Sumario: 1. Introducción, 2. Comité de criterios normativos de la Sunafil, 3. Tribunal de Fiscalización Laboral, 4. El Tribunal de fiscalización laboral y los criterios del comité normativo de la Sunafil, 5. Precedente de observancia obligatoria en materia inspectiva, 6. Conclusiones.
1. Introducción
El 29 de marzo de 2021 se instaló el Tribunal de Fiscalización Laboral de la Sunafil, de conformidad con lo establecido por la Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo 012-2013-TR, el cual modifica el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo.
Anteriormente, mediante la Ley 29981 se creó la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, la cual también dispuso la creación del Tribunal de Fiscalización Laboral, que es el órgano de la Sunafil con carácter resolutivo y con independencia técnica para resolver las materias que las normas establezcan como de su competencia.
No obstante, el comité de criterios normativos de la Sunafil ha venido emitiendo diversos criterios sobre casos en concretos que son aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo, los cuales en algunos casos podrían contraponerse con el análisis y pronunciamiento que pudiese emitir el actualmente instalado Tribunal de Fiscalización Laboral.
Por ello, lo que pretende este artículo es comentar la vigencia de los criterios existentes dictados por el comité normativo de la Sunafil, frente al órgano superior, el Tribunal de Fiscalización Laboral, que se encuentra instalado y operando a la fecha, teniendo la facultad de emitir precedentes vinculantes y acuerdos plenarios.
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2. Comité de criterios normativos de la Sunafil
En principio, como antecedente, debo señalar que antes de la entrada en funcionamiento de la Sunafil, cada Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo mantenía criterios disímiles respecto de una misma cuestión que se ventilaba en el ámbito inspectivo, lo cual produjo problemas en la uniformidad de pronunciamientos a nivel nacional.
Por su lado, la Sunafil desarrolla y ejecuta las funciones y competencias establecidas en el art. 3 de la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, en el ámbito nacional y cumple el rol de autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo, de conformidad con las políticas y planes nacionales y sectoriales, así como con las políticas institucionales y los lineamientos técnicos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
Por lo que, teniendo la calidad de ente rector del sistema funcional, dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia, que requieren de la participación de otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema.
Posteriormente, a través de la Resolución de Superintendencia N° 61-2019-SUNAFIL, se crea el denominado comité de criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Sunafil, el cual está integrado por un representante de los siguientes órganos:
- Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva, que lo preside.
- Intendencia Nacional de Supervisión del Sistema Inspectivo.
- Intendencia Nacional de Prevención y Asesoría.
- Oficina General de Asesoría Jurídica.
En ese sentido, el comité en mención tiene por objeto analizar aquellos casos en los que existan criterios distintos en la aplicación de una misma norma o disposición legal por parte de las entidades con competencia resolutoria conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, a fin de que, en tanto se constituya el Tribunal de Fiscalización Laboral, se cuente con criterios uniformes sobre el sentido de la legislación que sea sometida a su conocimiento.
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3. Tribunal de fiscalización laboral
Otro punto neurálgico es indicar que, conforme a los literales b) y c) del art. 3 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo 004-2017-TR, se señala que es competencia del Tribunal emitir resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria, que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia, así como adoptar acuerdos plenarios que establezcan criterios y disposiciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia.
Al respecto, Huaman Estrada, Elmer y Egusquiza Palacín, Beatty señalan que:
Con esta unificación de criterios, se conseguiría predictibilidad y seguridad jurídica, con lo cual los empleadores conocerán de antemano la forma en que deben cumplir con la normativa laboral y, de esa manera, se promoverá a mediano plazo con el respeto del trabajo decente por parte del sector empresarial nacional.[1]
En lo que respecta a la competencia del Tribunal, esta es, en todo el territorio nacional, dado que es un órgano colegiado que resuelve los procedimientos sancionadores laborales en los que proceda la interposición del recurso de revisión.
Por tanto, las resoluciones del Tribunal ponen fin a la vía administrativa, siendo posible que se constituyan precedentes administrativos de observancia obligatoria. Dicho órgano que actúa como última instancia administrativa, está conformado por el Presidente del Tribunal, por los Vocales de todas las Salas, la Secretaría Técnica y las Salas, cuenta con tres Salas, las cuales se implementan progresivamente.
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4. El Tribunal de fiscalización laboral y los criterios del comité normativo de la Sunafil
Ante la tardía instalación del Tribunal de Fiscalización Laboral, la Sunafil intentó cubrirlo con la creación del comité de criterios en materia legal, sin embargo, estando en la actualidad instalada dicho Tribunal, este tendrá distintas opciones al pronunciarse sobre los casos en concretos que tenga vigente la aplicación de los criterios que fueron emitidas por el comité normativo de la Sunafil, siendo los siguientes:
- Acogerse al criterio existente emitido por el comité normativo: Esto significa que el Tribunal no refutará los criterios que a la fecha se han venido aplicando los cuales fueron emitidos por parte del comité normativo, por lo que, no optará en quitar, modificar o añadir alguna interpretación o postura, sino por el contrario, lo respaldará y dará fuerza vinculante a través de sus pronunciamientos resolutivos o acuerdos plenarios.
- Emitir nuevo criterio normativo: En esta situación, el Tribunal al no compartir el análisis efectuado por el comité normativo, emitirá pronunciamiento bajo un criterio distinto, mediante actos resolutivos vinculantes que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia, para el sistema inspectivo o, a través de los acuerdos plenarios que establezcan criterios y disposiciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia.
- Emitir pronunciamiento que añada o complemente al criterio existente: En este caso, el Tribunal no necesariamente se encuentra en desacuerdo con el criterio del comité normativo, sino que opta por añadir y/o complementar o, en su defecto dejar de lado ciertos extremos del criterio existente, bajo un mayor análisis e interpretación expresa con carácter general de la legislación en materia inspectiva, es más puede abarcar otros asuntos conexos que no fueron tomados en cuenta por el criterio primigenio del comité normativo de la Sunafil, esto a través de los actos resolutivos vinculantes o acuerdos plenarios.
Sobre ello, Tomaya Miyagusuku, Jorge y Rodriguez Garcia Fernando,[2] sostienen lo siguiente:
Por lo tanto, el precedente administrativo inspectivo vendría a ser un criterio establecido por el Tribunal de Fiscalización Laboral que, como órgano competente en última instancia de los procedimientos sancionadores en materia inspectiva, expide una resolución administrativa considerada como un acto administrativo firme.
Ahora bien, no está en discusión la vigencia de los criterios normativos del comité normativo de la Sunafil, debido a que estos pese a la instalación del Tribunal de Fiscalización Laboral, seguirán en aplicación. Claro, mientras dicho órgano superior no emita pronunciamiento divergente, conforme a lo explicado líneas anteriores.
Por tanto, debemos tener presente, que es posible que se continúen emitiendo criterios por parte de la Sunafil, dado que, dentro de las funciones del Superintendente de la Sunafil, le corresponde emitir criterios técnicos legales sobre la aplicación de la normativa sobre inspección del trabajo, el cual, con la instalación del Tribunal de Fiscalización Laboral, no se encuentran limitado, por lo que, aún dicha facultad estará vigente.
5. Precedente de observancia obligatoria en materia inspectiva
El precedente administrativo está regulado por el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo 004-2019-JUS. Así también, por la Ley 29981, que establece que la función del Tribunal de Fiscalización Laboral es expedir resoluciones que tengan carácter de precedente de observancia obligatoria, configurando así el precedente administrativo inspectivo.
Los pronunciamientos de la Sala Plena que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia constituye precedentes de observancia obligatoria para las entidades del Sistema cuando así se precise expresamente, siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario.
El Tribunal de Fiscalización Laboral podrá establecer un precedente administrativo de observancia obligatoria en los siguientes supuestos:
- Cuando el recurso de revisión se interponga válidamente contra la resolución de segunda instancia expedida en el marco de un procedimiento sancionador en materia inspectiva.
- Cuando el criterio y/o pronunciamiento del Tribunal de Fiscalización Laboral se efectúe sobre situaciones jurídicas no reguladas o reglamentadas, los cuales se establecerán como una fuente del procedimiento administrativo.
Por su lado, Morón Urbina, señala que:
En términos precisos, el precedente administrativo es aquel acto administrativo firme que dictado para un caso en concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigiéndoles seguir un contenido similar para casos similares.[3]
Cabe señalar, que el Tribunal cuando resuelva apartándose de un precedente anterior, modificándolo o revocándolo, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la resolución y las razones del apartamiento.
En consecuencia, el precedente administrativo vendría a ser el criterio establecido por el Tribunal de Fiscalización Laboral que, siendo la última instancia administrativa, dicta un acto resolutivo firme, la cual todas las instancias que resuelvan procedimientos sancionadores en materia inspectiva deben respetarlo y aplicarlo, de ser el caso.
6. Conclusiones
- El Comité de criterios en materia legal aplicable al Sistema de inspección del trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, tiene por objeto analizar aquellos casos en los que existan criterios distintos en la aplicación de una misma norma o disposición legal sistema de Inspección del Trabajo, en tanto se constituya el Tribunal de Fiscalización Laboral.
- El Tribunal de Fiscalización Laboral, podrá acogerse al criterio existente emitido por el comité normativo de la Sunafil o, emitir nuevo criterio normativo a través de sus pronunciamientos vinculantes, o acuerdos plenarios, o en todo caso, emitir pronunciamiento que añada y/o complemente al criterio existente.
- El Superintendente de la Sunafil tiene la función de emitir criterios técnicos legales sobre la aplicación de la normativa sobre inspección del trabajo, la cual se encuentra vigente pese a la instalación de Tribunal de Fiscalización Laboral.
[1] Huaman Estrada, Elmer y Egusquiza Palacín, Beatty. Cómo afrontar una inspección de trabajo. Primera Edición. Editorial Gaceta Jurídica: Lima, 2016, p. 16.
[2] Tomaya Miyagusuku, Jorge y Rodriguez Garcia, Fernando. Manual de fiscalización laboral. Primera Edición. Editorial Gaceta Jurídica: Lima, 2014, p. 48.
[3] Morón Urbina, Juan. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Tomo II. Decimoquinta Edición. Editorial Gaceta Jurídica: Lima, 2020, p. 177.
