 del Reglamento del SINUC, que tipificaba las infracciones, sancionaba la extracción de fauna silvestre ¨salvo aquellas autorizadas para uso científico o las que estén comprendidas para su utilización directa en las Reservas Nacionales¨.
En el caso de la Reserva Nacional de Paracas, la pesca de mayor escala nunca fue considerada como una actividad permitida en los planes maestros de dicha reserva. Si bien la Sociedad Nacional de Pesquería ha planteado en una ayuda memoria que el Plan Maestro de 2003 a 2007 dispuso que la pesca de mayor escala estaba permitida fuera de las cinco millas, al revisar dicho plan maestro es claro que dicha referencia -realizada en un Anexo del Plan- era a la legislación general en el mar peruano y no a las condiciones para el aprovechamiento pesquero en la Reserva Nacional de Paracas. El que no se hayan impuesto sanciones en el pasado por realizar pesca de mayor escala en ANP no es, desde luego, un argumento legal sólido. Es como plantear que pasarse el semáforo en rojo está permitido si no se imponen multas por ello. No obstante, si preocupa que, por tantos años, el Estado no haya tenido las capacidades para hacer dicho monitoreo de manera efectiva. En los últimos años ello ha cambiado gracias a que se cuenta con mejores sistemas para realizar monitoreo satelital de las embarcaciones y porque ha aumentado la transparencia en la información pesquera. Gracias a plataformas como Global Fishing Watch, que permiten incluso a la sociedad civil conocer el comportamiento de las embarcaciones pesqueras.
Por otro lado, como resultado de las respuestas formales obtenidas por parte del Produce y el Sernanp, se aprecia la poca coordinación que ha existido históricamente entre ambas instituciones. Cerca de veinte años después de la aprobación del Reglamento de la Ley de ANP, Produce pide que se aclare si la pesca de mayor escala está prohibida al interior de las ANP y recién a partir de 2024 es que Produce ha exigido a los proveedores de sistemas de seguimiento satelital que envíen notificaciones a las embarcaciones cuando ingresen a un ANP. Esta necesidad de mejorar la coordinación resulta urgente a raíz de las modificaciones realizadas por Produce en abril del presente año, mediante Decreto Supremo 006-2025-PRODUCE, a su Reglamento de Fiscalización y Sanción de Actividades Pesqueras y Acuícolas y al Reglamento de la Ley General de Pesca. Con estos cambios normativos, Produce deja de tener un tipo infractor para sancionar la pesca de mayor escala cuando se realice al interior de un ANP, salvo que se realice en épocas de veda, se capturen especies bajo la talla mínima por encima de los porcentajes permitidos, entre otros. La función de fiscalizar la prohibición de pesca de mayor escala en ANP queda en manos del Sernanp, que requiere actualizar su marco jurídico y fortalecer sus capacidades de manera urgente, en coordinación estrecha con Produce y la Dicapi, que son quienes cuentan con las mejores herramientas tecnológicas para realizar dicha labor.
2.2. ¿Se atenta contra el principio de legalidad cuando se prohíbe la pesca de mayor escala en el Reglamento de la Ley de ANP sin que ello esté expresamente establecido en la misma Ley de ANP?
El reconocido constitucionalista Francisco Eguiguren (2025) sostiene que el reglamento de la Ley de ANP no vulnera la ley, toda vez que hay reglamentos que complementan, que desarrollan y precisan la ley. Como regla general un reglamento no puede transgredir una ley, es decir no pueden plantear algo contrario a la ley, pero sí puede complementar o precisar alguna materia que no es contraria a la ley, sino que fluye de ella.
2.3. ¿La prohibición general de la pesca de mayor escala en ANP es arbitraria o desproporcional?
La lógica de establecer restricciones al interior de las ANP se basa en el principio precautorio y tienen como finalidad reducir el impacto de las presiones humanas en sitios clave para la conservación. Los procesos para el establecimiento de las ANP son técnicos y participativos, y buscan que se protejan las joyas naturales de un país, o dicho de una manera más técnica, las muestras más representativas de la biodiversidad de un territorio, que, en el caso concreto del mar peruano, cubren menos del 9% de superficie marina. La conectividad entre estos espacios también es un concepto clave.
Las limitaciones para el desarrollo de actividades de índole industrial al interior de ANP, no solo se aplican a la pesca de mayor escala. El artículo 55.4 del Reglamento de la Ley de ANP prohíbe las actividades de aprovechamiento forestal con fines maderables de carácter comercial. Asimismo, al interior de las ANP se limita el otorgamiento de nuevos derechos de propiedad o de asentamientos humanos. Es decir, se trata de zonas que tienen un régimen especial y en las que hay una clara intención de reducir el impacto de las actividades humanas. Algo similar ocurre con el ordenamiento urbano, cuando se permite que en ciertas zonas de una ciudad haya industrias, oficinas o discotecas, y en otras solo se permiten residencias para priorizar el derecho de descanso de las personas. Las ANP son un mecanismo clave en el ordenamiento territorial de un país, porque son de los pocos espacios en los que la naturaleza y los servicios que los ecosistemas nos brindan tienen prioridad legal.
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Distintos estudios se han centrado en evaluar qué ocurre con el esfuerzo pesquero de las flotas industriales que operan en grandes AMP, incluyendo su reducción (White et al. 2020) y su redistribución (McDonald et al. 2024). La creación de AMP que excluyen tipos particulares de pesca industrial de mayor impacto, como la pesca de arrastre en zonas de fondos rocosos o mixtos, ha supuesto el aumento significativo de la biodiversidad (Davies et al. 2022), pero aún falta evidencia empírica para sustentar el impacto positivo de áreas marinas protegidas oceánicas sobre la biodiversidad pelágica (Kaplan et al. 2013).
Esto sugiere que, más que una prohibición genérica de la pesca industrial, considerando que dicho concepto es altamente variable a nivel internacional, se requiere mayor detalle para prohibir ciertas pesquerías, así como artes y métodos de pesca que tienen un impacto crítico en ciertas áreas bajo esquemas de conservación. Para entender el potencial impacto de una determinada pesquería sobre la biodiversidad de un ANP, deben considerarse: (i) por un lado, las características del ecosistema bajo protección, y las especies objeto de conservación del área y, por otro, (ii) las características y dimensiones de las pesquerías existentes, sus capturas y sus interacciones directas e indirectas con el ecosistema y las especies objeto de conservación.
3. ¿Constituyen los permisos de pesca de mayor escala derechos adquiridos a ser respetados en el marco de la legislación de áreas naturales protegidas?
A nivel legal, hay una aparente contradicción entre la Ley marco para el crecimiento de la inversión privada de 1991 y la Ley de ANP de 1997, en cuanto al tratamiento de los derechos adquiridos, ya que la Ley marco para el crecimiento de la inversión privada establece que los derechos adquiridos no pueden ser afectados, mientras que la Ley de ANP dispone que deben ser compatible con los fines para los cuales fueron creadas las ANP y que, por ello, es posible imponer limitaciones adicionales para su ejercicio. A ello se le suma, como veremos a continuación, que hay diferentes interpretaciones por parte de autoridades peruanas respecto a si los permisos de pesca constituyen o no derechos adquiridos.
En la norma de creación de todas las áreas marinas protegidas bajo la categoría de Reserva Nacional se precisa que los derechos adquiridos con anterioridad a la creación del área protegida serán respetados; excepto en la Reserva Nacional de Paracas en la que no se hace mención alguna al respecto. Ello porque la norma de creación es de 1975 y antecede a las normas de los noventa que obligan que se respeten los derechos adquiridos (la Ley de Áreas Naturales Protegidas y la Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada). Es decir, cuando se estableció la Reserva Nacional de Paracas, el marco legal no contemplaba la tesis de los derechos adquiridos y las normas de pesca de dicha época eran claras al establecer que los títulos habilitantes no permitían la pesca en reservas nacionales, por lo que no consideramos se debería traer a colación la tesis de los derechos adquiridos.
Por otro lado, es importante acompañar la revisión de las normas de creación y del contexto político en que se emitieron. Con el paso del tiempo, cada vez ha existido mayor oposición de sectores industriales respecto a la creación de ANP, en especial del sector hidrocarburos. Como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional que suspendió el desarrollo de un proyecto de explotación de hidrocarburos que tenía derechos adquiridos antes de la creación del ACR Cordillera Escalera4, se comenzó a exigir en las negociaciones para crear nuevas ANP que se dé mayor seguridad jurídica en cuanto al respeto de los derechos adquiridos en las normas de creación de cada ANP (Monteferri y Solano, 2009).
Con las más recientes ANP observamos una tendencia hacia la flexibilización que responde a negociaciones políticas no solo con el sector hidrocarburos, sino también, en los últimos años, con el sector pesquero. En el caso de Dorsal de Nasca, se dispone que se encuentra permitida la pesca de mayor escala en la zona de aprovechamiento directo e incluso se permite la pesca de bacalao de profundidad en la zona de protección estricta del área protegida, en abierta contradicción con la legislación general sobre áreas protegidas.
Finalmente, en el caso de la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau, su norma de creación no solo dispone que respeta los derechos adquiridos antes de la creación del área protegida, sino también aquellos derechos que se otorguen luego de la creación del área. Esta disposición es sui generis, ya que el régimen de los derechos adquiridos tiende a reconocer derechos preexistentes al establecimiento del área, no a derechos posteriores, futuros, expectaticios que, al momento de crearse el área, no existen aún.
Hay diferentes posturas respecto a si los permisos de pesca de mayor escala configuran derechos adquiridos bajo la legislación de ANP. Por un lado, el Sernanp, plantea que sí constituyen derechos adquiridos, pero que ello no impide que se puedan establecer condiciones para su ejercicio. Por otro lado, en resoluciones del Consejo de Apelación de Sanciones del Produce se concluye que no son derechos adquiridos, porque los derechos adquiridos a los que se refiere la legislación de ANP son para derechos cuya naturaleza jurídica otorga el atributo de la exclusividad en su ejercicio, sobre un espacio determinado, como es el caso de los derechos reales. Presentamos los argumentos legales de cada una de estas posturas.
3.1. Sustento legal de quienes consideran que los permisos de pesca no constituyen derechos adquiridos
En líneas generales, quienes abogan que los permisos de pesca de mayor escala no constituyen derechos adquiridos reconocidos por la legislación de áreas naturales protegidas, lo sustentan en dos criterios, que para considerarse derechos adquiridos deben haber sido otorgados antes del establecimiento del ANP y sobre un área geográfica delimitada en la que tengan exclusividad para el uso de dicho espacio o recursos naturales en dicho espacio. En la práctica, en el ordenamiento jurídico peruano, solo los derechos reales (la propiedad, la posesión y las concesiones) y algunos muy concretos títulos habilitantes (por ejemplo, el derecho de uso de área acuática o el Contrato de Licencia para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos) cumplen con esas condiciones, por lo que los permisos de pesca de mayor escala no constituirían derechos adquiridos al amparo de la legislación sobre ANP.
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Hay quienes han ido más allá y argumentan que los derechos adquiridos a los que se refiere la legislación de ANP deben cumplir con la condición de derechos reales, porque así lo indica expresamente la Ley de ANP, y porque en la legislación general de ANP cuando se menciona a los derechos adquiridos siempre se hace referencia a derechos reales, como lo son la propiedad y la posesión.
Efectivamente, el artículo 5 de la Ley de ANP reconoce como derechos adquiridos a los derechos de propiedad y a los “demás derechos reales adquiridos con anterioridad al establecimiento de un Área Natural Protegida”. Asimismo, el artículo 89 del Reglamento de la Ley de ANP señala que “el Estado reconoce los derechos adquiridos, tales como propiedad y posesión de las poblaciones locales (…) que habitan en las Áreas Naturales Protegidas con anterioridad a su establecimiento (…).
La interpretación de que los derechos adquiridos reconocidos por la legislación de ANP son solo aquellos que tienen la condición de derechos reales, es consistente con la que ha usado el Consejo de Apelación de Sanciones del PRODUCE. En la Resolución del Consejo de Apelación de Sanciones N° 00039-2025-PRODUCE/CONAS-2CT de fecha 14 de marzo del 2025 de un procedimiento administrativo sancionador seguido contra una empresa titular de una embarcación de mayor escala investigada por pescar en la Reserva Nacional de Paracas, concluyó que:
Conforme a la normativa contenida en la LANP y el RLANP, cabe precisar que cuando hacen referencia a derechos reales adquiridos con anterioridad, se refieren claramente al derecho de propiedad o posesión existente (de personas naturales o jurídicas) al momento anterior al establecimiento de un ANP. En conclusión, (…), esta [empresa] no cuenta con derechos adquiridos en la Reserva Nacional de Paracas que le permitan realizar la actividad extractiva de mayor escala del recurso hidrobiológico Anchoveta, la cual, como ya se ha señalado anteriormente, se encuentra prohibida.
Es conclusión, a diferencia de las concesiones, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 Constitución tienen la condición de derecho real, en la legislación pesquera no hay ninguna mención que determine que los permisos de pesca constituyen derechos reales. Por lo tanto, los permisos de pesca no reúnen las condiciones para ser considerados como derechos reales adquiridos, según la normativa de ANP. Desde esta perspectiva, las embarcaciones de mayor escala no podrían realizar actividades pesqueras al interior de las ANP, porque ello está expresamente prohibido por el Reglamento de la LANP y porque los permisos de pesca no constituyen derechos reales adquiridos reconocidos por la legislación de ANP.
3.2. Sustento legal de quienes consideran que los permisos de pesca sí constituyen derechos adquiridos
El Sernanp es la principal autoridad que viene utilizando una interpretación extensiva del concepto derechos adquiridos y que aplica dicha condición a los permisos de pesca. Ello con la intención de buscar conciliar el establecimiento de ANP con el desarrollo de actividades productivas y una vez establecida, ordenar la actividad a través de sus documentos de gestión. Más que un tema legal, es un tema político que refleja los difíciles trade-offs y negociaciones que son parte de la conservación (McShane et al, 2010).
El principal argumento legal que se ha usado para sustentar que los permisos de pesca sí constituyen derechos adquiridos, es la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, que establece que se deben respetar los derechos adquiridos, los cuales son enunciados de manera general y sin restringirse solo a los derechos reales adquiridos o a la necesidad de que este irrogue exclusividad. Desde esta perspectiva, todo título habilitante que haya sido otorgado previamente a la creación del ANP adquiere la condición de derecho adquirido, mientras mantenga su vigencia. No hay uniformidad respecto a si haber realizado pesca extractiva dentro de un ANP es una condición para el reconocimiento de un derecho adquirido. Ello tendría consecuencias e implicancias significativas y por ello resulta clave que, de mantenerse esta postura, se aprueben lineamientos que definan qué criterios, condiciones y procedimientos deben cumplirse para el reconocimiento de un derecho adquirido, dando mayor certeza y seguridad jurídica.
En esta línea, el nuevo Plan Director de las Áreas Naturales Protegidas5 dispone que, en el proceso de establecimiento de las ANP, el Sernanp debe requerir a los sectores que informen sobre los títulos habilitantes vigentes que han otorgado derechos adquiridos. Es decir, cada sector es el que debe definir en una primera instancia si los títulos habilitantes que han otorgado constituyen derechos adquiridos. Por último, establece que dicha información será, finalmente, convalidada por el Sernanp y considerada en su expediente de creación o en el Plan Maestro del ANP.
En el supuesto de que el Sernanp considere que los permisos de pesca de mayor escala tienen la condición de derechos adquiridos, recomendamos lo siguiente:
i. Que el Sernanp elabore y apruebe Lineamientos para el reconocimiento de derechos adquiridos al interior de las áreas naturales protegidas, y en dicha norma se contemple expresamente los criterios que deben cumplirse, con la finalidad de que no haya riesgo de diferentes interpretaciones, y se determinen los mecanismos de coordinación intersectorial requeridos.
ii. Que en el Expediente de creación y en los Planes Maestros de las ANP se incluya un anexo que contenga un listado de los permisos de pesca que constituyen derechos adquiridos, incluyendo su fecha de vigencia, de no ser indeterminada. Esta lista debe revisarse con la actualización de cada Plan Maestro.
iii. Que de acuerdo con lo establecido en el Plan Director de ANP, el Sernanp coordine con el PRODUCE para que esta entidad le remita el listado de embarcaciones de mayor escala que han realizado previamente esfuerzo pesquero al interior del ANP. Asimismo, debe requerirse que se informe a Sernanp cuando se caduque un permiso de pesca.
iv. Que Sernanp coordine con el IMARPE para que esta entidad plantee recomendaciones orientadas a reducir el impacto en la biodiversidad de la actividad pesquera de mayor escala que se realice en un ANP por contar con derechos adquiridos.
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4. ¿Pueden imponerse restricciones para el desarrollo de actividades pesqueras de mayor escala al interior de un ANP?
La LANP, en su artículo 5 establece que ¨el Estado evaluará en cada caso la necesidad de imponer otras limitaciones al ejercicio de derechos adquiridos¨. Es decir, el reconocimiento de derechos adquiridos no evita que se puedan imponer condiciones para el ejercicio de dichos derechos, para garantizar que no afecten los objetivos de conservación por los cuales se crearon las ANP.
Establecer condiciones debidamente amparadas en los objetivos de conservación del ANP es abiertamente legal y no representa per se una vulneración de las libertades económicas. Estas condiciones o restricciones pueden formalizarse a través del decreto supremo de creación del ANP, su Plan Maestro, su zonificación o en normas complementarias.
Si bien el PRODUCE es el ente rector en materia pesquera y tiene la competencia exclusiva para dictar normas de ordenamiento pesquero, las ANP cuentan con un régimen jurídico especial para asegurar que los objetivos de conservación se cumplan. En base a este mandato, en los Planes Maestros se establecen condiciones para el aprovechamiento de recursos naturales y se aprueba la zonificación del área. Como resultado de la zonificación, se puede prohibir la pesca en determinadas zonas de una reserva, como es el caso de las zonas de protección estricta y las zonas silvestres de las ANP, si dicha actividad afecta o pone en riesgo los objetivos de conservación del ANP.
En el mismo sector pesquero también es recurrente que se establezcan condiciones a los permisos de pesca, por ejemplo, cuando el Ministerio de la Producción establece vedas o prohibiciones respecto al empleo de artes y métodos de pesca de alto impacto (pesca con explosivos, chinchorro mecanizado, la red de arrastre dentro de las 5 millas, la red de cerco mecanizado dentro de las 3 millas, etc). Es decir, es común que los permisos de pesca se vean condicionados por normas posteriores basadas en sustento técnico y científico (SPDA, 2021).
Es importante considerar que las restricciones y condiciones de uso al ejercicio de cualquier derecho no es irrestricto y encuentra sus límites en el interés público. En este sentido, las restricciones deben estar debidamente sustentadas y justificadas. Cuando las restricciones son desproporcionados e ilegales corresponde que sean expulsadas del ordenamiento jurídico como de hecho pasó, por ejemplo, con la Ordenanza Regional 16-2004-Gobierno Regional-CR-P que dispuso prohibir la pesca de menor y mayor escala y la pesca artesanal que empleen redes de cerco y arrastre dentro de las 10 millas marinas en la zona adyacente al mar de Tumbes y que, finalmente, fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional peruano mediante Sentencia del 5 de junio del 2008 recaída en el Exp. 21-2007-PI/TC.
5. A manera de colofón
Sin seguridad jurídica y reglas poco claras, nadie gana. Los litigios vigentes terminarán en sentencias, que dejarán precedentes legales clave respecto a cómo se debe interpretar el marco jurídico sobre la pesca de mayor escala dentro de áreas marinas protegidas. Sin embargo, es de esperarse que en el Congreso se presenten proyectos de ley que abran nuevamente el debate respecto a los límites para las operaciones de la pesca de mayor escala en ANP o que por vía reglamentaria se establezcan tipos infractores que dejan espacio para la ambigüedad. Actualmente, el debate está caracterizado por una polarización que no es el espacio más constructivo para el intercambio de información técnica, que sirva de insumo para la toma de decisiones. Resulta clave tender puentes entre el Ministerio de la Producción y el Ministerio del Ambiente, en especial entre el Viceministerio de Pesca y Acuicultura, Imarpe y Sernanp, además de que espacios académicos faciliten el diálogo respetuoso y la discusión técnica entre la sociedad civil y el sector privado, para desarrollar un marco legal claro para la gestión pesquera en ANP y mecanismos de coordinación efectivos.
6. Bibliografía
- Davies, B. F., Holmes, L., Bicknell, A., Attrill, M. J., & Sheehan, E. V. (2022). A decade implementing ecosystem approach to fisheries management improves diversity of taxa and traits within a marine protected area in the UK. Diversity and Distributions, 28(1), 173-188.
- Eguiguren, Francisco (19 de marzo del 2025). Entrevista realizada por LP Derecho. ¿Zonas protegidas o permiso para pescar? El caso de la Dorsal de Nasca. Disponible en: https://lpderecho.pe/entrevista-en-vivo-zonas-protegidas-permiso-para-pescar-caso-dorsal-nasca/
- Kaplan, D. M., Bach, P., Bonhommeau, S., Chassot, E., Chavance, P., Dagorn, L., … & Sibert, J. (2013). The true challenge of giant marine reserves. Science, 340(6134), 810-811.
- McDonald, G., Bone, J., Costello, C., Englander, G., & Raynor, J. (2024). Global expansion of marine protected areas and the redistribution of fishing effort. Proceedings of the National Academy of Sciences, 121(29), e2400592121.
- McShane, T. O., Hirsch, P. D., Trung, T. C., Songorwa, A. N., Kinzig, A., Monteferri, B., Mutekanga, D., Van Thang, H., Dammert, J.L., Pulgar-Vidal, M., Welch-Devine, M., Brosius, P., Coppolillo, P., & O’Connor, S. (2011). Hard choices: Making trade-offs between biodiversity conservation and human well-being. Biological Conservation, 144(3), 966-972.https://doi.org/10.1016/j.biocon.2010.04.038[1](https://www.scirp.org/reference/referencespapers?referenceid=3144581)
- Monteferri, B., & Solano, P. (2009). Áreas de Conservación Regionales y Áreas de Conservación Municipales: Propuestas para su consolidación. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA)
- White, T. D., Ong, T., Ferretti, F., Block, B. A., McCauley, D. J., Micheli, F., & De Leo, G. A. (2020). Tracking the response of industrial fishing fleets to large marine protected areas in the Pacific Ocean. Conservation Biology, 34(6), 1571-1578.
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Sobre los autores:
- Bruno Monteferri es legal fellow para Océanos y Pesquerías en la Fundación Conservación Internacional. Magister en Liderazgo para la Conservación por la Universidad de Cambridge, Inglaterra.
- Percy Grandez es consultor en Derecho ambiental y pesquero en diversas organizaciones, entre ellas, en la Fundación Conservación Internacional. Doctorando en Derecho por la Universidad de Barcelona y Magister en Derecho Ambiental por la Universidad de Alicante. Profesor en la PUCP, UNMSM y ESAN.
- Fabio Castagnino es consultor en gestión pesquera en diversas organizaciones, entre ellas, en la Fundación Conservación Internacional. Magister en Ciencias y Gestión Ambiental por la Universidad California Santa Barbara, EE.UU.
[1] UNEP-WCMC and IUCN (2025), Protected Planet: The World Database on Protected Areas (WDPA) [On-line], [March 2025], Cambridge, UK: UNEP-WCMC and IUCN. Disponible en: https://doi.org/10.34892/6fwd-af1.
[2] Directiva General para el aprovechamiento de recursos forestales, flora y fauna silvestre en áreas naturales protegidas del SINANPE, aprobada por la Resolución Presidencial N° 198-2021- SERNANP.
