SUMARIO: 1. Introducción: el trabajador CAS que soñaba con estabilidad; 2. La Ley 32563 en concreto: ¿qué cambió y qué nos dejó? 3. La Constitución tiene algo que decir: análisis de implicancias; 4. Conceptos clave: lo que la doctrina y la jurisprudencia ya nos enseñaron; 5. Irretroactividad: ¿qué pasa con los casos en trámite? 6. Crítica constitucional: el mensaje que deja esta ley; 7. Tres regímenes, una discriminación: CAS, 728 y 276; 8. ¿Cómo debería ser? propuestas para una regulación justa; 9. A los jueces, a las salas, a la Corte Suprema y al Tribunal Constitucional; 10. Conclusiones; 11. Referencias bibliográficas.
1. Introducción: el trabajador CAS que soñaba con estabilidad
Imaginemos por un momento —solo un momento— a María, una servidora pública que lleva doce años trabajando bajo el régimen CAS en un municipio de provincia. María ha renovado su contrato cada tres meses, a veces cada seis, viviendo con la incertidumbre pegada al pecho como una segunda piel. Pues bien, María escuchó que el Congreso había aprobado una nueva ley que, según los titulares, «mejoraba los derechos de los trabajadores CAS». ¡Al fin!, pensó. Pero cuando leyó la letra pequeña… bueno, la esperanza se le fue escurriendo entre los dedos como agua.
Y es que la Ley 32563, publicada el 23 de marzo de 2026 en el diario oficial El Peruano, nos presenta una de esas paradojas legislativas tan frecuentes en nuestro país: una norma que reconoce derechos económicos con la mano derecha (¡gratificaciones completas!, ¡CTS!), mientras que con la izquierda —y de manera casi quirúrgica— amputa la posibilidad de reposición laboral incluso en casos de fraude y simulación contractual. ¿Es esto protección adecuada contra el despido arbitrario, como exige el artículo 27 de nuestra Constitución? La respuesta, claro está, merece un análisis profundo. Y a eso vamos.
El presente artículo tiene como propósito desarmar —pieza por pieza— esta norma, examinar sus implicancias constitucionales, confrontarla con la doctrina y la jurisprudencia, y, sobre todo, reflexionar sobre el mensaje que nuestro sistema jurídico envía a los casi 280,000 trabajadores CAS del Perú. Porque, como decía el maestro Norberto Bobbio, «el problema de fondo relativo a los derechos humanos no es tanto el de justificarlos, como el de protegerlos».
2. La Ley 32563 en concreto: ¿qué cambió y qué nos dejó?
Vamos al grano. La Ley 32563 modifica los artículos 3, 5 y 6 del Decreto Legislativo 1057. No es una ley extensa —apenas un artículo único y dos disposiciones complementarias finales, pero su impacto es, sin exagerar, sísmico. Veamos las principales modificaciones:
2.1. Artículo 3: la naturaleza laboral (por fin) reconocida
El CAS deja de ser esa criatura ambigua del «derecho administrativo» y se reconoce formalmente como una «modalidad especial de contratación laboral». Esto no es menor… aunque, siendo honestos, el Tribunal Constitucional ya lo había dicho en la STC 00002-2010-PI/TC. La supletoriedad ahora remite a la Ley 30057 (Servicio Civil) «en lo que le favorezca al trabajador». Una cláusula bonita en el papel, pero ¿quién determina qué favorece al trabajador? Ahí empieza la primera zona gris.[1]
2.2. Artículo 5: las tres modalidades y el polémico numeral 5.3
Aquí está el corazón —o el veneno, según se mire— de la reforma. Se crean tres modalidades de CAS: (a) a plazo indeterminado, para actividades permanentes, con concurso público; (b) a plazo determinado, con un máximo de cinco años de renovaciones; y (c) de confianza, sin concurso, sujeto a la permanencia del funcionario que designa. Hasta aquí, pues, hay luces y sombras.
Pero es el numeral 5.3 donde la ley muestra su verdadero rostro. Dice textualmente:
«Los contratos de trabajo sujetos a plazo fijo en ningún caso se consideran como de duración indeterminada».
¡En ningún caso! Ni siquiera cuando hay fraude del empleador, ni cuando se simula una temporalidad que no existe, ni cuando el Estado mantiene a un trabajador durante años en funciones permanentes. La consecuencia del fraude es solo una indemnización de 1.5 remuneraciones por año trabajado, con un tope de 12 remuneraciones. Es decir: la ley le pone precio a la ilegalidad estatal… ¡y encima un precio bastante módico! Y deja la Puerta abierta a los despidos masivos, vulneracion del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.
2.3. Artículo 6: gratificaciones y CTS — La zanahoria presupuestal
En lo que respecta a derechos económicos, la ley trae dos avances innegables: las gratificaciones pasan de ser aguinaldos fijos (que históricamente no superaban los S/ 300) a equivaler una remuneración mensual completa. Además, se crea la CTS para los trabajadores CAS, equivalente al 100% de la remuneración por año de servicio. Sin embargo —y este es un «sin embargo» mayúsculo—, la segunda disposición complementaria final establece que estos beneficios se financiarán «sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público». Con cerca de 280,000 servidores CAS y un impacto fiscal estimado en casi S/ 2,000 millones anuales… bueno, la aritmética no miente. Estamos ante lo que podríamos llamar una ficción presupuestaria.
3. La Constitución tiene algo que decir: análisis de implicancias
Decía el jurista alemán Konrad Hesse que la Constitución no es un simple programa político, sino una norma jurídica con fuerza vinculante. Y nuestra Constitución de 1993 —con todas sus imperfecciones— consagra en su artículo 22 que el trabajo es un deber y un derecho, base del bienestar social y medio de realización de la persona. Ahora bien, ¿qué dice la Constitución sobre lo que esta ley pretende hacer?
3.1. La protección contra el despido arbitrario (Art. 27)
El artículo 27 constitucional establece que «la ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario». El Tribunal Constitucional, en la emblemática STC N.° 00976-2001-AA/TC, distinguió tres tipos de despido inconstitucional: el nulo, el incausado y el fraudulento, cada uno con remedios específicos que incluyen —sí— la reposición. ¿Puede entonces una ley ordinaria prohibir en términos absolutos la reposición, estableciendo que «en ningún caso» procede la conversión a indeterminado? La respuesta, desde una lectura constitucional seria, debería ser no.
Como bien señala Javier Neves Mujica, la protección adecuada contra el despido no puede reducirse a una simple indemnización tasada. La «adecuación» implica proporcionalidad entre la gravedad de la vulneración y el remedio ofrecido. Un trabajador CAS víctima de fraude contractual durante quince años que recibe apenas doce remuneraciones como tope… ¿realmente está siendo protegido adecuadamente? La pregunta se responde sola.[2]
3.2. Igualdad y no discriminación (Art. 2, inciso 2)
Aquí llegamos a uno de los puntos más sensibles. Nuestro ordenamiento constitucional proscribe toda forma de discriminación. Sin embargo, la Ley 32563 crea —o más bien consolida— un sistema donde el remedio frente al fraude contractual depende del régimen laboral al que pertenezca el trabajador: si estás bajo el D.L. 728, tu contrato se desnaturaliza y obtienes la reposición; si estás bajo CAS, solo recibes una indemnización con tope. ¿Cuál es la justificación objetiva y razonable para esta diferencia de trato? La ley no la ofrece. Y eso, en términos constitucionales, es discriminación.
El Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia (STC N.° 00606-2004-AA/TC, entre otras), ha señalado que el principio de igualdad no implica tratar igual a todos, sino tratar diferente solo cuando exista una razón objetiva y proporcional que lo justifique. Tratar peor al trabajador CAS que al trabajador del régimen privado —ante idéntica situación de fraude— no supera este test.[3]
4. Conceptos clave: lo que la doctrina y la jurisprudencia ya nos enseñaron
4.1. La primacía de la realidad y la desnaturalización
El principio de primacía de la realidad —ese viejo aliado del trabajador— establece que, cuando hay discordancia entre lo que dicen los documentos y lo que ocurre en los hechos, prevalece la realidad. Américo Plá Rodríguez, en su clásica obra «Los principios del derecho del trabajo», lo definió como una manifestación del carácter protector de esta disciplina jurídica. La Corte Suprema lo ha aplicado consistentemente (Casación 356-2020, entre muchas otras) para declarar la desnaturalización de contratos temporales que encubren relaciones permanentes.[4]
Pues bien, el artículo 77 del D.S. 003-97-TR establece con claridad los supuestos de desnaturalización: continuidad tras el vencimiento, exceso del plazo máximo, fraude o simulación. En todos estos casos, la consecuencia es la conversión a contrato indeterminado. Esta regla ha sido la piedra angular de la protección laboral durante décadas. Y ahora, con la Ley 32563, el legislador decide que para los CAS… esto ya no aplica. ¿No es acaso crear ciudadanos trabajadores de segunda categoría?[5]
4.2. El caso Huatuco y la estabilidad en el sector público
La STC 05057-2013-PA/TC (caso Huatuco Huatuco) estableció que, en el sector público, la reposición solo procede cuando el trabajador ingresó mediante concurso público de méritos a una plaza presupuestada. Este precedente, ya de por sí restrictivo, generó un amplio debate doctrinal. Autores como Elmer Arce Ortiz y César Puntriano cuestionaron sus alcances, señalando que la protección contra el despido es un derecho fundamental que no puede condicionarse exclusivamente al modo de ingreso.[6]
La nueva ley en analisis va más allá de Huatuco: no solo condiciona la reposición al concurso público, sino que la elimina por completo para los CAS a plazo fijo. Es, en esencia, un «Huatuco potenciado» que cierra definitivamente la puerta de la estabilidad laboral para un sector significativo de trabajadores del Estado.[7]
5. Irretroactividad: ¿qué pasa con los casos en trámite?
El artículo 103 de la Constitución consagra el principio de irretroactividad de las leyes. La norma se aplica a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes desde su entrada en vigor. ¿Qué significa esto para los miles de trabajadores CAS que actualmente tienen demandas en trámite por desnaturalización de contratos? La respuesta debería ser clara: la Ley 32563 no puede aplicarse retroactivamente a situaciones jurídicas consolidadas antes de su vigencia.[8]
Si un trabajador CAS fue despedido en 2024 y presentó su demanda de reposición por desnaturalización antes de la entrada en vigor de esta ley, su caso debe resolverse conforme a las normas vigentes al momento de los hechos. Aplicar retroactivamente la prohibición del numeral 5.3 constituiría una violación flagrante del principio de irretroactividad y de la garantía de seguridad jurídica. Como señala la doctrina peruana (STC 00014-2003-AI), la aplicación de la ley en el tiempo responde a la teoría de los hechos cumplidos: los derechos nacidos al amparo de la legislación anterior deben respetarse.
En este sentido, los jueces laborales están llamados a ejercer control difuso (artículo 138 de la Constitución) si advierten que la aplicación de esta ley a casos anteriores vulnera derechos fundamentales. No se trata de desobediencia al legislador, sino de obediencia a la Constitución, que es —y siempre será— la norma suprema del ordenamiento jurídico.
6. Crítica constitucional: el mensaje que deja esta ley
Permítanme ser directo —y quizás un poco incómodo— en esta sección. La Ley 32563 envía un mensaje preocupante: el Estado peruano, como empleador, puede cometer fraude laboral y la consecuencia será solo pagar una indemnización con tope. Es como decirle al ladrón: «Roba tranquilo, que la multa es baja». ¿No es esto un incentivo perverso para la precarización institucionalizada del empleo público?
El profesor Luigi Ferrajoli, al desarrollar su teoría del garantismo, nos advirtió que los derechos fundamentales solo son reales cuando existen garantías efectivas para su protección. Una indemnización con tope no es una garantía efectiva contra el fraude estatal; es, en el mejor de los casos, un paliativo; en el peor, una licencia para abusar.[9]
6.1. La aparente creación de nuevas formas de contratación
La ley crea formalmente el CAS a plazo indeterminado —bien— y el CAS de confianza —preocupante—. Esta última modalidad permite el ingreso sin concurso público, sin límite cuantitativo por entidad (a diferencia de la Ley 30057 que limita los cargos de confianza al 5%), y con una estabilidad condicionada a la permanencia del funcionario que designa. ¿No estamos creando, acaso, un mecanismo perfecto para el clientelismo político?
Pero lo más grave es que estas nuevas modalidades parecen diseñadas para dejar sin efecto la desnaturalización como institución jurídica protectora. Si la ley dice que «en ningún caso» un contrato temporal se convierte en indeterminado, entonces la primacía de la realidad —ese principio fundamental del derecho laboral— queda reducida a letra muerta para los trabajadores CAS. ¡Qué paradoja! Una ley laboral que niega un principio laboral.
6.2. La ficción presupuestal: gratificaciones sin dinero
Las gratificaciones de una remuneración completa y la nueva CTS son, sin duda, avances en “las líneas de la Ley”. Pero la segunda disposición complementaria final condiciona su financiamiento a modificaciones presupuestarias «sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público» y requiere opinión previa del MEF. Con un impacto estimado de casi S/ 2,000 millones anuales y cientos de municipios con presupuestos de subsistencia… ¿cómo se pagará esto? La respuesta más honesta es: probablemente, no se pagará. Y así, los derechos que la ley otorga con pompa en sus primeros artículos se disuelven en la realidad presupuestaria de sus disposiciones finales. Derechos de papel, pues que destruyen derechos fundamentales laborales.
7. Tres regímenes, una discriminación: CAS, 728 y 276
Para entender la magnitud de la discriminación que esta ley perpetúa, hagamos un ejercicio comparativo. Tomemos a tres trabajadores que realizan exactamente la misma función en una entidad pública: Ana (D.L. 276), Pedro (D.L. 728) y Maribel (CAS).
Ana, nombrada bajo el D.L. 276, goza de estabilidad absoluta, línea de carrera, ascensos por mérito y antigüedad. Pedro, contratado bajo el D.L. 728, tiene estabilidad laboral plena, CTS depositada semestralmente, gratificaciones completas, y si su contrato temporal se desnaturaliza, obtiene reposición. Y Maribel … Maribel tiene un contrato CAS que, si se desnaturaliza por fraude del propio Estado, solo le dará derecho a una indemnización con tope de 12 remuneraciones. Sin línea de carrera, sin depósito periódico de CTS, y con la incertidumbre de que su gratificación depende de que el MEF «opine favorablemente» sobre el presupuesto.
Tres personas, una misma oficina, una misma función… y tres categorías de ciudadanía laboral. ¿Dónde queda la igualdad ante la ley? ¿Dónde queda el principio de no discriminación? Como señaló el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Olivares Zúñiga vs España, el derecho a un juicio justo en disputas laborales exige que las diferencias de trato tengan una justificación objetiva y proporcionada. Aquí, la única «justificación» es la fecha de ingreso o el régimen de contratación… ¡como si el régimen laboral dependiera del trabajador y no del Estado![10].
La OIT, a través de sus Convenios 111 (sobre discriminación en el empleo) y 158 (sobre terminación de la relación de trabajo), ha establecido estándares mínimos que los Estados deben cumplir. La prohibición absoluta de reposición para un grupo específico de trabajadores, cuando otros en idéntica situación sí acceden a ella, difícilmente supera el escrutinio de estos instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad peruano.[11]
8. ¿Cómo debería ser? propuestas para una regulación justa
No basta con criticar —aunque la crítica sea necesaria—. Es imperativo proponer. Y aquí van algunas reflexiones sobre cómo debería regularse el empleo público para tutelar efectivamente los derechos fundamentales:
Primero, la desnaturalización debe mantenerse como mecanismo de protección para todos los trabajadores, sin importar su régimen. Si el Estado comete fraude contractual, la consecuencia debe ser la misma que para cualquier empleador privado: la conversión del contrato en indeterminado. Crear un régimen de impunidad contractual para el Estado es, sencillamente, incompatible con un Estado de Derecho… esta funcion le corresponde a los jueces que resuelvan estos casos en el futuro, tienen todos mecanismos y herramientas.
Segundo, el financiamiento de los derechos laborales debe ser real y no ficticio. Las gratificaciones y la CTS deben contar con partidas presupuestarias asignadas, no con fórmulas de «sin recursos adicionales» que convierten los derechos en promesas vacías. El MEF debería presentar un plan de implementación progresiva con cronograma y metas verificables… esta funcion, si la entidad no lo realiza, le corresponde a los jueces que resuelvan estos casos en el futuro, tienen todos mecanismos y herramientas.
Tercero, la inercia del legislador en materia de unificación del servicio civil es ya insostenible. Llevamos más de una década con la Ley 30057 (Ley del Servicio Civil) prácticamente paralizada en su implementación. El Congreso no puede seguir aprobando parches legislativos que profundizan la fragmentación en lugar de resolverla. Se necesita voluntad política para completar la reforma del servicio civil de una vez por todas.
Y cuarto —y esto es quizás lo más importante—: los jueces de primera instancia, las salas laborales y la Corte Suprema tienen la misión constitucional de ser guardianes de los derechos fundamentales. El control difuso no es una potestad teórica; es una herramienta viva que los jueces deben ejercer cuando una norma legal colisiona con la Constitución. Los jueces no son buzones de la ley; son intérpretes de la Constitución.
9. A los jueces, a las salas, a la Corte Suprema y al Tribunal Constitucional
Permítanme, en esta última sección reflexiva, dirigirme directamente a quienes tienen en sus manos la interpretación y aplicación de esta norma.
Señores jueces: ustedes no son meros aplicadores mecánicos de la ley. El artículo 138 de la Constitución les confiere la potestad —y el deber— de preferir la norma constitucional cuando existe incompatibilidad con una norma legal. Cada sentencia que emiten es un acto de creación jurídica, un eslabón en la cadena de la jurisprudencia que construye los cimientos de nuestro Estado de Derecho.
Ronald Dworkin nos enseñó que el derecho no se agota en las reglas, sino que incluye principios que los jueces deben ponderar. Robert Alexy complementó esta visión con su teoría de la proporcionalidad: cuando dos principios constitucionales entran en conflicto, el juez debe buscar la solución que maximice la realización de ambos. La Ley 32563 nos confronta precisamente con esta tensión: la potestad legislativa del Congreso frente a los derechos fundamentales de los trabajadores. Y en esta ponderación, los derechos de la persona humana deben prevalecer, porque —como reza el artículo 1 de nuestra Constitución— la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, incluyendo cuando el Estado dice maliciosamente que no hay presupuesto.
Las salas superiores y la Corte Suprema tienen, además, la responsabilidad de fijar criterios jurisprudenciales que orienten a los operadores jurídicos. La Casación 16618-2023 nos recuerda que las sentencias casatorias tienen fuerza vinculante. Pues bien, este es el momento de usarla: de establecer precedentes claros sobre la aplicación temporal de esta ley, sobre los límites constitucionales de la prohibición de reposición, y sobre la protección efectiva de los trabajadores CAS.[12]
Y al Tribunal Constitucional —ese último bastión de la defensa de los derechos fundamentales hasta ahora—, le corresponde evaluar, si llega a su conocimiento, la constitucionalidad del numeral 5.3 de esta ley. La historia del TC peruano está marcada por sentencias valientes que han ampliado la protección de los derechos laborales… este podría ser el momento de otra más.
En fin, el positivismo jurídico —esa corriente que reduce el derecho a la norma escrita— tiene su lugar, pero no puede ser el único lente con el que miremos esta realidad. Como nos enseñó el TC en la STC 00014-2003-AI, la validez de una norma no se agota en su origen formal; también importa su contenido material y su compatibilidad con los valores constitucionales. Los jueces, en todas las instancias, son pilares de creación de criterios jurisprudenciales que hacen vivo el derecho. No se alejen de esa misión.
10. Conclusiones
- La Ley 32563 representa un avance parcial al reconocer formalmente la naturaleza laboral del CAS, crear la modalidad a plazo indeterminado con concurso público, e incrementar sustancialmente las gratificaciones y la CTS. Sin embargo, estos avances se ven opacados por serias deficiencias constitucionales.
- El numeral 5.3 del artículo 5, al prohibir en términos absolutos la conversión de contratos temporales a indeterminados —incluso en casos de fraude y simulación—, vulnera el artículo 27 de la Constitución (protección adecuada contra el despido arbitrario), el artículo 2.2 (igualdad y no discriminación) y los Convenios 158 y 111 de la OIT.
- La ley crea un incentivo perverso para que el Estado empleador abuse de la contratación temporal, al establecer que el fraude contractual solo genera una indemnización con tope, convirtiendo la ilegalidad en una opción presupuestariamente conveniente.
- El financiamiento de las gratificaciones y la CTS «sin recursos adicionales al Tesoro Público» es, en la práctica, inviable para la mayoría de entidades, especialmente gobiernos locales, lo que convierte estos derechos en normas potencialmente inaplicables.
- La ley no puede aplicarse retroactivamente a casos en trámite ni a situaciones jurídicas consolidadas bajo la legislación anterior, en virtud del principio de irretroactividad (Art. 103 de la Constitución) y la teoría de los hechos cumplidos.
- La discriminación entre los regímenes 276, 728 y CAS se perpetúa y profundiza, creando categorías de trabajadores con distinto nivel de protección frente a idénticas situaciones de vulneración de derechos.
- Los jueces de todas las instancias están llamados a ejercer el control difuso de constitucionalidad y a establecer criterios jurisprudenciales que protejan los derechos fundamentales de los trabajadores CAS, alejándose de un positivismo formalista que reduzca el derecho a la mera aplicación mecánica de la ley.
11. Referencias bibliográficas.
[1] Tribunal Constitucional del Perú. (2010). Sentencia recaída en el Expediente 00002-2010-PI/TC.
[2] Tribunal Constitucional del Perú. (2001). Sentencia recaída en el Expediente 00976-2001-AA/TC.
[3] Neves Mujica, J. y Arce Ortiz, E. (2023). Código de Derecho Laboral (3.ª ed.). Palestra Editores.
[4] Plá Rodríguez, A. (1998). Los principios del derecho del trabajo (3.ª ed.). Depalma.
[5] Arce Ortiz, E. (2013). Derecho individual del trabajo en el Perú: desafíos y deficiencias. Palestra Editores.
[6] Puntriano Rosas, C. (2020). «La estabilidad laboral en el empleo público: reflexiones a partir del caso Huatuco». Laborem, n.° 24, pp. 41-67.
[7] Tribunal Constitucional del Perú. (2014). Sentencia recaída en el Expediente 05057-2013-PA/TC (caso Huatuco).
[8] Tribunal Constitucional del Perú. (2021). Sentencia recaída en el Expediente 00013-2021-PI/TC (Ley 31131).
[9] Ferrajoli, L. (2004). Derechos y garantías: la ley del más débil. Trotta.
[10] Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Olivares Zúñiga c. España (sobre derecho a un juicio justo en disputas laborales).
[11] Organización Internacional del Trabajo. Convenio 158 sobre la terminación de la relación de trabajo (1982) y Convenio 111 sobre la discriminación en materia de empleo y ocupación (1958).
[12] Corte Suprema de Justicia de la República. Casación 16618-2023 (sobre fuerza vinculante de sentencias casatorias).
